臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 107年度簡字第50號
民國107年12月25日辯論終結原 告 楊○豪訴訟代理人 陳昭成律師被 告 臺南市政府教育局代 表 人 王崑源 同上訴訟代理人 邱銘峯律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服臺南市政府107年5月16日府法濟字第1070000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於裁處罰鍰新臺幣參萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告起訴時，被告之代表人原為陳修平，嗣於107年12月25日變更為王崑源，據原告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、原告因有關教育事務事件，不服臺南市政府教育局107年3月9日南市特教㈠字0000000000A號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）3萬元之處分、臺南市政府107年5月16日府法濟字第1070000000號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣被告前於105年間接獲家長陳情，指稱臺南市○○區私立新○○幼兒園（下稱新○○幼兒園）有教保服務人員不當管教之情形，被告遂於105年6月23日前往稽查，並當場檢視105年3月份監視錄影畫面，認為該園教保服務人員疑似有不當管教行為，乃以105年7月22日南市特教㈠字第0000000000B號函通知新○○幼兒園提出檢討報告。嗣被告於107年3月1日復經由媒體舉報，有家長投訴新○○幼兒園發生教保服務人員不當管教之情事，被告遂於107年3月2日及3月8日前往稽查，並經檢視107年2月份監視錄影畫面，認為該園教保服務人員確實有對幼兒施加強制力及體罰之行為（拉幼兒衣領、對幼兒過肩摔、抓幼兒臉、對幼兒以腳側踢、強拉幼兒單臂拖行等情），違反幼兒教育及照顧法第12條第2項及幼兒25園教保服務實施準則第3條第5款規定之事實明確，爰依同法第52條第2款及臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準之規定，處新○○幼兒園之負責人即原告罰鍰3萬元，並限期1個月改善。原告不服，提起訴願，仍經訴願機關即臺南市政府以107年5月16日府法濟字第1070000000號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於裁處罰鍰3萬元部分（限期改善部分未予請求）。
二、本件原告主張：
（一）按行政罰之法定原則又稱「處罰法定原則」，係以憲法上法治國原則中之法律保留原則為依據，即如同罪刑法定主義一般，對於違反行政法上義務者之處罰，必須在行為時之法律有明文規定。行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」即屬處刻法定原則之表現，必須行為人在行為時之法律或自治條例對其違反行政法上義務之行為，有處罰之明文時，始得加以處罰。且本條所稱之「明文規定」，包括處罰之「構成要件」及「法律效果」在內。次按「構成要件」包括客觀的構成要件要素與主觀的構成要件要素，說明行為外部的、客觀方面的要素即為客觀的構成要件要素，如行為、結果、行為對象等；表明行為人內心的、主觀方面的要素即為主觀的構成要件要素，如故意、過失、目的等。又按「構成要件該當性」，或稱「構成要件合致性」，是指在處罰法定原則之下’行為人之行為在各觀上符合法律所規定的客觀構成要件，其行為與結果之間存在因果關係，在主觀上也符合法律所規定的主觀構成要件，才可以認定該行為構成要件該當性。另按「法律效果」是違反行政法上義務後，法律有處罰之明文時，對行為人加以處罰的規定。惟「法律效果」的選擇與適用，不可逸脫於「文義解釋」，換言之，行政法規的解釋，應以法規條文的文字意義為出發點，解釋不可以背離行政法規條文的文字意義可能性範圍，如果超越法律條文的文字意義的可能性範圍，即為「行政裁量」的逾越或濫用，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」均定有明文。末按幼兒教育及照顧法第12條第2項規定：「幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則，由中央主管機關定之。」、幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定：「教保服務人員實施教保服務，應遵守下列規定：…5、不得基於處罰之目的，親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作，致幼兒身心受到痛苦或侵害。」、幼兒教育及照顧法第52條第2款規定：「幼兒園有下列情形之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人新臺幣3千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：…2、違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定。」、幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表6規定：「1、改善期限由本府依職權視違規情節行政裁量。2、屆期未改善者第一次處新臺幣3千元、第2次處新臺幣1萬5千元、第3次處新臺幣3萬元。3、違規情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分。」。
（二）幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件為：「基於處罰之目的」、「親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作」、「致幼兒身心受到痛苦或侵害」。惟台南市政府訴願決定書第5頁第10行至第14行「查原處分機關105年6月23日9點10分稽查紀錄表，載明3月15日影片楊○淳確有疑似拉小孩、3月18日影片楊○淳把孩子拉到角落、3月25日影片楊○淳確有拿湯匙敲打動作及3月30日影片廖○宣把孩子移至角落等情事，且上開稽查紀錄表經訴願人簽名在案。」，均僅論述「強制力行為」，而未討論「基於處罰之目的」與「致幼兒身心受到痛苦或侵害」兩要件，當日影片顯示楊○淳「拉小孩」、「把孩子拉到角落」乃基於維持班內秩序的目的，而非「基於處罰之目的」，至於楊○淳「拿湯匙敲打動作」也僅止於凌空虛擬的動作，並非真的打到小朋友的身上，此部分連「強制力行為」的要件都不該當，更遑論「基於處罰之目的」。而且上述三個行為，從影片顯示均無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，因此，楊○淳上開的行為不該當幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件。
（三）既然楊○淳上開的行為不該當幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件，被告以105年7月22日南市特教㈠字第0000000000B號函請新○○幼兒園提出檢討報告的客體不存在，因此，該函105年間通知新○○幼兒園提出檢討報告的行為，即不屬於「已給予其限期改善機會」之性質。所以，訴願決定書第8頁第14行至第23行「原處分機關前於105年6月23日至新○○幼兒園實施稽查，發現於105年3月15日、3月18日、3月25日及3月30日確有疑似教保服務人員不當管教之情形，業如前述。其後，原處分機關以105年7月22日南市特教㈠字第0000000000B號函請新○○幼兒園提出檢討報告，則依上開說明，前開函文已屬警告並確認其教保服務人員之不當管教情形，並屬給予其限期改善之性質，故原處分機關於107年3月8日再度稽查發現其教保服務人員於107年2月間有不當管教行為，自得逕予處罰不再給予限期改善機會。訴願人主張未給予其限期改善機會云云，自非可採。」，已失所附麗，原告主張「未給予其限期改善機會」是屬有理。退步言之，如果臺南市政府教育局認定新○○幼兒園教保服務人員107年間有不當行為，應依幼兒教育及照顧法第52條第2款規定令其限期改善，屆期仍未改善者，再予處罰，如未先令其限期改善，逕予裁罰，即構成行政裁量的逾越或濫用，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」均定有明文。
（四）又查訴願決定書第6頁第25行至第7頁第7行「次查，原處分機關107年3月8日10點20分稽查紀錄表，載明新○○幼兒園教保服務人員明顯有對幼兒施加強制力及體罰等不當管教之情事如下：（一）107年2月9日上午9時29分：吳姓教師拉幼生衣領。（二）107年2月8日上午9時36分：陳姓教保員過肩摔○童。（三）107年2月9日下午4時32分：陳姓教保員抓○童臉。（四）另查察媒體報等影片畫面有教保服務人員對幼兒以腳側踢、強拉幼兒單臂拖行數公尺。」、第9頁第13行至第20行「查原處分機關107年3月8日稽查發現新○○幼兒園之教保服務人員，於107年2月7日至2月13日間有不當管教之行為多達24次，業如前述。又依上開說明，不當管教之行為次數達3次以上者，即應裁處最高罰鍰3萬元。是以，本案原處分機關因新○○幼兒園之教保服務人員，其不當管教之行為多達24次，對於該園之負責人裁處3萬元罰鍰，合法有據。訴願人主張裁罰3萬元有達上開裁量基準云云，即非可採。」，亦僅論述「強制力行為」，而未討論「基於處罰之目的」與「致幼兒身心受到痛苦或侵害」兩要件。當日影片顯示吳姓教師「拉幼生衣領」、陳姓教保員「抓○童臉」、「強拉幼兒單臂拖行數公尺」，乃由於小朋友吵鬧，吳姓、陳姓教師心中煩雜，導致動作粗魯，而非「基於處罰之目的」，從影片顯示均無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，至於教保服務人員對幼兒「以腳側踢」，依影片顯示應是「以腳輕撥」，而絕非是「以腳側踢」，「側踢」之說實在是危言聳聽，言過其實，教保服務人員乃基於嘻鬧之心，而非「基於處罰之目的」，而且從影片顯示也無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」。最後，陳姓教保員「過肩摔○童」一事，從影片顯示當時○童與其他的院童在爭吵，陳姓教保員一轉身，將○童抱起，重放身軟墊上，「過肩摔○童」的用語，實在是危言聳聽，另外事件發生後隔幾天，陳姓女老師和孩子還會樣抱、互動良好，看不出來孩子有害怕反應，因此，陳姓教保員僅是動作粗魯，並是否「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，實在有進一步討論的空間。
（五）另查訴願決定書第9頁第2行至第10行「按本府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表六，對於違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定之違規態樣，裁罰基準規定：1、改善期限由本府依職權視違規情節行政裁量。2、屆期未改善者第1次處新臺幣3千元、第2次處新臺幣1萬5千元、第3次處新臺幣3萬元。又上開規定中所稱之『次』應係以不當管教之行為次數作為原處分機關裁量之標準，而非以原處分機關裁處罰鍰之次數作為裁量標準。」，惟如前所述，被告非但未先給予訴願人限期改善之機會，更以「上開規定中所稱之『次』應係以不當管教之行為次數作為原處分機關裁量之標準，而非以原處分機關裁處罰鍰之次數作為裁量標準。」完全逸脫「文義解釋」，逕予裁罰最高額3萬元之罰鍰，原處分誠有違反幼兒教育及照顧法第52條第1項、臺南市政府處理達反幼兒教育法及照顧法事件裁罰基準之附表第六項之裁罰基準之情事，自應撤銷。
（六）末查台南市政府訴願決定書第3頁第24行至第3頁第1行「另依行政程序法第103條第5款規定，本案行政處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者，故不給予陳述意見之機會。」，惟本案事實是否成立處罰之構成要件已具重大爭議，因此，被告片面認為「客觀上明白足以確認」實屬一廂情願的說法，所以，按行政程序法第102條本又規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，被告未給予該處分相對人陳述意見之機會，逕作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，實屬違法之行為，次按行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：…3、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」，本案業已向行政法院起訴，因此，上開行政處分的瑕疵已無法補正，又按行政程序法第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，所以原處分之法律效果應屬「違法無效」。
（七）針對被告所提「新○○幼兒園不當管教事件查證情形彙整表」各項指摘，經原告詳細觀看監視錄影帶後認為其內容實有誤解及不妥之處。本案肇始於幼生家長對幼兒園的誤解，基於報復的心態，只求達到打擊幼兒園目的，無所不用其極。於是，幼生家長透過新聞媒體的渲染、市議員的施壓，造成排山倒海的輿論壓力。而教育局在此重要關頭，不僅不能秉公處理，反而為了撇清幼生家長「官商勾結」的不實指控，以求早日平息紛爭，不分青紅皂白地犧牲老師的權益與聲譽，對老師以違反兒少法第49條第15款「其他對兒童及少年為不正當之行為。」為由，依兒少法第97條裁罰6萬元罰鍰並公布姓名。又依兒少法第81條「諭令幼兒園解職該老師」，倘未配合辦理將依同法第83條第5款及108條規定裁處，最後幼兒園迫於行政壓力，只好開除相關老師陳○婷、吳○寧、許○雲、楊○淳、李○慧共5位之多。教育局為求自己脫身，濫用行政裁量權，導致這些老師不僅被罰鍰、名譽受損，甚至剝奪工作權，這對被犧牲的老師們公平嗎？更甚者，其中楊○淳、廖○宣部分，原本是105年舊案，早於105年被教育局認定「無此事實」，只因107年間家長透過新聞媒體的渲染、市議員的施壓，造成排山倒海的輿論壓力，成為眾所囑目的案件後，教育局竟重新認定105年舊案全部「有此事實」。此外，許○雲部分，繼家長刻意變造錄影，將不同時段的兩件事，合併一起播放，造成視覺觀感差，在106年本無問題的事情，也因而變成教育局入人於罪的藉口，為何「同一事實」在任何條件沒有改變的情況下，在事隔2年後，只因現在情勢氛圍不利於幼兒園，教育局就見風轉舵，不顧是非，葬送6名老師的財產權、名譽權、工作權，只求自保，而濫用行政裁量權，如此顢頇的行為，對被犧牲的老師們及打壓的新○○幼兒園公平嗎？且衛生福利部於107年9月5日業以衛部法字第1070000000號、第0000000000號訴願決定撤銷上開針對楊○淳、廖○宣之處分，因此該等105年之舊案確定未違法，被告以該等舊案論證曾給予原告「令其限期改善」之前提已不存在。
（八)原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分關於裁處罰鍰新臺幣參萬元部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）被告不論於105年或107年間接獲之陳情案件，並未以單方面陳述做成決定，而是多次前往現場調查證據，調閱影帶，聽取相關人員陳述意見，並製作書面紀錄，可見被告105年6月23日、107年3月2日以及107年3月8日稽查紀錄表。其中，做成情節重大決定之多起事件調查紀錄，亦經訴外人即園方發言人李○靜坦承簽名為證。至明確記載不當管教行為之違反本法紀錄表於李芳靜簽名後，亦影印存證園方1份，原告僅提出園方有力證詞，似有隱匿事實調查結果及混淆視聽之嫌。
（二）原告提出被告105年6月23日稽查園方紀錄表為證，惟隱匿同年11同月同日被告亦就特定期間所屬人員對幼兒不當行為稽查瞭解，並經園方負責人即原告簽名坦承105年3月15日至25日期間園方教保服務人員確有對幼兒不當行為，並經被告以105年7月22日南市教特㈠字第0000000000B號函重申不得基於處罰之目的對幼兒身體施加強制力，即為責令園方應知所警惕，善盡管理及督導責任，立即改善，且不得再犯。上開105年7月22日南市教特㈠字第0000000000B號函即屬限期改善之行政處分，爰本案107年3月9日裁處書主旨所稱非首次查得，其來有自，於法並無違誤。
（三）惟新○○幼兒園未檢討改進，於107年再度發生多起不當管教行為並經影片查證屬實，爰因經令其限期改善未改善，且非單起行為，為連續一段時間對不同幼兒皆發生行為不當情事，當視情節重大，被告依臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準第3點酌予加重處罰乃依法行政。另依行政程序法第103條第5款規定，本案行政處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者，故不給予陳述意見之機會。本案係盱衡幼兒教育及照顧法立法意旨之適當性原則、必要性原則，為達成教保服務及環境之合法化，始行使之行政處分，合情合理亦合法。
（四）卷查本案經查察事證、影片內容及經園方坦承所屬犯行等不當管教情事達多起，包含以拉扯幼兒衣領方式將幼兒懸空移動、以腳側踢幼兒、抓幼兒臉、強拉幼兒單臂拖行數公尺及疑似過肩摔等明顯不當行為，就一般兒少體罰案件尚已離譜過當，更遑論以前述舉動對待無任何抵抗能力及身心各層面尚發育中、欠缺表達能力之學前幼兒。原處分機關依證據確鑿處以裁罰，於法並無違誤。
（五）有關原告指稱衛生福利部已於107年9月5日撤銷之處分，為臺南市政府家庭暴力侵害防治中心於105年4月13日所為裁處，與本案被告無關，且該家庭暴力侵害防治中心亦另於107年10月8日作成新裁處。本案被告原始裁處原告時點為105年7月22日，目前未經撤銷，原告當初收受處分時，亦未為任何救濟程序，該處分應屬確定。
（六）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市政府教育局幼兒園稽查紀錄表（105年6月23日）、臺南市政府教育局公私立幼兒園稽查記錄表（105年6月23日）、臺南市政府教育局幼兒園違反幼兒教育及照顧法複查紀錄表（107年3月2日）、臺南市政府教育局幼兒園違反幼兒教育及照顧法紀錄表（107年3月8日）、臺南市政府教育局107年3月9日南市教特㈠字第0000000000A號裁處書、楊○豪107年3月31日訴願書、臺南市政府教育局107年4月20日訴願答辯書、臺南市政府107年5月16日府法濟字第1070000000號訴願決定書等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：本院應依職權認定被告機關有無執行裁罰事務之權限？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」幼兒教育及照顧法第2條第1項定有明文。又按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」、「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」、「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條亦定有明文。
（二）經查，關於「幼兒園有下列情形之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人新臺幣3千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：…2、違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定。」幼兒教育及照顧法第52條第2款固定有明文。但本件被告臺南市政府教育局依臺南市政府組織自治條例係屬臺南市政府下屬之一級行政機關，依上開幼兒教育及照顧法之規定，並非本項行政事務之管轄機關，其欲執行此項裁罰事務，即應取得臺南市政府之委任授權。惟被告非但未於訴願程序中提出有此委任授權之相關依據或公告，於本院審理中亦始終未提出有此授權之相關依據公告；經本院闡明後，雖據被告所提出「臺南市政府組織自治條例」及「臺南市政府教育局組織規程」第十三條規定之公務項目及內容分層明細乙表中規定所屬特幼教育科職項目第二十九目為「公私立幼兒園違規事項行政罰鍰案件之處理」等規定資方為依據。惟此規定均屬被告機關組織法所規定，僅係臺南市政府之內部事務分工，非屬有權限委任作用之法規，並非就幼兒教育及照顧法第52條第2款裁罰事務權限之委任轉移規定。是次，本件裁罰對外仍應以臺南市政府名義作成處分，難認臺南市教育局憑此即得以自己之名義為裁罰之處分。倘臺南政府教育局以自己名義為裁罰處分，即係缺乏事務權限之行政處分，自屬違法（最高行政法院92年度判字第323號判決參照）。系爭被告臺南市政府教育局於107年3月9日以南市教特㈠字第0000000000A號裁處書，裁處原告新台幣三萬元，並限期一個月改善處分（本件僅就罰鍰部分起訴），揆諸上開說明，核屬逾越權限之違法行政處分；訴願決定未予糾正，即有違誤。原告訴訟之主張及聲明雖未指摘及此，然此乃屬本院應依職權調查之事項，仍應認原告之訴為有理由。爰將訴願決定及原處分均撤銷，由臺南市政府依其法定職權另為處分，以符法制。
（三）綜上所述，本件被告欠缺對幼兒教育及照顧法第52條第2款違章行為裁處處分之管轄權限，其以自己名義作成原處分送達原告，即非適法；訴願決定未查明管轄權限遞予維持，亦有未合。從而，原告起訴請求撤銷原處分裁處原告罰鍰新台幣三萬元部分及訴願決定，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎己臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附予敘明。
七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 1 月 8 日
書記官 周麗珍