臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 107年度簡字第1號
民國107年7月24日辯論終結原 告 峻源股份有限公司代 表 人 喻得芫訴訟代理人 周復興律師複代理人 林恆碩律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 張訓嘉律師訴訟代理人 陳仲亨上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署106年11月14日環署訴字第1060065048號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因土壤及地下水污染整治法事件，不服臺南市政府106年6月30日府環土土裁字第000000000號執行違反土壤及地下水污染整治案件裁處書所為之處分、行政院環境保護署106年11月14日環署訴字第1060065048號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：
（一）緣原告為領有甲級廢棄物清理許可證之廢棄物清除處理業者，於100年12月至101年9月間，遭查獲與訴外人昶笙福企業股份有限公司（下稱昶笙福公司）、世全塗料有限公司（下稱世全公司）、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂順公司）及廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）等4家公司，於臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○號土地等4處地點非法堆置廢棄物，經臺灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）102年7月18日協商結果，命上開公司應依違法帳冊記載金額及數量負清理責任。迄至103年4月止，原告與世全公司計已完成清理778公噸，其中關廟區場址已清除完畢，餘官田區、永康區等3處場址剩約578公噸未清除，而昶笙福公司則自105年1月18日執○○○區○○路69之26號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號土地等3場址之廢棄物清理作業，並於同年5月2日檢送清理完成報告。
（二）嗣被告因辦理105年度臺南市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫（下稱污染調查計畫），針對上開3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現有總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度超過土壤污染管制標準情形，且係因原告等公司非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲漏所造成，被告爰於105年10月3日召開污染改善研商會，達成由原告等公司依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項準用第15條第1項第8款規定，提送污染改善應變必要措施計畫書至臺南市政府環境保護局審查之結論。嗣原告與世全公司、昶笙福公司、茂順公司等4家公司於105年12月13日共同提出上開3處場址之土壤污染改善應變必要措施計畫，經被告認系爭計畫之主張與前研商會議結論相悖，遂以106年2月13日府環土字第1060157119號函限期於同年月20日前提出修正，惟原告與昶笙福公司、世全公司等3家公司並未依限提出修正計畫，經被告認定有違土污法第7條第5項規定，爰依同法第38條第1項第2款規定，以106年6月30日府環土土裁字第000000000號裁處書對原告處以罰鍰20萬元、環境講習2小時之處分。原告不服，提起訴願，仍經訴願機關即行政院環境保護署以106年11月14日環署訴字第1060065048號訴願決定駁回。原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告並非本法第2條第15款所定之「污染行為人」，原處分及訴願決定逕認原告為「污染行為人」，僅係臆測、推論而無證據，顯有違誤。
1、按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：…。2、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令。…。」、「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。2、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或清理污染物。8、其他應變必要措施。各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」，土污法第38條第1項第2款及第7條第5項，對於直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為移除或清理污染物或其他應變必要措施之行為，以減輕污染影響或避免污染擴大，以及違背上開行政法義務時之處罰規定分別定有明文。
2、次按土污法第38條第1項第2款裁處行政罰之處罰條件，係以受處分人未遵行主管機關依同法第7條第5項所為應變必要措施而發佈之命令，然第7條第5項之規定，有明文規範受主管機關命令效力所拘束，而負有公法上行為義務者，僅以污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為限，並不涉及非法律明文所定之一般人。準此，主管機關命採取應變必要措施之命令，如係對污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人以外之第三者所為，自不生法律規制之效力，亦不得拘束該第三者，使其負擔公法上之行為義務，而若人民無公法上之行為義務，主管機關自無從以其違反公法上義務為由，逕依第38條第1項第2款予以裁處行政罰，課予不利益之行政處分。
3、查本件被告認定原告為污染行為人，不外係依據其環境保護局101年6月19日接獲民眾通○○○區○○○段場址堆放物廢液流入排水溝所採集廢液分析結果及採樣檢測報告，認土壤採樣及分析結果顯示系爭3處場址土壤中皆有分析出重金屬濃度及總石油碳氫化合物污染物，且被告所屬環境保護局稽查調查系爭3處場址發現遭非法棄置大量桶裝之廢液、廢油等廢棄物，現場廢油桶內均裝黑色不明油液並有外滲情形，並依據臺南地方法院103年度訴字第240號判決：「廿一世紀公司為領有甲級廢棄物清除執照，以清理一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除。其未依廢棄物清除許可文件內容所規定之載往合法處理場所進行處理，而違法將包含原告在內等諸家公司所產出之事業廢棄物，載往系爭3處場址堆置等語。」等而認定之。
4、惟查，原告於100年12月至101年8月間，應廿一世紀公司之要求將部分劣質產品交其試燒，並未要其隨意堆置，詎廿一世紀公司竟違法將之載往本市○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○○○○○○○號○○○區○○段○○○○○○○○○○號堆放，然上開3處場址土地上之廢棄物，業經原告於103年2月11日與世全公司合力清除處理完成；直至被告於105年10月3日召開污染改善研商會為止，已經過長達2年半之久，期間被告均未再通知有關上開3處場址之土地受污染之事實。須知，原告清理完成時間距離原處分機關檢測時間，除時間上已間隔甚久，空間上亦滄海桑田景物全非矣，核諸一般經驗法則言，上開3處場址土地於105年10月檢測出土壤遭污染一事，除確有其他積極證據足佐外，誠不得僅因原告2年半前且業經依法清除處理完畢之堆放行為，即逕認定原告公司數年前堆放廢棄物之行為具有因果關係。
5、況查，上開3處場址之土地於104年間經蒐集google map公開資訊照片發現，於103年2月11日至105年10月3日期間，清晰可見確有原告以外之第三者在該處再度堆置廢棄物，有google map公開資訊照片足證，顯見在原告之行為與上開3處場址之土地於105年間檢測土壤污染之結果間，已有足影響本件因果關係相當性之異常條件事實介入，且該異常條件事實明顯對土壤污染結果有高度之影響性，顯足切斷原告前堆放行為與本件土壤污染結果間之因果關係。至於訴願決定書未經實地查證即逕依被告之答辯理由：「104年google map公開資訊照片上拍攝到的廢棄物為訴願人所涉及非法棄置案之廢棄物，於104年的時候仍存在於場址上，…」云云，僅空口爭執上開照片所拍攝到之廢棄物均係原告等人原所棄者，卻未提出足證系爭3處場址自103年經原告清除後，每月場址之變動情形之現場定期巡查報告為憑（按被告自稱每2個月均至現場定期巡查，該定期巡查報告何在？）。訴願機關僅依被告單方陳述逕為認定，其事實調查及認定憑依顯非有據。
6、兼且，主管機關來函亦證稱：原告公司與世全公司確有於103年2月11日間清除處理778公噸廢棄物。但訴外人昶笙福公司卻遲至於105年1月18日才執行上開3處場址土地之清理處理作業，於105年5月2日檢送清理完成報告，並因之另檢驗出系爭3筆土地有本件之污染情事。準此，本件原告係早於103年2月間即依相關司法機關等之清除處理命令，完成清除處理工作，且依當時臺南地檢署102年度偵緝字第379號、102年度偵字第5743號及103年度偵字第1403號之不起訴處分書第9頁明確記載：「4筆土地上之廢棄物數量甚多，其來源亦不只廣質公司、世全公司或茂順公司，無從確定溢流者乃該3家公司之廢棄物，且環境主管機關亦未認定各該處所之土壤有為堆置其上之事業廢棄物污染之結果…。」；從而，被告違法逕認105年5月間系爭3筆土地之污染係原告前堆放而已清除處理完畢之廢棄物所造成，認事用法洵屬無據。
（二）原告所被責成清除處理前所堆放廢棄物部分，均早已於103年2月11日完成，且並未有檢測任何污染情況，已如上所陳；從而，原處分嗣認定系爭3筆土地有被檢驗出污染之事實，係原告以外之他人違反行政法義務所致；且原處分機關並無證據證明原告與其他第三人有何共犯關係，原告誠非系爭3筆土地有被檢驗出污染之犯罪事實共同行為人，原告無義務承擔其他第三人違反公法上義務之責任，不應處罰。
1、查本件原告於100年12月至101年8月間，應廿一世紀公司之要求將部分劣質產品交其試燒，並未要其隨意堆置，詎廿一世紀公司竟違法將之載○○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地，及關廟區經被告檢測遭污染部分為前3筆土地，關廟區土地並無污染之事實，亦不在本次裁罰行政處分之範圍內。
2、次查，原告與世全公司於102年8月9日即已完成廢棄物清理改善計畫書，並函送被告備查，且依計畫陸續清理上開4筆土地上之廢棄物共達778公噸，並於103年5月7日提出廢棄物清理完工報告書予被告，而依當時土壤檢測結果濃度均低於法定標準，顯未有污染之情事。
3、兼且，臺南地檢署102年度偵字第379號、102年度偵字第5743號及103年度偵字第1403號之不起訴處分書第9頁明確記載：「4筆土地上之廢棄物數量甚多，其來源亦不只廣質公司、世全公司或茂順公司，無從確定溢流者乃該3家公司之廢棄物，且環境主管機關亦未認定各該處所之土壤有為堆置其上之事業廢棄物污染之結果…。」，而該不起訴處分書乃103年3月10日所作成。結合上開兩項證據，已足證經原告清理完上開3筆土地後，上開3筆土地於103年3月間並無任何土壤遭污染之事實，則系爭3筆土地上並未因原告堆放廢棄物、鐵桶等物乙事，致生土壤污染之事實，至為名灼。原告與上開3筆土地嗣再被污染乙節間之關聯，自此已遭中斷，自不須為3筆土地嗣後發生之情事負責。
4、另查，原堆放廢棄物之4筆土地中，經原告清理且未有其他第三人再次堆放廢棄物之關廟區土地，於被告土壤檢測報告中即未有任何超標之情事，顯見原告之清理工作並無瑕疵，且於清理工作前所發生堆放廢棄物之行為亦未造成土壤污染。至於其他3筆於104年8月後又遭他人再次放置廢棄物之土地，因已有其他第三人之違規行為介入，顯與原告無直接關聯性，自不應由原告承擔。
5、且查，被告亦於函文自承，原告公司與世全公司早於103年2月11日即已完成清理778公噸廢棄物無誤，而係昶笙福公司遲至於105年1月18日才執行上開3筆土地之清理處理作業，並於105年5月2日檢送清理完成報告，故原告已履行自身於公法上清理之義務，至於昶笙福公司之清理義務，應由其自行履行承擔，原告與其並非共同行為人，係各自行為者，各負其公法上之行為義務，並無連帶責任，自無理由為他人之行為負責。而原告早於103年2月11日即已完成義務，與105年10月之土壤檢測報告相距甚久，縱主管機關之檢測報告係因昶笙福公司之故而延遲，亦非屬原告所致，原告非行為人自不應承擔不利之責任。
6、至於係因上開3筆土地於104年後又遭第三人再度放置廢棄物，或係因昶笙福公司遲至於105年1月才開始清理廢棄物所致，其遲誤清除處理期間而致其他影響因果關係之第三原因條件事實介入，所導致上開3筆土地之污染結果，均與原告無關，亦無因果關係，原告既非上開3筆土地於105年10月檢測土壤遭污染結果之行為人，即非本法第7條第5項所規範適用之主體，亦不受主管機關命令之拘束，命令既不生效，自無從依第38條第1項第2款予以裁罰。
（三）被告作成行政處分未基於客觀事實，且未有任何證據而逕為推論，其認事用法顯有錯誤。
1、按「行政官署對於人民有所處罰必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」（最高行政法院32年判字第16號行政判例意旨參照）。且按「行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項需一律注意，並斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，此為行政程序法第36條及第43條所明定；又認定事實應依證據，無證據自不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則；行政機關需依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分，故行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，自不得因受處分人未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。」（臺北高等行政法院102年度訴字第1414號行政裁判意旨參照）。
2、依司法實務見解，行政主管機關對人民作成行政處分課予行政處罰，應就違規事實及處罰條件等事項負舉證之義務，其除包含違規行為、違規結果、故意或過失等要件外，同樣對於行為與結果間具有因果關係之必要要件亦負舉證之責。而本件即明顯有異常發生於原告清理上開3處場址土地完成後發生，且其事由重大，行政機關自應依職權詳為調查，而不得為求一己之便而逕為錯誤之事實推認，不但有維國家機關依法行政之公正性，更對人民之權益財產產生重大危害。
（四）被告於105年10月3日召開之污染改善研商會，會議結論不得拘束原告。
1、查原告於105年10月3日被告召開之污染改善研商會，表示願依本法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措施計畫書至被告所屬環境保護局審查，係因被告開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔，原告雖認其非違規行為人不應受罰，但考量爭執之程序成本與協助整治之支出費用後，勉為同意配合協助被告整治系爭3處場址土地之污染情況。
2、詎料，嗣經實際評估後，被告於106年1月20日召開臺南市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議所審之計畫書內，預估場址整治費用竟高達數百上千萬元，所費不貲，嚴重損害原告之權益，105年10月3日污染改善研商會之結論讓原告背負本無須承擔之公法上義務，不當損害人民權益，自不足以作為認定人民願意承擔公法上義務之證明。
（五）原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）本件事實經過：
1、緣被告於100年12月至101年9月間在臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地（建國段664、665、680-1地號）○○○區○○○段○○○○號（○○○區○○○段○○○○○號）土地○○○區○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○號土地等地點發現遭非法堆置數千桶鐵桶、塑膠桶、貝克桶之廢溶劑、廢樹脂、廢油等廢棄物，經被告所屬環境保護局自102年6月列管前開4處地點為非法棄置場址，並依臺南地檢署102年7月18日協商結果，命原告、訴外人世全公司、昶笙福公司及廿一世紀公司等應依違法帳冊記載金額及數量負清理責任。迄至103年4月止，原告與世全公司計已完成清理778公噸，其中關廟區場址已清除，餘永康區及官田區3處場址剩約578公噸未清除，而昶笙福公司則自105年1月18日始執行系爭3處場址之桶裝廢棄物清理處理作業，並檢送清理完成報告。為確認上開堆置物品為是否污染該等地號土地之土壤，被告乃於105年7月至105年8月間針對曾棄置鐵桶處進行土壤採樣檢測，發現臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地（臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號）總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,990mg/kg、臺南市○○區○○○段○○○○號土地總石油碳氫化合物（TPH）濃度達11,200mg/kg，以及臺南市○○區○○段○○○○號土地重金屬鋅濃度達2,210mg/kg，均已超過土讓污染管制標準，足證原告等人非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲漏造成土壤污染事實明確。
2、嗣被告於105年10月3日召開污染改善研商會，包含原告、昶笙福公司、世全公司、茂順均有參與，會中被告告知前開查證結果並認定原告等為系爭場址之污染行為人，而原告等承諾將依土污法第7條笫5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措施計畫書據以執行，被告並以105年10月14日府環土字第1050913127號函限原告等公司於105年11月2日前提送污染改善應變必要措施計畫書。原告等先於105年10月26日以(105)世全字第0105102601號函申請計畫書展延時程，經被告以105年11月7日府環土字第1051133146號函文同意延至105年12月15日，原告等始於105年12月13日以(105)世全字第1051213號函檢送系爭3處場址之污染改善應變必要措施計畫。然原告等污染行為人所提上開應變必要措施計畫書，竟稱渠等與系爭場址之污染無涉云云，與105年研商會會議結論相悖，爰此被告於106年1月20日召開臺南市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議，要求原告等4家公司應依105年研商會結論修正應變必要措施計畫書，再以106年2月13日府環土字第106015 7119號函命原告等污染行為人應於106年2月20日前將修正後計畫書提出於被告。然原告遲遲未於期限內提出修正後計畫書，亦未執行改善措施，被告遂以106年6月30日府環土土裁字第000000000號裁處書，依土污法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款規定裁處罰鍰20萬元及環境講習2小時。
（二）原告未依法清除處理廢棄物，其棄置鐵桶經露天堆置腐蝕，內容廢棄物滲漏，造成系爭場址土壤受有污染，依土污法第2條第15款第1目、第4目規定，原告為系爭場址之污染行為人。被告為減輕污染危害及避免污染擴大，爰依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款規定命原告提應變必要措施計畫書，於法有據。
1、按「本法用詞，定義如下：……15、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（1）洩漏或棄置污染物。（2）非法排放或灌注污染物。（3）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（4）未依法令規定清理污染物。」、「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」、「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……8、其他應變必要措施。。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」、「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：……2、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令」、「2、違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之」、「污染物之管制項目及管制標準值如下：…管制項目：總石油碳氫化合物（TPH）（Total petroleum hydrocarbons），管制標準值：1,000毫克/公斤」，土污法第2條第15款、第7條第5項、第15條第1項第8款、第38條第1項第2款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點及土壤污染管制標準第5條定有明文。
2、查原告從事廢棄物清除處理業，前經臺南市政府環境保護局辦理105年度污染調查計晝，針對系爭場址曾遭棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現臺南市○○區○○路○○○ ○○號旁空地（臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號）總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,990mg/kg，臺南市○○區○○○段○○○○號土地總石油碳氫化合物（TPH）濃度達11,200mg/kg，以及臺南市○○區○○段○○○○號土地重金屬鋅濃度達2,210mg/kg，均已超過土壤污染管制標準，係因原告與訴外人昶笙福公司、世全公司、茂順公司及廿一世紀公司等5家公司非法棄置盛有廢棄物之鐵桶所造成，此有臺南地檢署102年度偵字5743號102年7月18日勘驗筆錄、臺南地方法院103年度訴字第240號刑事判決及嘉義地方法院103年度訴字第431號刑事判決及相關卷證資料，足資證明。
3、又查，該鐵桶堆未經遮蔽物掩蓋，受風吹日曬雨淋等天候因素和外在環境影響，致鐵桶外部鏽蝕，廢液因此洩漏而滲入地面，故系爭場址經檢驗出有污染物，已超過土壤污染管制標準，其中最高濃度甚至超過標準達11倍多，顯見系爭場址之污染甚為嚴重，並有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，故被告依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款規定，命原告限期提出應變必要措施計畫書據以執行，依法並無違誤。
4、嗣後，原告與訴外人昶笙福公司、世全公司、茂順公司承諾願意負起系爭場址土壤污染改善義務，然其於105年12月13日所提之應變必要措施計畫書卻與105年研商會會議結論不符。故被告以106年2月13日府環土字第1060157119號函命原告等人限期提出修正應變必要措施計畫書，原告等人仍未於期限內提出亦未改善，被告爰依土污法第38條第1項第2款暨違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點附表項次第7規定及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告最輕額罰鍰20萬元及環境講習2小時，自屬適法有據，原處分並無違法。
5、綜上所述，原告未依廢棄物清理法規定處理事業廢棄物，又棄置盛有廢棄物之鐵桶於系爭場址，該鐵桶經外在環境因素影響，其外部有腐蝕現象，廢液並因而洩漏於地面，致使系爭場址受有污染。由於系爭場址污染嚴重，為減輕污染危害或避免污染擴大，被告爰依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款命系爭場址之污染行為人之原告提出應變必要措施計畫書，於法有據，至為灼然。
（三）原告辯稱其非污染行為人，系爭場址土地上之廢棄物業已於103年2月11日與世全公司合力清除處理完成，故系爭場址於105年10月檢驗出污染一事與被告數年前堆放廢棄物之行為不具因果關係，惟查：
1、原告擁有甲級廢棄物處理許可文件，依廢棄物清理法第36條規定應妥善處理公司收受之事業廢棄物，惟原告未依規定處理盛有廢棄物之貝克桶、鐵桶及塑膠桶等，復又將之載運至於臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地（臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號）、臺南市○○區○○○段○○○○號土地以及臺南市○○區○○段○○○○號土地棄置，違反廢棄物清理法部分業經嘉義地檢署檢察官為緩起訴處分確定，並經臺南地方法院103年度訴字第240號刑事案件及嘉義地方法院103年度訴字第431號刑事案件，認原告與訴外人共6人，就所犯違反廢棄物清理法第46條第4款部分，論以共同正犯，為有罪判決在案。
2、經查，就系爭場址非法棄置廢棄物採樣檢測報告○○○區○○○段場址排水溝廢液分析結果，顯示系爭場址所非法棄置廢棄物均含有重金屬成分。又查，原告等人廢棄物清除處理許可或事業廢棄物清理計畫書含有廢油等項目。再查，臺南市政府環境保護局就系爭場址之土壤採樣及分析結果顯示土壤中含有重金屬及總石油碳氫化合物污染物，僅僅依所棄置廢棄物滲漏至土壤程度不一，致土壤中重金屬含量不同。
3、綜上可知，系爭場址之非法棄置廢棄物與土壤污染結果具有關聯性，原告之行為符合土污法第2條第15款第1目及第4目之要件，故經被告認定為污染行為人，洵屬有據。
（四）原告復又爭執經蒐集google map公開資訊照片有原告以外之第三人在該處堆置廢棄物云云，惟查：
1、原告陳稱其於103年2月11日已與世全公司合力清除處理完成，惟依其103年5月7日檢送廢棄物清理完工報告書，清運紀錄指出於102年11月至103年4月於○○區○○路場址○○○區○○○段場址○○○區○○段場址○○○區○○段場址清理廢棄物數量分別為37.02、162.15、317.04、
37.8公噸，共計554.01公噸。可知原告稱其業於103年2月11日與世全公司合力完成清除，但清運紀錄卻記載103年4月仍有清運處理行為，原告所稱完成清除處理之時間，明顯與事實不符。
2、另永康區、官田區及關廟區等場址，自100年12月至101年9月間發現遭非法堆置棄置物後，即經列管為非法棄置場址，並定期進行場址巡查且未再發現有其他新堆置廢棄物情事發生。查原告所提出之照片上廢棄物為原告於前案所涉非法棄置之廢棄物，於104年仍存於場址上，已於105年1月18日由訴外人昶笙福公司進場執行清理作業，與原告所爭執係由第三人再度棄置之論述明顯不符，故原告之主張，殊不足採。
3、綜上，原告爭執經蒐集google map公開資訊照片有原告以外之第三人在該處堆置廢棄物，訴願決定書未經實地查證，其事實調查及認定憑依顯非有據云云，其所指摘顯無理由。
（五）原告雖辯稱其無義務承擔其他第三人違反公法上義務之責任云云，惟查，於期限內提出修正計畫書係其自身行政法上之義務，故被告依行政罰法第14條第1項，分別裁處原告與訴外人等，並無違法及不當之處。
1、按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」，行政罰法第14條第1項定有明文。次按「行政違規行為之共同正犯係指數人在共同意思範圍內，各自分擔違規行為之一部，相互利用他人之行為，以共同達成違規目的而言。換言之，行政罰法第14條第1項所稱之『故意共同實施』並不限於數人均親自著手為必要，凡利用知情之他人實行違反行政法上義務之行為，以遂行自己之目的者，其雖未親自參與構成要件之行為，仍應與各該著手實行之人，成立共同正犯。」、「另參酌行政罰法草案第14條就共同違法處罰之說明，共同違法人究應分別處罰或共同分擔，須參考個別行政作用法之規範而定……」，最高行政法院104年度裁字第448號判決及臺灣桃園地方法院103年度簡字第52號行政訴訟判決意旨足資參照。
2、經查，原告就系爭場址違反廢棄物清理法部分業經臺南地檢署檢察官為緩起訴處分確定，被告就系爭場址廢棄物清運與該案其他被告分別共同基於違反清除、處理事業廢棄物之犯意，違反廢棄物處理法第46條第4款，論以共同正犯之部分，經臺南地方法院103年度訴字第240號刑事判決在案及就被告於另案夥同相同共同污染行為人，於嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000地號及坐落其上門牌號碼為「嘉義縣○○鄉○○村○○○00號」之廠房、嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000地號及坐落其上門牌號碼為「嘉義縣○○鄉○○村○○○00號附10」因執行業務犯廢棄物清理法第46條第4款後段之非法貯存廢棄物罪，經嘉義地方法院103年度訴字第431號刑事判決在案。又，土地上之廢棄物縱已清理清理完畢，並不代表其所含污染物質未當滲漏至土壤或地下水中，故主管機關通常在廢清法程序處理完畢後，會再依土污法程序進行土壤與地下水是否受污染之調查。本件系爭場址之土壤嗣後經檢驗出有污染物，已超過土壤污染管制標準，其中最高濃度甚至超過標準達11倍多，顯見系爭場址之污染甚為嚴重，並有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，故被告依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款規定，命原告限期提出應變必要措施計畫書以執行應變必要措施，原告即負有提出之義務。
3、嗣後經105年研商會會議結論，原告與訴外人等承諾願依土污法第7條第5項規定提送污染改善應變必要措施計畫書，雖於105年1 2月13日原告與訴外人等合意提出，惟其所提計畫內容與105年研商會會議結論相悖，經被告再命原告與訴外人等依限提出修正計畫書，仍未於106年2月20日前提送審查，故原告與訴外人等故意共同違反土污法第7條第5項規定，被告爰依同法第38條第1項第 2款、行政罰法第14條第1項及環境教育法第23第2款，就原告違反其自身行政法上之義務，裁處罰鍰20萬元及環境講習2小時，並無違法及不當之處。
（六）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有處理機構基本資料（峻源股份有限公司）、行政院環境保護署環境檢驗所101年4月23日(101)環檢一字第1373號檢測報告、臺南市政府環境保護局101年7月3日、101年8月9日、101年9月27日檢驗報告、臺南市○○區○○段○○○○號案件列管資訊、臺南市○○區○○路○○○○○號案件列管資訊、臺南市○○區○○○段○○○○○號案件列管資訊、臺南地檢署102年7月18日現場勘驗筆錄、103年2月26日不起訴處分書（102年度偵緝字第379號、102年度偵字第5743號、103年度偵字第1403號）、世全塗料有限公司102年8月9日廢棄物清理改善計畫書、臺南市政府環境保護局102年9月16日000000000000號廢棄物管理稽查紀錄單（稽查日期：102年9月11日）、臺南市政府105年10月3日系爭土地土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準之污染改善研商會議紀錄、世全塗料有限公司105年12月13日(105)世全字第1051213號函、106年度臺南市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議紀錄、臺南市政府106年3月23日府環土字第1060158292號函、臺南市政府106年3月30日府環土字第1060323751號函檢附陳述意見通知書、峻源股份有限公司106年4月13日陳述意見書、臺南市政府106年5月31日府環土字第1060456298號函、臺南市政府106年6月30日府環土土裁字第106060014號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書、行政院環境保護署106年11月14日環署訴字第1060065048號訴願決定書等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：原告是否為本件上揭系爭場址共同實施污染行為之污染行為人，是否僅憑推論？而應否依被告機關所屬環保局於105年10月3日召開之污染改善研商會之會議結論，依被告機關之命令提出污染改善應變必要措計畫書？
五、本院之判斷：
（一）按「本法用詞，定義如下：……4、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……7、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。……15、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（1）洩漏或棄置污染物。（2）非法排放或灌注污染物。（3）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（4）未依法令規定清理污染物。」、「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」、「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。2、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。
4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或清理污染物。8、其他應變必要措施。」、「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：1、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。2、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令」，土污法第2條、第7條第5項、第15條第1項、第38條第1項定有明文；另違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點明定「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」附表：「項次：7。違反條款：第7條第5項。依據以及罰鍰額度：第38條第1項第2款，新臺幣20萬元以上100萬元以下。裁罰基準：
行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處…」。
又按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
（二）經查，本件原告峻源公司司為領有甲級廢棄物清理許可證之，廢棄物清除處理業者，確有於100年12月至101年9月間，受委託清運世全公司廢棄物，而與廿十一世紀公司等將該廢棄物運至上揭系爭場址堆置等情，為原告所不否認，並據本院刑事庭於103年度訴字第240號廢棄物清理法等案件、臺灣嘉義地方法院103年度訴字第431號、104年度訴字第694號違反廢棄物清理法等判決中認定就所犯違反廢棄物清理法第46條第4款部分，論以共同正犯，為有罪判決在案屬實，此有各該該刑事判決書影本附卷足憑（見本院卷第203─302頁）。據此，原告前於102年7月18日上午檢察官勘驗時，即願遵指示向被告所屬環保局提出處置計畫書，以清理堆置之桶裝等廢棄物，此有勘驗筆錄一紙在卷足稽（本院卷第201頁）；且於103年3月11日由世全公司以世字第0000000000函呈報清運處理完畢，有該函影本足參（本院卷第93頁）。原告於105年10月3日下午被告所屬環保局所召開之系爭土地污染改善研商會議中，亦自願依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措計畫書一節，亦有該次之研商會議紀錄影本附卷可證。顯見，原告對於系爭場址所受之污染系因原告清運棄置之廢棄物所造成，而願意承擔公法上之清除與改善之義務至明。尚年被告僅憑推論，即認系告為公法上之污染行為人。至於公法上之行政責任，依行罰法第8條第1項第2項之規定，縱非共同實施之故意行為，若係出於法人代表人之過失，仍應認係該法人為行政責任人，本件原告受委託而清運世全公司廢棄物，而有共同為違反廢棄物清理法之犯行，已據刑事判決定認定如上；縱非共同實施非法之棄置，仍應認其有未盡注處理廢棄物之過失行為。揆之土污法第2條第12款之規定其過失容許洩漏、棄置染物之人仍屬污染行為人。是以，原告主張其未共同棄置污染物即非污染行為人云云，即無可採。
（三）原告所稱上開3處場址之土地於104年間經蒐集google map公開資訊照片發現，於103年2月11日至105年10月3日期間，清晰可見確有原告以外之第三者在該處再度堆置廢棄物，有google map公開資訊照片足證，顯見在原告之行為與上開3處場址之土地於105年間檢測土壤污染之結果間，已有足影響本件因果關係相當性之異常條件事實介入，且該異常條件事實明顯對土壤污染結果有高度之影響性，顯足切斷原告前堆放行為與本件土壤污染結果間之因果關係。惟查，原告既主張系爭場址另有第三者堆置廢棄物始造成土壤之污染云云，至應舉證證明，但其所憑104年間經蒐集googl e map公開資訊之照片，業據被告於訴願程序中說明該廢棄物乃原告等原來所棄置之廢棄物，因系爭場址原來之廢棄物直至105年1月18日始由同為棄置污染物之行為人昶笙福公司清理完成，並於同年5月2日檢送清理完成報告等情。況且，原告所提出之照片僅係104年間蒐集所得，並無清運完成前後之照片，以資比對。應認被告所言，該廢棄物係至105年1月18始清運完畢一節為可信，原告主張有第三人再度棄置云云，尚乏依據。
（四）本件係被告所屬環保局辦理105年度污染調查計畫，針對系爭3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現系爭3處場址土壤總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度超過土壤污染管制標準，此有系爭土壤污染查證結果表附卷可證（見本院卷第182頁）。而原告係清運世全公司之廢棄物，而該從事化學製品製造業，領有彰化縣政府核發之廢（污）水貯留許可證（證號：彰縣環水許字第00000-00號），該證生產或服務規模資料所載之原料量及產品量名稱包含甲苯、香蕉水等物質，而該等化學物質與總石油碳氫化合物之組成具關聯性，足認原告所述其廢棄物廢樹脂，與土壤檢測污染結果之化學物質並不同云云，不足採信。至於原告所稱；「原告於105年10月3日被告召開之污染改善研商會，表示願依本法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措施計畫書至被告所屬環境保護局審查，係因被告開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔，原告雖認其非違規行為人不應受罰，但考量爭執之程序成本與協助整治之支出費用後，勉為同意配合協助原處分機關整治系爭3處場址土地之污染情況。」、「詎料，嗣經實際評估後，被告於106年1月20日召開台南市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議所審之計畫書內，預估場址整治費用竟高達數百上千萬元，所費不貲，嚴重損害原告之權益，105年10月3日污染改善研商會之結論讓原告背負本無須承擔之公法上義務，不當損害人民權益，自不足以作為認定人民願意承擔公法上義務之證明。」云云。但細觀上開系爭場址105年10月3日之污染改善研商會議紀錄影本，並未紀載有關開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔之相關用語，至難據以認定主持人員確否有此表示，原告亦未舉證以實其說。況且，本件如上所言，原告本即為污染行為人而應提應變必要措施計畫書。尚不能以主持人關於改善成本之表示，即免除原告公法上之義務。
（五）綜上所述，足認本件原告原即已知應履行上揭污染行為人之義務，並於105年10月3日之污染改善研商會議中表示自願提出應變必要措施計書，嗣於105年12月13日雖合意共同提出應變必措施計晝，卻因得知場址整治費用竟高達數百上千萬元，所費不貲，而反言其非污染行為人，致未依被告機關所命提出修正之應變必措施計晝。是以，本件被告因原告原來所提計晝書內容與研商會議結論相背，經被告即原處分機關再命原告等依限修正計晝書。詎料，原未依限於106年2月20日前提送審查，核認原告等故意共同違反土污法第7條第5項規定，爰依同法第38條第1項第2款及行政罰法第14條第1項規定，就原告等違反其自身行政法上之義務，分別裁處原告與訴外人昶笙福公司、世全公司等各20萬元罰鍰，並無違法或不當之處。從而，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 8 月 8 日
書記官 周麗珍