臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 106年度簡字第21號
民國106年9月22日辯論終結原 告 行政院農業委員會漁業署代 表 人 陳添壽訴訟代理人 陳家勇訴訟代理人 陳美伶被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 林健三訴訟代理人 洪金得訴訟代理人 朱弘哲訴訟代理人 洪如嬪上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服被告105年12月5日環清廢裁字第000000000號裁處書所為之處分、臺南市政府106年2月22日府法濟字第1060205461號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告起訴時，被告之代表人原為李賢衞，嗣於106年9月11日變更為林健三，有臺南市政府106年9月11日府人力字第0000000000E號令附卷可稽，並據具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、原告因廢棄物清理法事件，不服臺南市政府環境保護局105年12月5日環清廢裁字第000000000號裁處書所為之處分、臺南市政府106年2月22日府法濟字第1060205461號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣原告管理之安平漁港活魚儲運中心（位於臺南市○○區○○里○○○街○○號），於105年10月4日上午10時30分許，經行政院環境保護署南區環境督察大隊（下稱南區環境督察大隊）人員稽查發現該處之魚缸、水槽等積水容器（下稱系爭積水容器）未妥善清理，認已違反廢棄物清理法第27條第1款及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告規定，並以105年11月11日環清字第1050115192號函通知原告於所定期限內陳述意見。嗣經被告審酌原告提出之意見陳述後，仍認違規事實明確，遂依廢棄物清理法第50條第3款規定，以105年12月5日環清廢裁字第105124105號裁處書處原告罰鍰3,000元。原告不服，提起訴願，仍經訴願機關即臺南市政府以106年2月22日府法濟字第0000000000號訴願決定駁回。原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定略以：「…認有查核本市空地、空屋之必要時，經事先通知所有權人、管理人或使用人後，應會同警察機關或里長，逕行進入勘查…。」，行政院環境保護署南區環境督察大隊於105年10月4日至系爭活魚儲運中心執行稽查業務前，原告並未接獲稽查通知，無從派員會同該隊人員進入活魚儲運中心進行登革熱稽查事宜，嗣於同年月5日電話接獲臺南市政府衛生局通報後，即指派人員前往活魚儲運中心巡查，並積極處理環境清潔消毒工作，以符合防疫要求。另於同年月14日至15日，再度派員會同臺南市政府農業局漁業科、漁管所、南市區漁會及臺南市政府衛生局人員進行活魚儲運中心場地災損現勘及衛生環境改善指導說明，並己僱工完成活魚儲運中心改善工作，且經臺南市政府衛生局人員複檢合格，原告主動清除相關病媒傳染源，並無違反廢棄物清理法第27條第11款及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定之情事。
（二）鑑於活魚儲運中心係屬非對外開放之建築空間，且建有圍籬及進出設施以區隔內外空間，9月連續風災與豪雨造成大門、窗戶等設施損毀後，使得雨水灌入，造成建物內容器與管線積水，其屬天災之不可抗力原因所致，更使得被告及行政院環境保護署南區環境督察大隊人員得在未通知原告機關會同稽查下自行進入該處辦理稽查採證，因該處係屬臺南市空地空屋管理自治條例所規範之對象，臺南市政府為執行登革熱防治事宜，應按該條例第5條第2項規定辦理。
（三）按取證程序之合法性，即取證主體在取證活動中所遵循之原則以及具體的取證步驟、措施符合法律規定和基本社會規範，其程序要素已經為各國普遍關注和重點規範，是對取證主體的取證活動進行約束、指引和限制之重點所在。被告未依其自行訂定之「臺南市105年度登革熱全面防疫聯合稽查計畫」規範（計畫依據：傳染病防治法、衛生福利部疾病管制署登革熱防治工作指引、登革熱等病媒防治計畫、臺南市空地空屋管理自治條例），其參與稽查人員有衛生福利部疾病管制署南區管制中心、臺南市政府環境保護局、臺南市政府衛生局，應採取作為應為：「如經查獲所有權人及使用人等未盡維護管理之責，經通知限期改善仍未改善者，依據相關法規進行告發處分。」；然被告對系爭活魚儲運中心之稽查取證過程，由始至終均未正式事先通知原告，過程完全未依據前揭管理條例第5條第2項規定辦理，顯有疏失及侵害原告權益。
（四）另該活魚儲運中心分別遭臺南市政府環境保護局及衛生局進行登革熱稽查，於查獲登革熱病媒蚊孳生源後分別裁處，惟違規事實均為發現病媒蚊孳生源，違反地點均為臺南市○○區○○里○○○街○○號，被告謂本件不符一行為不二罰原則之適用，顯有爭議，應考量原告已積極主動清除及改善該處環境衛生，撤銷原罰鍰處分。
（五）原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）按廢棄物清理法第3條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」、第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……。11、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……。3、為第27條各款行為之一。」。次按臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定：「病媒源孳生或其他致傳染病發生之虞時，本府衛生局認有查核本市空地、空屋之必要時，經事先通知所有權人、管理人或使用人後，應會同警察機關或里長，逕行進入勘查，所有權人、管理人或使用人，不得規避、妨礙或拒絕。」、臺南市政府環境保護局100年1月11日環管字第00000000000號公告略以：「公告事項：基於環境衛生需要，公告臺南市指定清除地點，為所轄之行政區域。」、臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告：「主旨：公告本市『建築物地下室或其他積水處』及『空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為。……。公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足證有孳生病蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為：（一）建築物地下室或其他積水處。（二）空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」。再按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」、第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」。
（二）查行政院環境保護署南區環境督察大隊人員於105年10月14日上午10時30分許於該活魚儲運中心查獲原告未妥善清理魚缸、水槽等積水容器，明顯見有孑孓孳生情事，已違反廢棄物理法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，經被告通知原告陳述意見並審酌全部調查事實及證據後，爰依同法第50條第3款之規定，裁處原告3,000元之罰鍰，於法尚無違誤。
（三）次查行政院環境保護署南區環境督察大隊依原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之污染環境行為，移送被告進行裁處，與原告所提應適用臺南市空地空屋管理自治條例之相關規定無涉，另按廢棄物清理法既經公布施行，即發生法規範之效力，人民即應遵守，行為人一經查獲有違規行為，即應受罰，尚無先行通知行為人限期改善違規情形後，倘行為人未依限改善始予處罰之明文規定，甚且，如積水容器已有孳生病媒蚊幼蟲，當下已有登革熱疫情擴散之可能，本應立即清除積水消滅病媒蚊幼蟲，殊無再訂相當期間通知原告清理改善之理，則被告審認孳生病媒蚊幼蟲之積水容器並非臺南市空地空屋管理自治條例規範之廢棄物，而認原告未妥善清理積水容器，核屬廢棄物清理法第27條第11款規定之污染環境行為，並據此裁處罰鍰，自屬合法有據。又依廢棄物清理法第50條第3款所明示，對於違反同法第27條各款行為之禁止義務者，即明訂有逕處罰鍰以維護所欲達成之行政目的，並無先經勸導限期改善，未獲改善始予處罰之規定，故原告主張，尚難採憑。
（四）再查原告明知105年6月起接連遭遇颱風豪雨，其既為系爭中心之管理權責機關，未善盡管理維護之責，放任大門、窗戶等設施毀損未修復，亦未舉證證明有何不可抗力情事阻礙原告清理該處之積水容器，以致室內外多處容器積水，明顯見有孑孓孳生情事，並遲至105年10月5日臺南市政府衛生局通報後始進行環境清潔等事宜，嗣後又於同年月14日經行政院環境保護署南區環境督察大隊前往稽查並再次於室外多個容器發現有孑孓孳生之情事，甚疏於巡視、管理之污染環境違規事證明確，應受相當責難程度之裁罰。另依臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告可知，負有清理義務者未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即為污染環境行為，至於積水之原因為何則非所問，原告以其為天災不可抗力因素所致，規避違反污染環境禁制行為之責任以及疏於防止傳染病發生與蔓延之事實，實不足採。又原告所稱該處於同年月14日、15日已會同相關單位進行環境改善場勘並已完僱工發包、經臺南市政府衛生局複檢合格，應考量原告已積極主動清除及改善環境衛生云云置辯，核屬事後改善行為，雖可免除按次連續處罰之不利益，惟如據以主張免罰，於法尚屬無據。
（五）復查「一行為不二罰」乃現代民主法制國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果；然適用「一事不二罰」原則之前提，乃在於「一事」或「一行為」始足當之，否則若屬「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者」，依行政罰法第25條之規定，即應分別處罰之。本件被告裁處原告之罰鍰係依據廢棄物清理法第27條第11款規定，而臺南市政府衛生局裁處之罰鍰則係依據傳染病防治法第25條第2項規定。又廢棄物清理法係規範污染環境行為，而傳染病防治法第25條係規範傳染病預防行為，兩者立法目的不同，處罰行為各異，並無一行為不二罰原則之適用（最高行政法院100年5月份第2次庭長法官聯席會議參照）。況被告裁罰原告之違規時間為105年10月14日，違規地點為系爭活魚儲運中心戶外；臺南市政府衛生局查報原告違規之時間為105年10月4日及12月22日，違規地點為系爭中心室內。且參酌衛生福利部疾病管制署網站有關登革熱病媒蚊生長週期說明，蚊科蟲卵孵化成病媒蚊幼蟲約需3至4日一個循環，以及機關稽查實務慣例，一經發現孳生病媒蚊幼蟲之積水容器除開立罰單外，均會立即傾倒積水以清除病媒蚊幼蟲。綜上所述，顯見原告確實長時間未善盡其管理責任，以致有病媒蚊幼蟲持續孳生，本於被告與臺南市政府衛生局裁處依據之立法目的不同、舉發違規時間不同、違規地點不同、積水容器不同，兩次裁處之違規事實尚非同一，應無疑義。
（六）末查臺灣主要傳播登革熱的病媒蚊：埃及斑蚊、白線斑蚊分別分布在「嘉義布袋以南各縣市」、「全島平地及高度1,500公尺以下山區」，「蚊子的生命週期」由「成蚊」產「卵」至「孑孓」約2至3天，由「孑孓」至「蛹」約5至8天，由「蛹」變「成蚊」約1至2天，計約14天（雄蚊，如為雌蚊約30天），故有關蚊子由「成蚊」產「卵」至「孑孓」約3天之時間。臺南市位於斑蚊主要分布區域，只要環境中存在適當的孳生源，就有登革熱、屈公病流行之可能性，即使只是一個被任意丟棄的空杯、空罐、空盒、廢保麗龍箱或廢輪胎，都可能是孳生源，「積水容器」更是病媒蚊孳生的溫床，而防治登革熱、屈公病病毒感染症等病媒傳染病的根本方法即為徹底清除孳生源，蓋「沒有孳生源，就沒有病媒蚊；沒有病媒蚊，就沒有登革熱」。另衡酌104年臺南市登革熱疫情嚴峻，計有22,760位民眾感染罹病，112人因此死亡，市長特於105年3月23日年度登革熱因應策略記者會中正式宣布「臺南市進入登革熱的流行期」，市民應主動動手清除孳生源，落實「巡、倒、刷、清」要務，一旦查獲孑孓孳生源立即告發開罰，沒有改善期也絕不寬貸；又本國105年已見茲卡（Zika）病毒感染病境外移入病例，其感染致病途徑與登革熱相同，皆透過病媒蚊叮咬人體傳播。為此，臺南市政府更利用各種管道如市○○路、環保局、衛生局網站，或公共電視頻道、媒體等進行登革熱衛教宣導，一再呼籲民眾加強環境衛生管理，抑制登革熱疫情擴散。要之，登革熱病媒孳生源的清除，人人有責，更遑論政府機關更應以身作則，原告既為系爭中心管理權責機關，應負有妥善清理積水容器，避免有孳生孑孓之污染環境行為及防止疫病傳播之義務，惟如前所述，行政院環境保護署南區環境督察大隊於事實欄所述之時、地稽查發現原告轄管系爭中心發現積水容器（魚缸、水槽）有積水未妥善清理，已孳生病媒蚊幼蟲孑孓之情事，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，並將本件移送被告後遂以原違反廢棄物清理法第27條第11款及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告規定進行裁處，並無不合，應予維持。
（七）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有行政院環境保護署105年11月2日環署督字第1050088952號函檢附南區環境督察大隊督察紀錄及照片4張影本、臺南市政府環境保護局105年11月11日環清字第1050115192號函檢附陳述意見通知書暨送達證書影本、行政院農業委員會漁業署105年11月22日陳述意見申請書影本、臺南市政府環境保護局105年12月1日環清字第1050120433號函影本、臺南市政府環境保護局105年12月5日環清廢裁字第105124105號執行違反廢棄物清理法案件裁處書暨送達證書影本、行政院農業委員會漁業署106年1月4日訴願書影本、臺南市政府106年2月22日府法濟字第1060205461號訴願決定書暨送達證書影本等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：原告未曾接獲被告或行政院環境保護署南區環境督察大隊於105年10月14日執行稽查之通知，被告機關於行政院環境保護署南區環境督察大隊稽查後，未予通知改善，且病媒蚊孳生源係天然風災所致，被告逕行裁罰處分，是否適法？本件稽查之場域是否應適用臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項之規定並依「臺南市105年度登革熱全面防疫聯合稽查計畫」規範辦理？本件裁罰與被告所屬衛生局於同年月4日於同一地點稽查發現四十多個積水容器有登革熱病媒蚊孳生源之裁罰，是否有一事不二罰之違法？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…
三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第3條、第5條第1項、第27條第11款、第50條第3款分別定有明文。
又按臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告略以：「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為汙染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」
（二）系爭積水容器於105年10月14日上午10時30分許經南區環境督察大隊發現有積水未清致滋生病媒蚊幼蟲，為原告所不爭執，且原告於陳述意見時亦不否認系爭積水容器為其經管之系爭中心所屬之物，此有105年10月14日行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊督察紀錄、現場採證照片4幀及陳述意見申請書影本等書附原處分卷（第64─67頁）可稽，足證原告確有未妥善清理系爭積水容器致積水孳生病媒蚊幼蟲之違法事實。
（三）按台南市政府即被告於100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告意旨，以未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即屬該當廢棄物清理法第27條第11款規定之污染環境行為。甚且，如積水容器已有孳生病媒蚊幼蟲，當下已有登革熱疫情擴散之可能，本應立即清除積水消滅病媒蚊幼蟲，殊無再定相當期間通知訴願人清理改善之理，則原處分機關審認已孳生病媒蚊幼蟲之積水容器並非本市空地空屋管理自治條例規範之廢棄物，而認訴願人因未妥善清理積水容器，核屬廢棄物清理法第27條第11款規定之污染環境行為，並據此裁處罰鍰自屬合法有據。又廢棄物清理法第50條第3款對於違反同法第27條各款之禁止義務者，係採逕處罰鍰之方式維護所欲達成之行政目的，並無限期改善，未獲改善始予處罰之規定。上揭公告乃主管機關依法律之授權所訂定之法規命令，與法律有同效力。至可作為裁罰之依據。其未給予人民有改善之時間或機會，一經查獲即得逕予裁罰，在執法之情理上，固有突襲裁罰之憾。惟此乃主管機關公告時裁量之職權，非司法機關所得干涉。是以，原告以本件未適用臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項之規定並依「臺南市105年度登革熱全面防疫聯合稽查計畫」規範辦理，未通知改善云云為由，請求撤銷原處分，即無可採。
（四）另原告主張因105年9月連續風災與豪雨造成大門、窗戶等設施毀損，致使雨水灌入系爭中心，造成建物內外物品遭吹散落各處，散落之容器與管線於未獲清除期間，每逢下雨既有積水情形發生，其屬天災之不可抗力原因所致云云。於訴願中，經訴願機關，以按台南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告可知，僅需負有清理義務者未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即為污染環境行為，至於積水之原因為何並非所問。系告所述，系爭積水容器是由風災導致散落於外並因下雨而有積水等語，縱然屬實，然原告既對系爭積水容器負有管理義務，於風災過後期間，原告亦未舉證證明有何不可抗力情事阻礙原告清理系爭積水容器，則未盡其管理清理義務致系爭積水容器滋生病媒蚊幼蟲，為污染環境之行為並無疑義等情，詳予敘明，其決定之理由尚無何違誤。原告此部分之主張為無理由。
（五）又原告另主張系爭中心分別遭原處分機關及臺南市政府衛生局查獲病媒蚊幼蟲，均係發生於臺南市○○區○○里○○○街○○號，亦分別裁處，有違一行為不二罰云云。按一行為不二罰乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果；然適用「一事不二罰」之前提，乃在於「一事」或「一行為」始足當之，否則若屬「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者」，依行政罰法第25條之規定即應分別處罰之。查原處分機關裁處訴願人罰鍰係依據廢棄物清理法第27條第11款規定，本府衛生局裁處訴願人罰鍰則係依據傳染病防治法第25條第2項規定。又廢棄物清理法第27條係規範污染環境行為，而傳染病防治法第25條係規範傳染病預防行為，二者立法目的不同，處罰行為各異，並無一行為不二罰原則之適用(最高行政法院100年5月份第2次庭長法官聯席會議參照)。原處分機關查報原告違規時間為105年10月14日，違規地點為系爭中心戶外，台南市政府所屬衛生局查報原違規時間為105年10月4日及12月22日，違規地點為系爭中心室內，且參酌衛生福利部疾病管制署網站有關登革熱病媒蚊生長週期說明，蚊科蟲卵孵化成病媒蚊幼蟲約需3至4日一個循環，以及機關稽查實務慣例，一經發現孳生病媒蚊幼蟲之積水容器除開立罰單外，均會立即傾倒積水以清除病媒蚊幼蟲，綜上所述，顯見原告確實長時間未善盡其管理責任，以致有病媒蚊幼蟲持續孳生，本於原處分機關與台南市政府衛生局裁處依據之立法目的不同、舉發違規時間不同、違規地點不同、積水容器不同，則原處分機關與台南市政府府衛生局裁處之違規事實尚非同一應無疑義，是其主張，於法尚非可採等情。亦據訴願審議委員會於訴願程序中查明詳載於決定書中。其訴願決定之理由尚無造誤，則原告所稱有一事不二罰之情形，亦無可採。
（六）綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎己臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附予敘明。
七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 13 日
書記官 周麗珍