臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 107年度簡字第85號
民國108年12月20日辯論終結原 告 郭樹東被 告 臺南市政府 設臺南市○○區○○路0段0號法定代理人 黃偉哲訴訟代理人 林建廷訴訟代理人 孫榮偉上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會訴願審議委員會民國（下同）107 年9 月14日農訴字第1070718859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
1、本件原告起訴時，被告臺南市政府之代表人原為李孟諺，嗣於107 年12月25日變更為黃偉哲，被告具狀聲明依行政訴訟法第181 條規定承受訴訟附卷可稽，核無不合，應予准許，先予敘明。
2、原告因水土保持法事件，不服臺南市政府107 年4 月11日府水保字第0000000000A 號處分書所為罰鍰新臺幣（下同）60,000之處分、行政院農業委員會訴願審議委員會107 年9 月14日農訴字第1070718859號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229 條第2 項第2 款所定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2 章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告未擬具水土保持計畫送被告機關臺南市政府核定，擅自於坐落臺南市○○區○○○段0000000000000地號2筆（下稱系爭土地）屬山坡地範圍內之國有土地房舍周邊施作排水溝及擋土牆等設施，開挖整地面積約169平方公尺。
案經被告於106年5月26日派員會同原告及相關單位人員赴現場勘查屬實。前經認原告涉有違反水土保持法第32條罪嫌移送臺灣臺南地方法院檢察署偵辦，復經臺南地檢署檢察官以原告前揭開發行為與水土保持法第32條第1項之刑責尚屬有間為由，乃認原告犯罪嫌疑不足，作成106年度偵字第00000號不起訴處分書在案。被告認原告擅自於系爭土地開挖整地施作排水溝及擋土牆設施等情，仍違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款、行政罰法第26條第2項及臺南市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準第3點附表規定，以107年4月11日府水保字第0000 000000A號處分書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經受理訴願機關訴願決定駁回後，提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、依92年及98年航照圖顯示，系爭國有土地於92年間已有房屋及周邊道路、水溝、擋土牆之設施存在。而原告於106 年4月間僅係就該原已存在卻損壞道路、水溝、擋土牆作修築，關此有施工人員張福全證述及施工前照片可證，並為台灣台南檢察署偵辦本案時調查屬實（參甲證3 ）。準此，原告所為之修補行為，除並非屬「設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物」外，亦無任何「開發」、「新開挖整地」行為，則原告所為顯不符合水土保持法第12條第1 項第4 款規定之「『開發』建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」之情事，自無循依水土保持法第12條第1 項規定「應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核」之餘地。
2、況查，原告之修築行為，並無致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施之結果，已經被告水利局職員林建廷於臺灣臺南地方檢察署偵辦本案時當庭陳明在案（參甲證3 ）。
臺灣臺南地方檢察署業已就原告之本件行為以106 年度偵字第14394 號為不起訴處分在案。
3、綜上所述，原告所為之修築行為，除未違犯水土保持法第32條第4 項罪嫌，而經臺灣臺南地方法院檢察署106 年度偵字第14394 號為不起訴處分外，亦無水土保持法第12條第1 項第4 款規定之情事，原告自無按依水土保持法第12條第1 項規定「應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核」之必要。被告未加詳查，率認原告「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。…前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」爰引行政罰法第26條第2 項規定，裁處原告罰鍰新台幣6 萬元整；經原告訴願後，卻經訴願機關行政院農業委員會駁回原告訴願，被告及原訴願機關之決定，均有違誤、不當。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第12條第
1 項第1 款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需修築農路或整坡作業…」、第23條第2 項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工……。」、第33條第1 項第2 款及第2 項規定：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：
二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」，次按原臺南市政府處理違反水土保持法案件統一裁罰基準表（參乙證7 ）略以：訴願人違反水土保持法第12條第1項第4 款及第33條第1 項第2 款，本府依法裁處新台幣6 萬元罰鍰。
2、卷查水土保持法第1 條：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法」，又同法第8 條規定農、林、漁牧地之開發利用地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。再依同法第12條規定水土保持義務人於山坡地或森林區內從事開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定；是以本法基於國土保育利用及減免災害精神，賦予主管機關監督管理水土保持義務人須依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，避免任意開發導致土砂災害；因此本府除定期辦理社區水土保持宣導外，仍須針對違規行為人裁處必要行政罰鍰，目的為即時嚇阻及杜絕土地不當或投機之開發利用，避免民眾心存僥倖而恣意破壞地形地貌衍生相關坡地災害，以彰顯水土保持重要性。本案違反水土保持法第12條第1 項規定，依同法第33條第1 項第2 款予以裁處6 萬元罰鍰，尚非於法不合，分述如下：
⑴本案經本府106 年5 月26日山坡地保育利用管理查報與取締
調查紀錄（參乙證2 ）會同原告及國產署勘查結果○○○區○○○段344-14及344-37等2 筆地號未事先擬具水土保持計畫，擅自施作房舍周邊水土保持設施（擋土牆及排水溝），合計違規開挖整地面積約169 平方公尺（參乙證5-本案不起訴處分書所載），明顯違反水土保持法相關規定。
⑵由於涉及於國有山坡地擅自墾殖，經本府移請內政部警政署
保安警察第七總隊第七大隊偵辦，並經臺灣臺南地方法院檢察署106 年12月22日審認訴願人係民國83年即取得使用權利，已逾竊占罪追訴時效（至民國102 年），且現場開發行為無致生水土流失及不符毀損水土保持處理及維護設施要件，審認罪嫌不足而為不起訴處分（參乙證5 ）；惟本案不起訴書係僅就相關證詞及書面文件認定罪嫌不足不予起訴，而非現地勘認未有新增開發建築用地或其他開挖整地之情形。
⑶查行政罰法第26條第2 項規定「（第1 項）一行為同時觸犯
刑事法律及違反行政法義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2 項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」；本案行為既經不起訴裁判確定，且於行政法上確屬違反水土保持法第12條第1 項第4 款：「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，雖原告陳述為既有道路、水溝、擋土牆損壞修補，惟本府106 年5月26日會勘發現現況排水溝及擋土牆已完成鋼筋綁紮及組模，其構造物尺寸皆達一定規模以上，原告亦非全然依原損壞排水溝、擋土牆尺寸及位置重建，難謂無新增開發建築用地或其他開挖整地之情形；再者，現況工程未經專業技師調查、規劃設計及穩定性分析而擅自施作，本府為山坡地主管機關，確有限期原告依水土保持技術規範施作水土保持處理及維護之責（參乙證8 ），續經原告依本府限期改正通知函委託專業技師檢討現地構造物提送水土保持處理及維護計畫並依核定維護計畫完成（參乙證9 ），以確認無致生水土流失之虞；惟未經水土保持法第12條第4 款規定擅自開挖整地行為，原告仍無法免責，其違規面積169 平方公尺，本府依據臺南市政府處罰違反水土保持法案件統一裁罰基準表（參乙證7 ），裁罰原告6 萬元（參乙證5 ），係屬適法性之行政裁處，殆無疑義。
(二)聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：原告在系爭土地整建損壞道路、水溝、及擋土牆作修築之行為是否該當水土保持法當第12條第1項第1款規定之「開挖整地」之行為？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：本件爭訟概要欄所載之事實，除上列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有附表所示的證據資料可查，洵堪認定為真實。
(二)應適用的法令：
1、水土保持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維
護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」水土保持法第12條第1項第1款、第4款分別規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：
一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。…
四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」同法第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工……。」同法第33條第1項第2款及第2項規定：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：
二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」
2、行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」
(三) 原告在系爭土地整建損壞道路、水溝、及擋土牆作修築之
行為，不符水土保持法當第12條第1項第1款之「從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」或第4款之「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」之行為：
1、經查，原處分書於主旨中所載，原告係違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並於說明中載稱：「未經核准擅自於房舍周邊施作水溝及擋土牆等設施，開挖整地面積約169平方公尺，…」等語。未論及有「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物。」等行為，足認被告係以原告行為違反水土保持法第12條第1項第4款規定之「其他開挖整地」為據。詎料，被告於本院審理中援引法律依據為同項第1款之「從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」之規定置辯。其前後所據即有不同。而所謂「其他開挖整地」，應係有自始之開墾挖掘整理土地之行為，並已改變原有之地形或地貌者始足該當。倘已有開墾施作之舊設施，僅係就舊有之設施加以重新修建補強以改善其水土保持效果，並未改變其原有之地形地貌者，即難謂係「其他開挖整地」之行為。本件原告對於現場施作損壞道路、水溝、擋土牆之修築等情，並不否認，惟主張92年及98年航照圖顯示，系爭國有土地於92年間已有房屋及周邊道路、水溝、擋土牆之設施存在等語。
已據原告提出林務局農林航空測量所81年與82年4月24日之航空照片影本與舊有之房舍與新舊擋土牆道路水溝之照片八幀等附卷（另以書夾裝訂）足證。被告機關對於現場前已有舊擋土牆道路水溝存在之事實，並不爭執。且本件承攬施作現場工程之工人張福全亦到場證稱：「水溝、擋土牆都壞了，我按照原來的範圍施作。」等語（本院卷第167頁）。是以，本件原告之修築損壞道路、水溝、擋土牆之修築之行為，係工人按舊有之位置範圍施作，並未改變其原有地形或地貌，即難認係該當水土保持法第12條第1項第4款規定之「「其他開挖整地」行為。而被告機關對於原告所修築之範圍僅於裁罰書泛稱「開挖整地面積約169平方公尺」云云。並未實際比對測量新舊範圍，與其修築前後之地形或地貌，以認定有否「其他開挖整地」之新開挖整地之範圍面積。其對於違章事實之認定即有違誤。
2、本件原告所為與行為時之水土保持法第12條第1項第4款所明文規定之違章要件有間。況且，原告之修築行為，並無致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施之結果，已經被告水利局職員林建廷於臺灣臺南地方檢察署偵辦本案時當庭陳明在案（參甲證3）。有臺灣臺南地方檢察署106年度偵字第14394號為不起訴處分書影本附卷足參。益見原告對舊有設施之修築行為，與水土保持法關於實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害之立法目的無違。至不能將單純修補舊設施之行為，逕以違章行為裁罰。
(四)綜上所述，被告以原告有違反水土保持法第12條第1項第1款行為，乃依同法第23條第2項、第33條第1項第2款，裁罰6萬，於法不合，訴願決定未予撤銷，亦有違誤。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：
(一)原處分及訴願決定違法。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
(二)本件第一審裁判費應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用如
主文第2項所示。中 華 民 國 109 年 1 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000 元。中 華 民 國 109 年 1 月 6 日
書記官 周麗珍附表：
┌────┬──────────────┬────┬────┐│證據編號│ 證據名稱或內容 │所附卷宗│ 頁碼 │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證1 │行政院農業委員會訴願審議委員│ 本院卷 │第21-29 ││ │會107 年9 月14日農訴字第1070│ │頁 ││ │718859號函檢附訴願決定書 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證2 │臺南市政府107 年4 月11日府水│ 本院卷 │第31-32 ││ │保字第0000000000A號處分書 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證3 │臺灣臺南地方檢察署檢察官不起│ 本院卷 │第33-36 ││ │訴處分書（106 年度偵字第1439│ │頁 ││ │4 號） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│甲證4 │臺南市政府106 年11月14日府水│ 本院卷 │第105 ││ │保字第1061199650號函（108 年│ │-154頁 ││ │4 月23日庭呈）檢附水土保持處│ │ ││ │理及維護計畫 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證1 │財政部國有財產署南區分署臺南│ 本院卷 │第57頁 ││ │辦事處106 年5 月24日台財產南│ │ ││ │南三字第10632018240號函 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證2 │臺南市水利局山坡地保育利用管│ 本院卷 │第59-60 ││ │理查報與取締調查紀錄 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證3-1 │臺南市○○區○○○段344-37地│ 本院卷 │第61-65 ││ │號違規案會勘照片11張 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證3-2 │臺南市○○區○○○段344-37地│ 本院卷 │第67頁 ││ │號土地登記資料 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證3-3 │臺南市○○區○○○段344-14地│ 本院卷 │第68頁 ││ │號土地登記資料 │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證4 │土地施作設施航照圖示說明 │ 本院卷 │第69頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證5 │臺灣臺南地方檢察署檢察官不起│ 本院卷 │第71-74 ││ │訴處分書（106 年度偵字第1439│ │頁 ││ │4 號） │ │ │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證6 │臺南市政府107 年4 月11日府水│ 本院卷 │第75-76 ││ │保字第0000000000A號處分書 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證7 │臺南市政府處理違反水土保持法│ 本院卷 │第77-78 ││ │案件統一裁罰基準表 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證8 │臺南市政府106 年6 月22日府水│ 本院卷 │第79-80 ││ │保字第1060632049號函 │ │頁 │├────┼──────────────┼────┼────┤│乙證9 │臺南市政府106 年11月14日府水│ 本院卷 │第81-82 ││ │保字第1061199650號函 │ │頁 │└────┴──────────────┴────┴────┘