臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 107年度簡字第74號
民國108年2月15日辯論終結原 告 洪士勛被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 吳才堃訴訟代理人 陳兆玟訴訟代理人 莊哲維上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國（下同）107年8月29日衛部法字第1070016572號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴時，被告之代表人原為李孟諺，嗣於107年12月25日變更為黃偉哲，據原告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、原告因食品衛生管理法事件，不服臺南市政府107年5月10日府衛食藥字第1070355905號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）6萬元之處分、衛生福利部107年8月29日衛部法字第0000000000號，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣民眾於107年2月12日向衛生福利部食品藥物管理署檢舉網路業者販售之沉香葉產品，未經確認食品安全性而作食品原料使用，經新北市政府衛生局至販售業者悟和軒有限公司查得該產品來源為原告所供應，嗣移由原告營業所在地之臺南市政府衛生局查認該產品所含「沉香葉」成分並未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康屬實，已違反食品安全衛生管理法第15條第1項第9款規定，被告遂依同法第44條第1項第2款規定，以107年5月10日府衛食藥字第0000000000號裁處書，處原告罰鍰60,000元。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即衛生福利部以107年8月29日衛部法字第1070016572號訴願決定駁回。原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、原告在102年申請營業登記「尹緣亭」商行販賣沉香茶，該產品是以自家栽種沉香樹的樹葉以製茶程序經殺青、揉捻、乾燥、烘焙製作成茶葉，且販售前已將沉香茶葉送由SGS檢驗其成份、農藥殘餘、重金屬殘餘、營養標示，並依據食品安全條例於FDA食品藥物業者登入平台註冊，營業期間並無接獲衛生署等機關單位通知這是違規行為。
2、嗣衛生福利部食品藥物管理署於107年2月間才函請行政院農業委員會輔導農民勿將沉香葉作為食品原料使用，而原告於107年3月間由臺南市政府農業局公文得知上開訊息後，立即停止販售，卻在停止販售沉香葉茶後不久，即在107年4月接獲開罰通知。由上述公文內容來看，沉香葉是在107年才評估不得為食品原料，並開始宣導通知相關單位其不合法，卻又同時裁罰，這樣即時的改變讓人無所適從。
3、蝶豆花在食品藥物管理署建置的食品藥物消費者知識服務網平台中，也不在可供食品原料一覽表內，但是依舊可在市面上看見很多蝶豆花相關商品販賣，是否也違規？且公文發布至今仍可於網路上看見台灣沉香茶的相關商品販賣，其中還有工研院產銷合作的商品，是否僅對個人業者為裁罰？
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、原告既為食品安全衛生管理法第3條第7款所定之食品業者，應秉持自主管理精神，對於食品安全衛生相關法令亦應主動暸解及遵循，並對其販售食品成分所使用之原料來源符合性及安全性需主動確認，始得為之。然查衛生福利部食品藥物管理署業於多年前已建置食品藥物消費者知識服務網（http
s://consumer.fda.gov.tw）平台，以「可供食品使用原料彙整一覽表」提供查詢可供食品使用原料之訊息，以利食品業者自主查詢使用原料之符合性。上揭一覽表係彙集歷年經評估安全確認之食品原料而成，該表非屬正面表列，故不包括傳統食用之雞鴨魚肉、蔬菜水果及五穀雜糧等，倘未經食品藥物管理署安全評估者，業者就應針對單一個別使用原料其安全性，並進一步提供更詳細製程、成分規格、檢驗報告及安全性評估等相關資料，以佐證其產品食用安全性，確保符合食品安全衛生管理法相關規定，並致中央主管機關即衛生福利部食品藥物管理署釋示，確認其食用安全性，在確認其食用安全無虞前，不得供為食品原料使用。然原告僅透過新聞報導及網路訊息而認定其可供使用，亦無提具安全性評估及中央主管機關認可等相關資料，證明是否有危害人體健康之虞。系爭產品從以前迄今並非我國傳統供食用之原料，尚未經安全性評估，確認其食用安全無虞，亦不得供為食品使用，爰未有訂定該產品之食品安全衛生標準，就此原告所述販賣前將製作之沉香茶葉委託SGS檢驗其成分、農藥殘餘、重金屬殘餘、營養標示等項目並無法實質證明其食用安全性及符合相關衛生標準。至於衛生福利部於103年10月16日公告訂定「應申請登錄始得營業之食品業者、類別、規模及實施日期」，已辦理工廠登記之食用油脂製造業、加工業，以及已辦理工廠登記、商業登記或公司登記之食用油脂輸入業，應於103年10月31日前完成登錄；其餘具工廠登記、商業登記或公司登記之製造、加工、餐飲、輸入及販售業者，應於同年12月31日前完成登錄。前述規範意旨係確保掌握食品業者動態資訊，提升食品衛生管理效率，並賦予主管機關核發登錄字號及執行稽查作業之依據，爰擬具「食品業者登錄辦法」，並非藉由自主至該登錄平台所登錄資訊就其代表販售產品合法性及食用安全性，故原告所主張之登錄與系爭產品未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康部分無涉。
2、被告前於106年就曾針對系爭產品其食品安全疑慮函詢衛生福利部食品藥物管理署，經該署以106年10月24日FDA食字第0000000000號函覆以「沉香葉未經確認其食用安全性前，不得供作食品原料使用，……『沉香葉/白木香葉（Aquilariasinensis leaves）』業經本署評估，因目前國際上對其所含成分之相關研究及動物毒性試驗報告有限，且查無其他世界各國官方准用其作為一般食品原料之法規資料，有限資料及文獻尚無法據以評估人體如終其一生食用，有無健康不良影響之可能性，爰本署不同意將其列為食品原料管理。」，足見於106年以前早有明文規範沉香葉未經確認其食用安全性前，不得供作食品原料使用。
3、另原告所提及之蝶豆花，依104年5月4日FDA食字第1040005613號函釋以「『蝶豆（Clitoriaternatea Linn.）』之花部位可供做天然食用色素使用，惟應以達染色目的之最小使用量為宜。另，蝶豆之葉、莢、花部位屬非傳統性食品原料，如擬作為一般食品原料使用，需進行食用安全性評估，始可決定是否得作為一般食品原料使用。」。是以，是否涉及違反食品安全衛生管理法規定，則應依個案情節及審查進一步相關佐證資料，妥適認定之。另所提及其他網路針對系爭產品販售合法性部分，也仍應依具體個案之情形及所調查之相關證據，並進行綜合研判，始得認定符合性。
4、食品安全衛生管理法之立法精神為提高食品安全衛生管理之品質，保障消費者權益，並增進國民健康及消費安全之環境為首要目的。鑒於食品安全衛生之管理行為有別於一般商業行為，食品又是人人生活上不可或缺之產品，其對民眾生命財產影響甚鉅，自當從嚴從實加以監督管理，防堵業者利用不當的方式，以謀取不當商業利益，藉以提高食品安全衛生品質，使民眾消費之權益獲得保障。原告製售之「沉香茶（葉）」產品未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康與規定不符，違規事實洵堪認定，鑒於食品衛生之管理行為有別於一般商業行為，對其民眾生命財產影響甚鉅，行政機關自應當從嚴從實加以監督管理，藉以提高食品安全衛生品質，俾使民眾消費之權益獲得保障。本件被告按行政程序法第10條之規定，於法定裁量範圍內（6萬元以上2億元以下罰鍰），裁罰罰鍰6萬元，以儆效尤，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告在102年申請營業登記「尹緣亭」商行販賣沉香茶販售前已將沉香茶葉送由SGS檢驗其成份、農藥殘餘、重金屬殘餘、營養標示，並依據食品安全條例於FDA食品藥物業者登入平台註冊，是否即屬合法之販賣食品行為？
(二) 沉香葉是否在107年才評估不得為食品原料，並開始宣導通
知相關單位其不合法？
(三)蝶豆花在食品藥物管理署建置的食品藥物消費者知識服務網平台中，也不在可供食品原料一覽表內，其違規行為未據取締裁罰，本件裁罰是否僅對個人業者，而有不平等之待遇，違反平等原則？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：本件爭訟概要欄所載之事實，除上列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有附表所示的證據資料可查，洵堪認定為真實。
(二)應適用的法令：
1、食品安全衛生管理法第15條第1項第9款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……9、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。……」第44條第1項第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰……2、違反第15條第1項……規定……」
2、按食品藥物管理署107年2月21日FDA食字第1079002738號函釋略以：「……『沉香葉』未經確認其食用安全性前，不得供作食品原料使用，如供食品用途，則涉及違反食品安全衛生管理法第(15)條第1項第9款規定……另『沉香葉/白木香葉(Aquilaria sinensis leaves)』業經本署評估，因目前國際上對其所含成分之相關研究及動物毒性試驗報告有限，且查無其他世界各國官方准用其作為一般食品原料之法規資料，爰於有限資料及文獻尚無法據以評估人體如終其一生食用，有無健康不良影響之可能性，故本署尚未同意將其列為食品原料管理。……」等語。而上開函釋乃衛生福利本於主管機關之權責所為補充性釋示，核與食品安全衛生管理法暨其施行細則之規定與原則無違，衛生行政機關辦理相關案件與行政法院於審理個案時，自得予以援用。
(三)經查：
1、有關食品藥物業者登錄平台（FDA）登錄資訊乃為食品藥物管理署為加強食品業者管理，公告類別及規模之食品業者，應向中央或直轄市、縣(市)主管機關申請登錄，始得營業。
訂定食品業者申請登錄之條件、程序、應登錄之事項與申請變更、登錄之廢止及其他應遵行事項，販售業應登錄之事項有：填報人基本資料、食品業者基本資料、販售產品基本資料及其他有關販售行為之說明，並賦予主管機關對於完成登錄者，給予登錄字號，且完成登錄後，應於每年7月申報確認登錄內容，並落實自主管理，以利衛生單位管理業者，並非核准販售產品之合法性，是以，該登錄意旨爰與本件系爭產品未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康部分無涉。已據被告機關於訴願及本院審理中陳明。亦為原告所不爭執。是以原告以其曾在該平台登錄販賣沉香茶，即屬合法行為，即有誤會。至於原告將沉香茶葉送由SGS檢驗其成份、農藥殘餘、重金屬殘餘、營養標示，乃係針對其販售之產品所為之部分檢測，並未出具可為無害人體健康之安全性食品之相關證明。自難謂已有安全性評估確認食用安全性無虞，自仍不得供作食品原料使用之依據。
2、沈香葉固至民國72年始有上揭函示，表示在確認其食用安全性前，不得供作食品原料使用等情。惟縱末據函示，因沉香」非本國傳統食用原料，且未列於「可供食品使用原料一覽表」，其尚未經安全性評估確認食用安全性無虞，自不得供作食品原料使用；原告所舉可供食用之依據，如「宏昇茶行」或「工研院之產學合作」等，無非係新聞報導或網路訊息，尚不能據以自認定「沉香」可供食用。倘網路上尚有他人有販賣沈香葉之行為，至亦該當食品安全衛生管理法第15條第1項第9款之違規行為，不能以此尚未查獲之違規行為，作為行為合法之證明。
3、至於原告主張「至今仍可於網路上看見台灣沉香茶的相關商品販賣，其中還有工研院產銷合作的商品，是否僅對個人業者為裁罰？」或「蝶豆花尚有人販賣…未據取締裁罰」云云。即謂行政處分有針對原告之差別待遇。按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例參照。又按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。…如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則等之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。」最高行政法院92年度判字第275號判決意旨可資參照。是以，揆諸前揭判決意旨，原告無主張不法平等之餘地，原告上揭其主張「至今仍可於網路上看見台灣沉香茶的相關商品販賣，其中還有工研院產銷合作的商品，是否僅對個人業者為裁罰？」云云。並無足因此卸免其違規之責。
(四)是以，被告以原告販賣「沉香葉」並未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康屬實，已違反食品安全衛生管理法第15條第1項第9款規定，被告遂依同法第44條第1項第2款規定，以107年5月10日府衛食藥字第1070355905號裁處書，處原告罰鍰60,000元尚無違誤。訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 3 月 5 日
書記官 周麗珍附表：
┌────┬──────────────┬────┬────┐│證據編號│ 證據名稱或內容 │所附卷宗│ 頁碼 │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證1 │衛生福利部107年8月29日衛部法│ 本院卷 │第17至25││ │字第1070016572號函（含附件：│ │頁 ││ │訴願決定書） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2-1 │SGS食品實驗室測試報告（維生 │ 本院卷 │第29頁 ││ │素E、飽和脂肪、維生素B2、B3 │ │ ││ │、B6、B9、鋅、鐵、錳、鈣、鎂│ │ ││ │、鉀等） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2-2 │SGS食品實驗室測試報告（角鯊 │ 本院卷 │第30頁 ││ │稀） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2-3 │SGS食品實驗室測試報告（農藥 │ 本院卷 │第31頁 ││ │定量分析） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2-4 │SGS食品實驗室測試報告（砷、 │ 本院卷 │第32頁 ││ │鉛、汞、鎘、銅等） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2-5 │SGS食品實驗室測試報告（熱量 │ 本院卷 │第33頁 ││ │、蛋白質、脂肪、碳水化合物、│ │ ││ │鈉、水分、灰分等） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證3 │衛生福利部食品藥物管理署107 │ 本院卷 │第34頁 ││ │年2月21日FDA食字第0000000000│ │ ││ │號函 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證4 │臺南市政府農業局107年3月8日 │ 本院卷 │第35頁 ││ │南市農務字第1070245208號函 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證5 │食品藥物消費者知識服務網「可│ 本院卷 │第36頁 ││ │供食品使用原料彙整一覽」頁面│ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證6 │其他業者販售沉香茶網頁 │ 本院卷 │第37至39││ │ │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證7 │彰化業者販售沉香茶遭裁罰之新│ 本院卷 │第199頁 ││ │聞報導 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證1 │新北市政府衛生局107年3月26日│ 本院卷 │第65至98││ │新北衛食字第1070546248號函（│ │頁 ││ │含附件） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證2 │107年4月26日陳述意見書（含附│ 本院卷 │第99至 ││ │件） │ │133頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證3 │臺南市政府107年5月10日衛食藥│ 本院卷 │第135至 ││ │字第1070355905號裁處書 │ │136頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證4 │臺南市政府107年6月13日府衛食│ 本院卷 │第137至 ││ │藥字第1070632403號函（含 │ │147頁 ││ │附件：訴願答辯書） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證5 │同甲證1 │ 本院卷 │第149至 ││ │ │ │163頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證6 │衛生福利部食品藥物管理署106 │ 本院卷 │第165頁 ││ │年10月24日FDA食字第 │ │ ││ │0000000000號函 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證7 │同甲證3 │ 本院卷 │第167頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證8 │衛生福利部食品藥物管理署104 │ 本院卷 │第169頁 ││ │年5月4日FDA食字第0000000000 │ │ ││ │號函 │ │ │└────┴──────────────┴────┴────┘