臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第3號
106年6月14日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 黃耀光複訴訟代理人曾友和被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 葉雀惠
曾文利蔡玲珊上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部105年11月10日衛部法字第1050023729號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣被告機關臺南市政府派員於104年9月15日至原告經管之空地(臺南市○區○○○路0段000巷0弄0號，土地建物資料：華南段623地號)進行防治登革熱病媒蚊監測稽查，發現有積水容器(輪胎、水桶)致生病媒蚊孳生源(孑孓)。
案經被告機關審認原告未依該府公告主動清除病媒蚊孳生源，違反傳染病防治法第25條第2項規定，爰依同法第70條第1項第1款規定，以105年4月1日府衛疾字第1050170110號裁處書處原告新臺幣3,000元罰鍰。原告不服，於105年4月28日經被告機關衛生局層轉向衛生福利部提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、本件裁處書所載查獲地點為臺南市○區○○○路0段000巷0弄0號似位於華南段623、626地號，未見相關佐證資料確認系爭地點位於原告經管之國有土地上，該2筆土地因遭不明人士占作帆布車棚、烤漆板平房、水泥地等使用，被告機關並未積極追查真正行為人，且未舉證有何盡可能追查行為人仍無法查明之情事。原告業於104年7月16日函請臺南市政府警察局第六分局協助查明行為人，嗣經該分局查獲行為係蘇○○等13人，並以涉刑法竊佔罪嫌移送臺灣臺南地方法院檢察署偵辦，故應由事實上有管理權能之人即上開占用人對土地使用範圍負管理之責及環境維護之義務。
二、按行政罰之對象原則上應以行為人為重心，在例外情形方處罰非為行人，此即為「行為責任」( Verhaltenshaftung)與「狀態責任」( Zustandsverantwortung)之區別。被告機關於104年9月15日查見系爭國有土地，因未妥善管理維護，致現場有積水容器且已孳生病媒蚊幼蟲孑孓，明顯已影響環境衛生，認以違反傳染病防治法第25條規定。行政法上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」之區別。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則是從對物的狀態具有事實上的管領力，有能力負責的觀點出發，認為即便不是肇致危險的行為人，為有效踐履行政任務、維護公共秩序，其亦有排除危險、回復安全之義務。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人，被告機關函復略以原告為土地所有人，因未妥善清潔管理所有之土地，致積水容器孳生病媒蚊幼蟲事實明確，原告陳述無理由將予以處分。據此被告機關之裁罰處分係以「狀態責任」優於「行為責任」執行，顯未合於廢棄物清理法之裁罰法理，另行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，原告並非上述造成孳生病媒蚊幼蟲之行為人，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌相關情節，及未查明使用人或行為人，逕以土地所有人為裁罰對象，乃誤用法律置原告於不法。傳染病防治法之清理責任應以直接行為責任優先間接狀態責任，被告機關基於該法理應對該土地具有管理權能及實際負責之人為處罰對象；又原告於接獲通報後為避免緊急危難，在尚未釐清系爭土地是否為原告經管前，即派員清理該位置附近之國有土地，卻遭舉發違反傳染病防治法規定。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、原告雖於104年7月16日函請臺南市政府警察局第六分局協助協助查明行為人，偵辦後認行為人已涉刑法第320條第2項竊佔罪嫌，業秉權依法移送臺灣臺南地方法院顯查署偵辦竊佔罪責中，然原告提供行為人等涉嫌佔用，該案仍於偵辦中，未經判決確定；倘所提出之證據未能證明案址輪胎、水桶為前述行為人所為，被告自不能認其主張之事實為真。
二、傳染病防治法第25條：「地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」；被告機關前於「本公告發布後，未主動清除登革熱孳生源之公、私場所所有人、管理人、使用人，依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處新台幣三千元以上，一萬五千元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期仍未改善者，按次處罰之。」。被告機關於104年於原告經管之國有土地發現登革熱孳生源，致登革熱病媒蚊孳生，顯對其所轄場域未主動履行管理義務，助長疫情蔓延。準此，本府依據傳染病防治法第25條及第70條規定，對未主動清除孳生源之土地所有人加以科罰，為被告機關當年度積極防堵登革熱疫情擴散不可避免之手段，且有助於防疫目的之達成。
三、本案基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，而在行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。原告為管理人，應對經管土地具管理能力且有管理之義務，原告業於104年3月對案址進行勘查，查有遭不明人士佔用，未與原告成立租賃或其他合法使用之法律關係，遲於同年7月函請臺南市政府警察局協助查明；被告於同年9月15日發現病媒蚊孳生源，顯見原告得知佔用之情事後至被舉發期間，未善盡積極維護環境；另國有土地遭佔用之情事，為該雙方間之問題，原告有權依法排除並防止。
四、綜上所述，本案違規事實屬實，原處分於法並無違誤，裁罰金額為罰鍰最低，因此本案業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、本院之判斷：
一、按「地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。」「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」「有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，必要時，並得限期令其改善，屆期仍未改善者，按次處罰之。1、違反第25條第2項規定。」為傳染病防治法第25條第1項及第2項、第70條第1項第1款所明定。次按台南市政府100年4月13日府衛疾字第000000000000號公告：「……本市登革熱病媒蚊孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應主動清除場所內病媒蚊及其他病媒。依據：傳染病防治法第25條第2項。公告事項：本公告發布後，未主動清除登革熱病媒蚊孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人，本府得依『傳染病防治法』第70條第1款(按：即104年6月17日修正之現行條文第70條第1項第1款)規定，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期仍未改善者，按次處罰之。」（原處分卷第9頁）。
二、經查，
（一）按衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。
茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著，行政法要義，97年9月4版，第454至455頁）。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參見德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開傳染病防治法第25條第1項及第2項、台南市政府100年4月13日府衛疾字第000000000000號公告之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。
（二）又按國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第38條第1項前段規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」再按財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」復按財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：‧‧‧
二、國有財產之管理事項。」準此，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有掌理管理事項之權責，而為國有土地之管理人；揆諸前揭說明，土地管理人自屬傳染病防治法第25條第1項及第2項、第70條第1項第1款規定課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為傳染病防治法第70條第1項第1款科罰之對象。
三、查被告機關派員於104年9月15日至原告經管之空地(臺南市○區○○○路○段○○○巷○弄○號，土地建物資料：華南段62 3地號)進行防治登革熱病媒蚊監測稽查，發現有積水容器(輪胎、水桶)致生病媒蚊孳生源(孑孓)，此有被告機關執行違反傳染病防治法案件舉發通知單（原處分卷第12頁）及登革熱稽查圖片檔案資料（原處分卷第13-14頁）等影本附卷可稽，經被告機關審認原告未依公告主動清除病媒蚊孳生源，裁處罰鍰，揆諸前揭規定，尚無不合。
四、原告訴稱未見相關佐證資料確認系爭積水容器孳生孑孓地點位於原告經管之國有土地上，臺南市政府警察局第六分局已查獲他違規行為人並以竊佔罪嫌移送偵辦，故應由渠等對土地使用負管理及環境維護之義務云云。惟查，被告機關經地籍圖資網路便民服務系統（原處分卷第16頁）查證孳生孑孓地點為臺南市○區○○段○○○○號，且依卷附上開地號土地建物查詢資料之土地所有權部所示，管理者為財政部國有財產署，此有土地建物查詢資料（原處分卷第15頁）附卷可稽；次查原告發函通知臺南市政府警察局第六分局「本署經管之臺南市○區○○段○○○○○○○○○○○○號內國有土地，遭不明人士占作簡易帆布車棚及烤漆板平房、水泥地使用，為遏止不法請協助查明行為人」，此有被告臺南辦事處104年7月16日台財產南南三字第10432023090號函（原處分卷第6頁）附卷可憑，是本案系爭土地經管權人為原告核屬無誤，且原告於104年7月間即知該土地遭不明人士違法使用，並未及時改善整理環境，迄至被告機關於同年9月15日派員稽查時，該土地上仍置放多個輪胎、水桶等積水容器致生病媒蚊孑孓，又原告既於訴願理由陳明在接獲衛生局通報後即派員清理該筆土地附近環境，顯見原告並非無主動維護環境整潔、清除病媒蚊之能力，是被告機關核認原告管理有疏失，未主動依公告清除病媒蚊孑孓，違規事證明確。又原告訴稱已請臺南市政府警察局第六分局查獲違規行為人並以竊佔罪嫌移送偵辦云云，惟經臺灣臺南地方法院檢察署檢察官偵查後，將13位被移送人均以無具體事證或情節輕微處以不起訴處分，此有臺灣臺南地方法院檢察署檢察官104年度偵字第18444號不起訴處分書二件附卷（本院卷第85-88頁）可稽。又經本院依職權調閱該卷宗詳閱偵查內容及筆錄，均查無該等被告承認本件積水容器(輪胎、水桶)為其等所有或放置之事證，原告訴稱該等被告即為本件行為人云云，顯屬臆測，準此，既無具體事證足證該等被告涉犯本件違規，此外原告亦未提供其他確切事證，供本院查證確切行為人，自難遽認該等竊佔罪被告為本件行為人。
五、基上所述，被告臺南市政府於104年9月15日至原告經管之空地(臺南市○區○○○路0段000巷0弄0號，土地建物資料：
華南段623地號)進行防治登革熱病媒蚊監測稽查，發現有積水容器(輪胎、水桶)致生病媒蚊孳生源(孑孓)，違反傳染病防治法第25條第2項規定，爰依同法第70條第1項第1款規定，以105年4月1日府衛疾字第1050170110號裁處書處原告3,000元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
書記官 陳世明