臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第87號
108年4月3日辯論終結原 告 中國國民黨代 表 人 吳敦義訴訟代理人 陳學驊律師被 告 臺南市政府教育局代 表 人 鄭新輝訴訟代理人 鄭猷耀律師
陳廷瑋律師劉哲宏律師上列當事人間返還溢領退離給與事件，原告不服中華民國107年10月2日臺南市政府府法濟字第1071098318號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由被告負擔。事實及理由
壹、事實概要：緣林○○為原臺南縣立○○○○中學退休教師（下稱林師），經被告機關依公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（以下簡稱社團專職人員處理條例）第4條規定，以107年3月27日南市教人（二）字第OOOOOOOOOO號函扣除林師曾任原告臺灣省臺南縣委員會第五區黨部之年資，重行核計林師之退離給與，因經核算總計溢領新臺幣（下同）18萬5,241元，被告機關乃依同條例第5條規定，以107年5月31日南市教人（二）字第1070600164號函請原告繳還前揭溢領退離給與金額。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張略以：(一)原處分對原告財產權影響重大，事前卻未給予原告陳述意見之機會，被告機關如此違反行政程序法第102條之規定，已構成形式上、程序上之違法，損害訴願人法律上程序利益。(二)被告機關之處分函及所附核定退休（職）變更案審定函均未檢附林師原採計之社團專職人員年資之證明，原告無從確知重新核計退休年資是否違誤。
依最高行政法院39年判字第2號判例所揭明當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。是以被告機關應舉證證明所扣除社團專職人員年資之事實。(三)依法律不得溯及既往原則，原則上行政機關對於已退休生效之法律關係尚不得再予適用新法。況查社團專職人員處理條例第4條第1項及第5條第2項僅規定行政機關須重新核定年資，計算退離給與後有溢領時須進行追繳，未就該法律施行前之已發生之法律關係擴張適用，惟被告機關未察，溯及林師退休生效日以計算其溢領退離給與，有違法律不得溯及既往之疑慮。再者，依考試院第7屆第185次會議決議及銓敘部95年5月12日部退三字第0952643282號函所揭明就該會議決議前所採認社團專職人員年資之退休處分，除個案如係以不正當方法使主管機關誤信或陷於錯誤而併計年資辦理退休者，否則不予撤銷，是以，退步言之，行政機關縱認其依社團專職人員處理條例有權撤銷該法施行前已確定之退休處分，原則也應僅限於該決議後所生效之退休處分。(四)原處分所適用之法律違反「個案法律禁止原則」：系爭條例第2條第2款針對特定人所為之個案立法，嚴重違反權力分立原則及個案立法禁止原則，應屬違憲。(五)原處分所適用之法律違反「法律明確性原則」：系爭條例第四條第四項及第五條依具備正常智識理性之人之理解，其文義間相互扞格、自相矛盾，難以理解其規範真意，受規範之社團自無從預見本段期間之退離給與是否將面臨追繳，爰此，系爭條例第4條第4項及第5條之規範難謂符合法律明確性之要求。(六)原處分違反信賴保護原則：原告未受領利益，亦未有信賴不值得保護之情形，系爭條例未設有合理之補救措施或過渡時期條款，與信賴保護原則有悖。
等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、本件系爭處分之作成於法並無違誤：
(一)、按「第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發
退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。」、「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：……二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團專職人員處理條例）第4條第1項、第5條第1項第2款分別定有明文。
(二)、經查，本件訴外人林○○（下稱林員）於民國（下同）90
年8月1日自願退休生效，且經原臺南縣政府審定其退撫新制施行前、後年資為25年、6年4個月，並分別核給月退休金85%、13%，支給機關分別為原臺南縣政府及公務人員退休撫卹基金管理委員會。嗣因社團專職人員處理條例施行，被告機關遂依據上開規定查得林員自60年8月1日至62年7月31日止，曾任原告臺灣省臺南縣委員會第五區黨部幹事，經被告機關依上開社團專職人員處理條例第4條規定扣除已採計之林員社團專職年資2年，並以107年3月27日南市教人（二）字第1070339531號函變更審定林員之退撫新制施行前、後年資為23年、6年4個月，並分別核給月退休金85%、13%，支給機關分別為原處分機關及公務人員退休撫卹基金管理委員會。此有原臺南縣政府90年5月16日90府人給字第71348號函、中華民國民眾服務總社證明書及原告開立之臺灣省臺南縣委員會工作人員離職證明書可稽。嗣後被告機關即以107年5月31日南市教人（二）字第1070600164號函（下稱系爭處分）核算原告應繳回林員自退休生效日（90年8月1日）起至107年5月11日止之38筆舊制退休金溢領金額，總計為18萬5,241元，此有原證一所附之系爭處分書影本及被告機關所製作之林員溢領舊制月退金清冊影本可稽。
(三)、是被告機關依前開社團專職人員處理條例第4條第1項規定
扣除林員之2年社團專職年資後並變更審定林員之退休年資及月退休比例，並依社團專職人員處理條例第5條第1項第2款之規定，以本件系爭處分命原告繳回前開林員溢領之退離給與，與上開法規相符，並無違誤，從而本件之系爭處分即屬合法，訴願決定予以維持，亦並無違誤，合先敘明。
二、茲另就原告起訴狀所提呈之理由，逐一回應答辯如次：
(一)、本件作成處分之事實已屬客觀上明白足以確認，從而被告
機關即無事先予以陳述意見之必要，故被告機關依法未予原告陳述意見之機會，並無違誤：
⒈原告固稱，本件系爭處分為追繳金錢之處分，屬限制或剝
奪人民財產權之不利處分，依行政程序法第102條之規定，應給予原告陳述意見之機會，然而，被告機關於作成系爭處分前，悖於前揭規定而未給予原告陳述意見之機會，該處分即屬違法云云。
⒉然按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意
見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」行政程序法第103條第5款定有明文。
本件被告機關以系爭處分命原告返還林員所亦領之退離給與所根據之事實，無非係以原臺南縣政府90年5月16日90府人給字第71348號函、中華民國民眾服務總社證明書及原告開立之臺灣省臺南縣委員會工作人員離職證明書作為主要依據，而上開文件所表彰之事實均屬客觀上明白足以確認，且亦無相關證據調查不完備之情形，又將上開事實涵攝於本件社團專職人員處理條例第4條第1項之規定，亦均充足該規定所示之要件，即無所謂事實涵攝法律適用之不明確而有予原告陳述意見之必要，從而被告機關於為本件系爭處分時，未予原告陳述意見之機會，依前開行政程序法第103條第5款之規定，於法即無不合。原告空泛指摘被告機關為本件處分時，並未予原告陳述意見之機會，甚至連原告自身開立之證明書，亦須由原告確認該證明書之真偽？並執此而謂被告機關違反正當行政程序云云，依法即不足採。
⒊另按「因訴願階段本得任意陳述意見，故無待訴願機關特
別加以說明，未給予陳述意見之瑕疵即因訴願機關事後給予陳述意見之機會而治癒。」（最高行政法院102年度判字第774號判決意旨參照）、「上訴人於訴願程序中已就本案相關事實及法律上爭點，提出書面意見（訴願卷第2-7頁），依行政程序法第114條第2項規定（得於訴願程序終結前補正程序或方法之欠缺），亦難據之主張原處分違誤應予撤銷，附此敘明。」（最高行政法院102年度判字第188號判決意旨參照）（四）退步言之，縱令本件被告機關確實應依行政程序法第102條之規定，應有令原告陳述意見之機會，且無前開行政程序法第103條第5款之適用，然依前開最高行政法院之見解，因訴願階段原告本得任意陳述事實與法律上之意見，且可爭執原告本件起訴狀所提出之確認系爭處分所憑據之證明書之形式上真正（況原告根本未見其爭執），原告確實業於訴願程序中以訴願理由表示不服之意見，故應可認被告機關未予原告陳述意見之瑕疵已然補證而治癒，從而本件系爭處分亦屬適法，應予維持。
(二)、原告主張伊未因此受有不當利益，或是應給付林員退休金
而轉由國家給與之費用不當節省，故被告依系爭條例第5條之規定向原告「追繳」、命原告「返還」，為無理由，然此為曲解立法原意之謬論，顯不足採：
⒈按「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退
離給與，特制定本條例。」社團專職人員處理條例第1條定有明文。另按該條立法理由之說明第二點略以：「我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」⒉由上開立法目的及立法理由之說明可知，社團專職人員處
理條例之立法目的在於，處理屬於人民團體性質之年資，卻可採計於公務人員之退休年資中之不合理與不公平之現象，立法者方制定社團專職人員處理條例，要求有關機關向各社團予以追討之。舉例來說，設若有某甲於某政黨中服務20年，嗣後再於某行政機關服務20年後退休，依過往「黨職併公職」而各年資皆可採計為總年資之狀況，某甲於公務機關退休後之年資長達40年，並且由國家予以支給退休金，而非係原服務之政黨負擔，亦非係政黨與國家共同負擔，其不合理與不公平之現象，不言可喻。是以立法者根本無意以原告所稱之「須林員社團年資受採認為公職年資後，因而導致原告受有節省退休金支出之利益而言」，方有意向原告予以追繳，是以原告刻意曲解立法原意而稱本件被告機關為系爭處分為無理由云云，自不足採。
⒊更何況，綜觀社團專職人員處理條例之全文，根本未有本
件原告所稱之須「須林員社團年資受採認為公職年資後」加上「原告受有節省退休金支出之利益」二項要件後，方可予以向原告追討之法律效果，原告不僅曲解立法原意，所憑之法律見解亦顯增加法律所無之要件，其謬誤，不證自明，顯不足採。
(三)、社團專職人員處理條例第4條第4項與同條例第5條之規定
並未互相扞格，且文義明確，並無原告所稱違反法律明確性之情節，原告稱上開規定違反法律明確性云云，顯不足採：
⒈原告固稱：「經查，系爭條例自106年5月12日發生效力，
依系爭條例第4條第4項之規定，應自系爭條例施行日起一年後，始按重行合計之退離給與發給，換言之，自106年5月12日至107年5月11日之期間，依法應按為重行核計前之退離給與發給，然而，系爭條例第5條卻漏未排除本段期間，一方面經系爭條例第四條第四項之規定肯認為合法，一方面在系爭條例第5條卻未明文排除，從而，本段期間之重行核計前後之退離給與差額是否向社團追繳，即產生疑義，造成受規範之人民及社團無所適從。」並執之而稱該法違反法律明確性原則云云。
⒉然按「第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核
發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。……第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」社團專職人員處理條例第4條第1項及第4項分別定有明文。上開規定之真意即在於，要求相關機關須依上開條例第4條第1項重行核計退離給與，而依上開規定所重新核計之退離給與，係自社團專職人員處理條例施行日起一年後，即須按重行核計之退離給與發給，然並非謂此段期間仍依舊有年資所支領之退離給與即屬合法，蓋此段期間乃係因黨職併公職之人數眾多，且須徹底清查，故予以相關機關一年之處理期間之故。原告誤解上開規定而稱上開一年處理期間內之未重行核計之退離給與受上開條例第4條第4項肯認為合法云云，其論理顯然過於率斷且曲解法規之原意，洵有誤解。
⒊又按「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與
者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」社團專職人員處理條例第5條定有明文。本條規定明顯係在規範當相關機關依同條例第4條之規定，於該條例施行後一年內重行核計退離給與年資後，若發現相關人員確有溢領時，亦須於該條例施行後一年內，依上開條例第5條之規定予以追繳。總此，社團專職人員處理條例第4條之規定僅係在課予相關機關應於一年內重行核計相關人員之退離給與；社團專職人員處理條例第5條之規定，則係在課予相關機關若於重行核計後發現有溢領時，即應於一年內予以追繳，二者各有其規範之目的與對象，且顯不相同，亦明顯並無扞格。原告持己之對上開條例之錯誤認知與理解，即自己補充法條所無亦明顯並無表示之「上開一年處理期間內之未重行核計之退離給與受上開條例第4條第4項肯認為合法」此項前提，再以此項錯誤之前提解讀第5條之規定，自得出錯誤之結論，其確以自己邏輯之謬誤而指稱上開條例違反法律明確性原則云云，不合理之處，不言可喻，原告此項主張，自不足採。
(四)、因林員之退休事實尚未終結，屬繼續向將來不間斷發生之
法律關係，從而系爭處分並違反法律不溯及既往原則，原告主張系爭處分違反法不溯及既往原則云云，即不足採：⒈按「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已
終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第620號解釋參照）。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。」（釋字第717號解釋理由書第4段參照）⒉亦即行政法規不溯及既往原則之適用，尚須區分為「真正
溯及既往」（echteRuckwirkung）與「不真正溯及既往」（unechte Ruckwirkung）二種類型，所謂「真正溯及既往」，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言。法規如為「真正溯及既往」之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法治國家原則。因此，所稱行政法規不溯及既往原則，即指原則上不得為「真正的溯及既往」。至事實或法律關係是否業已終結，應綜合生活事實與相關法規規定內涵認定之。
⒊所謂「不真正溯及既往」，乃指行政法規並非適用於過去
發生之事實或法律關係，亦非僅適用於將來發生之事實或法律關係，而是適用於過去發生、但現在仍存在、尚未終結之事實或法律關係而言。此種情形，係因行政法規生效當時，事實或法律關係業已存在且尚未終結，而依該法規規定對之發生「立即效力」，應適用該法規。是故，該法規之適用，類似「溯及既往」，但畢竟僅向將來發生效力，而不是「溯及既往」發生效力，故稱之為「不真正溯及既往」。（釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書參照）。換言之，於「不真正溯及既往」之情形，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，故又稱為構成要件事實之回溯連結，而非法律效力之溯及既往，即與法不溯及既往無涉，上開釋字第717號解釋理由書即同此意旨。
⒋至本件林員等與國家間之退離給與關係，係屬向將來不間
斷發生之事實與法律關係，屬繼續性之法律關係自明，又社團專職人員處理條例第4條第1項及第5條第1項第2款之規定，並非溯及上開規定生效前業已終結之事實與法律關係，而係適用於上開規定生效後，國家與林員間繼續存在之退休事實與法律關係，是以本件屬於不真正溯及之情形，揆諸前開釋字第717號解釋理由書之見解，即與法不溯及既往原則無涉，原告主張系處分因違反法不溯及既往原則而違法云云，容有誤解，洵不足採。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原處分即107年5月31日臺南市政府教育局南市教人(二)字第1070600164號函是否逾期處分，有無適法？
六、本院之判斷：
(一)適用之法令：⒈公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例：
⑴第1條：為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。
⑵第2條第1款：本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指
公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。
⑶第3條：本條例之法制主管機關為銓敘部；執行主管機關
為前條所定公職人員適用之各該退休（職、伍）法令之中央或地方主管機關。
⑷第4條第1項：第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應
由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。
⑸第4條第4項：第2條所定公職人員依本條規定重行核計之
退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。
⑹第5條：依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給
與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。
⒉銓敘部107年5月9日部退三字第1074496933號書函主旨：
請依「公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例」之規定，於民國107年5月11日前，以書面處分，請經採認社團專職年資為公職人員退休年資之相關所屬社團返還相關公職人員溢領之退離給與…。
⒊銓敘部107年5月9日部退三字第1074496933號書函（節錄
）：依社團專職人員處理條例第5條規定，「政務人員以外之退休（伍）人員」扣除社團專職年資後所溢領之退離給與，應由退撫新制實施前、後之支給機關向其「經採認社團專職年資所屬社團」，以書面處分，命其返還，「非」逕向退休人員追繳或逕由退休人員後續應發給之定期給與、加發補償金中收回。
(二)按行政處分係創設、變更或消滅法律關係之原因，行政處分完成後，產生法律關係創設、變更或消滅之結果，故在撤銷訴訟，行政處分是否違法，應否撤銷，原則上應以原處分作成時為判斷基準時，即應以原處分時之事實及法律狀態為準。此與課予義務訴訟，行政機關是否應為一定之行政處分，通常係以言詞辯論終結時為判斷基準時（高雄高等行政法院96年度簡字第87號判決意旨參照）之情形，並不相同。又所謂「違法」，係指行政處分（或訴願決定）之作成不適用法規或適用不當而言（吳庚，行政爭訟法論，三民書局，94年5月第3版，第108頁參照）。本件原告訴請撤銷原處分及訴願決定，其訴訟種類屬於行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，依上開說明，應以原處分行為時為判斷基準時。是以原處分作成時，若不適用法規或適用不當之情事，自不得擅指為合法，合先敘明。
(三)公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例第5條規定：依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。
前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。查本條例係106年5月10日公布，並自同年月12日施行，是以，本件書面處分應於107年5月11日前發出始為合法，此亦有銓敘部107年5月9日部退三字第1074496933號書函附訴願卷第49頁可稽，被告卻遲至107年5月31日始以南市教人(二)字第1070600164號函即系爭處分令原告返還，此有該函附訴願卷第28頁可依，亦為兩造不爭執，是以，原處分作成時已逾公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例第5條規定，原處分顯非適法。
七、從而，原告之主張為有理由，被告未予查明即率予處分，有欠妥適，訴願決定未予以糾正予以維持，亦有疏略，均應予以撤銷，以期適法。本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，亦與本案爭點無涉，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 4 月 17 日
書記官 陳世明