臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 108年度簡更一字第1號
108年7月31日辯論終結原 告 陳剛明即東豐不動產實業社被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 葉張基律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部106年9月25日交訴字第1061300360號、第0000000000號及106年9月26日交訴字第1061300632號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
(一)被告代表人業已變更為黃偉哲，依法聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
(二)原告因違反發展觀光條例事件，不服臺南市政府分別以106年6月15日府觀業字第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）10萬元、10萬元、6萬元，並勒令歇業之處分，以及交通部106年9月25日交訴字第1061300360號、第0000000000號、106年9月26日交訴字第1061300632號訴願決定，提起行政訴訟，原係適用通常訴訟程序，由高雄高等行政法院管轄，嗣因原告於107年3月13日向該院具狀表示對被告所為勒令歇業之處分不爭執，請求變更其主張聲明為：「訴願決定及原處分關於裁處罰鍰部分均撤銷。」，經被告同意，致其訴訟之全部屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序，爰經該院裁定移送本院。經本院107年度簡字第27號判決訴願決定及原處分關於裁處罰鍰部分均撤銷後，被告不服提起上訴，經該院107年度簡上字第56號廢棄原判決，發回本院更審。
貳、實體事項：
一、事實概要：被告於民國106年3月29日及106年4月1日接獲陳情，指稱原告所有坐落於臺南市○區○○路○○○號（下稱○○○一館）、臺南市○區○○路○○○號、臺南市○區○○街○○○巷○○號（下稱○○○三館）及臺南市○區○○路○段00號（下稱○○○五館）房屋等有違法經營旅館、民宿情事。
嗣被告於106年5月7日依上址查得以「○○○」名義刊登之網站、廣告及住宿評價，經被告續於106年5月8日前往聯合稽查臺南市○區○○路○○○號（下稱○○○一館）、臺南市○區○○街○○○巷○○號（下稱○○○三館）及臺南市○區○○路○段00號（下稱○○○五館）房屋等三址，見有以「台南民宿○○○」等文字製作之名片、QR Code立牌、館名標示及住宿資訊，並發現現場房間具有住宿須知、備品等旅宿服務態樣，認為原告涉嫌違法經營旅宿業務，遂於106年5月11日分別以府觀業字第1060494281號、第0000000000號及第0000000000號函通知原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告審酌相關事證，仍認有違反發展觀光條例第24條第1項、第25條第2項行為，乃依同條例第55條第5項、第6項，以106年6月15日府觀業字第0000000000A號、第0000000000A號、第0000 000000A號裁處書，分別裁處原告罰鍰10萬元（○○○一館）、6萬元（○○○三館）、10萬元（○○○五館），並均予以勒令歇業（下稱原處分1至3）。原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，原告就原處分1至3關於罰鍰部分合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」，發展觀光條例第2條第1項第8款定有明文。次按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」，並有最高行政法院39年度判字第2號判例、最高行政法院98年8月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。
（二）原告主要經營業務為不動產租賃，套房皆係作為月租之用，多以附近工作之上班族為出租對象，亦有供公司行號作為員工宿舍使用，故與發展觀光條例中所稱之旅館業有所區別，原告並未有經營旅館業務之情事，應無該條例之適用。系爭場所外懸掛之招牌皆為「套房」出租，與民宿無涉，現場名片、立牌等物品皆為以前製作，住宿須知則係為出租對象準備，以便於管理，皆經原告於現場稽查時即告知被告。原告固於網路上標示「民宿」字樣，然係因過去網路管理人員誤植，該管理人員業已離職多年，致生誤會，現已請專業網路公司重新製作。
（三）原告並未違反發展觀光條例第24條第1項之相關規定，被告僅憑現場稽查及網路上之資訊，遽認原告經營旅館予以裁罰，而未深入探究是否有實際經營旅館業務之態樣，顯過於草率。
（四）原告復於107年6月19日提出書狀1份，補充主張如下：
1、被告稱在網路查得住宿評語，那是我們的人自己為了宣傳自己去做的，以提高評價誘使客人來租房子，但這些房地產的租賃目前都還在籌備中，僅在測試網路平台而已。
2、原告所為之廣告或是系爭場址外都是寫「○○○套房出租」，如果欺騙客人的話立刻起爭議，而且我們都是以商務套房或是一般套房出租一個月以上為主。
3、網路本來就是一個虛擬的空間，而且並沒有特定的時間點上架或下架，Atraveo、Trivago、Expedia、Bud andBreakfast、Ctrip等網路平台，有時候為了要增加他們的曝光率，甚至把我們這些好的房間主動曝光，以增加他們網站的瀏覽次數，目的就是要抽取佣金，並不是原告主動登錄，尤其有些網站是給特定朋友或是特定的客人看的，只是為了便於管理，實際上原告實施的業務是以套房出租和短期的商務套房為主。
4、被告不應該單憑一張名片，沒有看到任何客人，就斷定原告有從事民宿業務，民宿或許是我們未來要進行的業務，但目前不是。當時第一棟房子的時候，二樓是辦公室，一樓是接待客人的空間，三、四樓則作為長租空間，但沒有租出去；○○○五館一樓是租給代書營業使用，二樓作為儲藏室，三、四樓為長期出租，五樓作為員工休息室，被告完全不採信，僅憑房間數量、一張台南民宿○○○的名片或是QR Code，就作為罰鍰依據，斷定原告有經營民宿旅館業務，實屬不合理。
5、當時被告稽查人員向原告表示是來請教如何做房地產經營，原告才讓他們觀看房間，被告竟以此做為事證，證據取得不合法。而被告最重要的證據，是現場的住宿名片及住宿規則，但那些東西是我們未來要做、目前還沒有做的，網路的評價也是自己人去評價，吸引客人來承租我們的短租套房。又被告稱原告所提供的房間內有衛浴備品，但每個業者經營型態不一樣，並不是說原告不能提供這些東西提高我們房間的價值、抬高出租價格。短租對我們來講一個月也算是短租，一個月以上也算是月租，但是一個月以上的月租，他以長期性來講，這個房間大約伍仟元六千元，沒有什麼設備，不提供毛巾也不提供床，我們為了提高這個價值，現在很多商務行為他來這邊工作，工作不可能一天，臺北下來不可能一天，他可能下來一個月兩個月，他就租一個房間，他不用帶棉被相關的物品，包括一切相關的物品我們幫他準備好，這樣的房間我們一個月就可以租到八千到一萬貳仟元的價格，這就可以提高房租的價格。
（五）原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分關於裁處罰鍰部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告雖表示於系爭場址僅經營不動產租賃業，惟被告於106年5月8日稽查時，查獲有以「台南民宿○○○」等文字製作之住宿資訊，且現場房間具有住宿須知、備品等旅宿服務，並有於106年5月7日查獲之網路廣告及住宿評價可佐，顯見原告有提供不特定對象以日或週等短期住宿並收取費用及其他相關服務之營利行為，業已該當旅館之要件。又原告所謂廣告標示「民宿」係為誤植，但被告亦查獲有以「台南民宿○○○」等文字製作之名片、QR Code立牌、館名標示及住宿資訊等，顯見原告自始即有經營非法旅宿業務之意圖與行為事實，而非僅係原告所謂廣告誤植。至原告陳稱其係經營長租業務，惟其除於網站載有每日房價外，現場尚有衛浴備品、訂房備註等旅宿營業態樣，顯與長租不符，故原告未領取登記證即擅自經營旅宿業務，該當發展觀光條例之處罰要件，被告經衡酌原告於三處場址之違法經營規模及比例原則，依發展觀光條例第55條第5項及第6項規定對原告之三個違法行為分別予以裁處，係屬合乎法令與公益之行政處分。
（二）被告復於107年7月13日提出書狀1份，補充答辯如下：
1、發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅宿之輔導與管理採申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅宿業務者，藉以防止業者未經主管機關核准，即自行營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故所謂「經營旅館或民宿業務者」，所欲規範的對象係對已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務之業務，卻未依發展觀光條例領取登記證者，即足當之，並不以已有旅客實際住宿或休息為要件。即並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營民宿目的所為之營業行為，均該當「經營」之意。
2、查原告未領有旅館或民宿登記證，經被告於106年5月8日聯合稽查時，發現有以「台南民宿○○○」等文字製作之名片、QR Code立牌、市招名稱及住宿資訊，且房間內除張貼住宿須知、wifi資訊及房號，並備有寢具、電視、空調、電扇、冰箱、衛浴設備、衛浴備品等住宿相關之軟硬體設施，可隨時對旅客供住宿、休息服務，且原告於網路上以「○○○」名義對不特定人刊登訂房方式、入退住時間、匯款資訊、注意事項及每日房價（一館：38731號房原價2,100元促銷價1,400元；38732號房原價4,000元促銷價2,800元、38741號房原價3,600元促銷價2,000元、38742號房原價4,000元促銷價2,800元、38751號房原價2,400元促銷價1,400元、38752號房原價3,600元促銷價2,000元；三館：1211、1221、1222、1231、1232號房原價3,600元促銷價2,000元；五館：8021號房原價2,400元促銷價1,400元、8031號房原價4,000元促銷價2,800元、8032號房原價3,600元促銷價2,000元、8042號房原價3,600元促銷價2,000元、8051號房原價2,400元促銷價1,400元、8052號房原價3,600元促銷價2,000元）等營業訊息，並有大量旅客住宿評價，是原告確有非法經營旅宿業之事實，應足堪認定。
（三）關於原告違章行為，被告再補充下列說明：
1.被告以原告經營「○○○」為關鍵字，查詢到旅遊住宿網站「Trip Advisor」顯示「2019年1月2日旅客的評論」、「Booking.com」網站則顯示「2019年2月11日旅客評論：
浴室的浴簾破了會走光啊…雖然我是男的…」，原告還會回覆「非常感謝你的指正我們會立刻進行撤換。」。
2.至於「trivago」網站及「HotelsCombined」均亦是以「日」為單位為民宿廣告，表示原告持續違反發展觀光條例第55條第5、6項之行為。如果原告沒有實際經營○○○，眾多旅遊住宿網站豈會都有○○○之資訊？
3.原告並不否認其有架設網站並經營旅館、民宿之違法行為，亦未否認被告依法稽查之結果，復參以被告所提各項原告經營○○○之相關網頁資料，更足以證明原告「迄今」仍在違法營業狀態。
（四）108年7月16日被告補充陳述：⒈附件一、二為原告事後申請辦理稅籍資料，與本案違章
行為無關。附件三網路平台編輯畫面之設定看不出是○○○的畫面，也看不出網頁的時間，故被告否認其形式上之真正。再者，假設此份文件為真（被告仍否認之），表示原告自認其有與Airbnb平台有合約關係，經被告查詢目前AIRBNB網站仍有原告經營○○○之照片（被證十四號）。附件四：1.第一份租賃契約沒有承租人簽名，被告否認此契約形式上之真正。2.第二、三份租賃如果為真（被告仍否認之），早就應該在上次一併提出，且即使有此兩筆長租契約，仍無法推翻原告有違法經營旅館與民宿行為之認定。附件五為第三人○○○○有限公司菸酒進口業許可執照，此份財政部國庫署核發執照時間為107年10月8日，晚於被告106年5月8日稽查日，故與本案違章行為無關。附件六為現場套房出租之照片，但不可能因為這張照片就推翻原告有違法經營旅館與民宿行為之認定。附件七為澳斯灣澳洲紅酒專賣店招牌之照片、附件八為其FB官方網頁，均無法推翻原告有違法經營旅館與民宿行為之認定。附件九：1.此非原告商業帳簿，亦無任何統一發票佐證，謹為原告臨訟製作之表格，故被告否認其形式上之真正。假設附件九資料為真（被告仍否認之），將附件九與被告製作銀行明細整理之附表二做比對：(1)106年3月份：附件九23筆、附表二27筆，相差4筆。(2)106年4月份：附件九17筆、附表二26筆，相差9筆。(3)106年5月份：附件九68筆、附表二61筆。(4)106年6月份：附件九47筆、附表二60筆，相差13筆。(5)106年7月份：附件九18筆、附表二60筆，相差42筆。由此可見，原告附件九與被告附表二之差額部分，原告更未提出任何證據以圓其說。
⒉本案所適用者為105年8月15日版修正發布「發展觀光條例
裁罰標準」第6條附表二：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」第1項規定：「房間數十間以下，處新臺幣十八萬元，並命其立即停業。」、105年8月15日版修正發布「發展觀光條例裁罰標準」第9條附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰基準表」第1項規定：「房間數五間以下，處新臺幣六萬元」(附件五)等規定之「級距」，但是必須受到發展觀光條例修法後罰鍰金額之限制。經查被告對原告所經營○○○一館、三館及五館之裁處日期均為106年6月15日，當時查獲一館、三館及五館非法經營旅宿業之房間數分別依序為6間、5間及7間。根據上開民宿以五間客房數為上限之規定，被告乃依據房間數認定○○○三館(房間數5間)為違法之民宿業，而○○○一館(房間數6間)及○○○五館(房間數7間)為違法之旅館業。基上，○○○三館依105年11月9日修正發展觀光條例第55條第6項規定暨105年8月15日版修正發布「發展觀光條例裁罰標準」第9條附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰基準表」第1項規定：「房間數五間以下，處新臺幣六萬元」(前呈附件五)之規定，裁罰新臺幣六萬元罰鍰。106年6月15日裁處日，關於旅館業部分之新裁罰基準尚未修正發布，故○○○一館及五館，被告參考105年8月15日版修正發布「發展觀光條例裁罰標準」第6條附表二「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」第1項規定：「房間數十間以下，處新臺幣十八萬元，並命其立即停業。」之「級距」，依照105年11月9日修正發展觀光條例第55條第5項「處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」規定及交通部觀光局105年12月8日觀賓字第1050605777號函函釋意旨，各裁處原告新臺幣十萬元罰鍰等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市旅館商業同業公會106年3月29日106南市旅神字第038號函、臺南市政府政風處106年4月20日南市政查字第1060409897號函、「○○○」網站、「台南民宿○○○」行動官網、「台南民宿○○○」Facebook粉絲專頁、Tripadvisor網站「台南民宿○○○」頁面、Booking.com網站「台南住宿○○○」頁面、Hotels.com網站「○○○」頁面、Agoda網站「○○○一館」、「○○○三館」、「○○○五館」頁面、Expedia.com.tw網站「○○○」頁面、Airbnb網站「○○○」頁面、臺南市政府聯合查報旅（賓）館現場紀錄表及陳述意見通知書、現場稽查照片（○○○一館、○○○三館、○○○五館）、臺南市政府106年5月11日府觀業字第1060494281號函暨送達證書、臺南市政府106年5月11日府觀業字第0000000000號函暨送達證書、臺南市政府106年5月11日府觀業字第1060496581號函暨送達證書、106年5月31日陳述意見書、臺南市政府106年6月14日府觀業字第1060607526號函暨送達證書、臺南市政府106年6月14日府觀業字第1060608415號函暨送達證書、臺南市政府106年6月14日府觀業字第1060608971號函暨送達證書、臺南市政府106年6月15日府觀業字第0000000000B號函檢附第0000000000A號裁處書暨送達證書、臺南市政府106年6月22日府觀業字第1060652922號函暨送達證書、臺南市政府106年6月15日府觀業字第0000000000B號函檢附第0000000000A號裁處書暨送達證書、臺南市政府106年6月15日府觀業字第0000000000B號函檢附第0000000000A號裁處書暨送達證書、交通部106年9月25日交訴字第1061300630號訴願決定、交通部106年9月26日交訴字第1061300632號訴願決定、交通部106年9月25日交訴字第0000000000號訴願決定、○○銀行○○分行原告往來交易明細等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。
五、兩造之爭點：原告有無於上揭○○○一館、五館經營旅館業務及於○○○三館經營民宿業務之行為？
六、本院之判斷：
（一）應適用之法令：⒈發展觀光條例：
⑴第2條第8款、第9款規定：「本條例所用名詞，定義如
下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。九、民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」⑵第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司
或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」⑶第25條第2項規定：「民宿經營者，應向地方主管機關
申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」⑷第55條第5項、第6項、第8項規定：「（第5項）未依本
條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。（第6項）未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令歇業。……（第8項）經營觀光旅館業務、旅館業務及民宿者，依前4項規定經勒令歇業仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送相關主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之經營者負擔。」⒉交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函說
明三、四略以：「……三、另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於該標準分類I大類之55中類-住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另551小類-短期住宿服務業及5510細類-短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細類參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』四、日租屋之經營形態符合『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業』之要件，應屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範籌（疇）。」⒊交通部99年12月29日交路字第0990012444號令略以：「
……除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。
」
（二）第按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第275號解釋文所示。是此一解釋即點明行政罰與刑罰之重要差異。蓋以違反行政法上義務之制裁手段，有以刑罰者，此稱之為行政刑罰，其違法行為性質上屬刑事不法之犯罪行為，且以處罰故意行為為原則，例外方處罰過失行為；反之，違反行政法上義務之制裁係以罰鍰、停業、歇業、吊扣（銷）執照等裁罰性不利處分者，則稱為行政秩序罰或狹義之行政罰，其違法行為之性質屬行政不法，因其違法行為尚未達到刑事不法之高度，但為實現行政管制目的或落實管制措施而採取較低度處罰手段，是以無論行為人有無故意或過失，均應處罰，且其違反禁止規定或作為義務時，尚應推定其有過失。是以行政罰與刑罰之構成要件各有不同，原應各自認定事實（參見釋字第407號解釋理由書）。發展觀光條例第55條第5項、第6項規定所指未經登記之旅館或民宿業者，有無對外經營業務或其他營業行為，係行政罰應與公司法第19條所指未經公司設立登記而營業之行政刑罰不同，二者存在本質差異，不得比附援引，先予敘明。
（三）又按「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」民法第421條第1項定有明文，此為民法有關租賃契約之定義。另立法者為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，特制定觀光發展條例（觀光發展條例第1條規定參照）。該條例第2條第7、8、9款分別將觀光旅館業、旅館業及民宿之定義予以明文規定，而上開三種行業在民法上均係符合租賃之定義，惟其等共同之處，多係以提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水……等基本設備，較高檔者尚可能提供電視、放影機、影片、冰箱、牙刷、吹風機等進階配備，其目的在對旅客提供住宿服務，且旅客只需準備自身簡單衣物即可入住，大致而言，此等旅客多係短期、臨時性入住（天數不多），單位費用較高；相較於一般房屋租賃僅提供不動產本體，通常並未提供上開用品，且租賃期間較長（多以月、季、半年、一年為單位）自有所不同。另按，主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函說明三、四略以：
「……三、另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於該標準分類I大類之55中類-住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另551小類-短期住宿服務業及5510細類-短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細類參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』四、日租屋之經營形態符合『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業』之要件，應屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範籌（疇）。」又交通部99年12月29日交路字第0990012444號令略以：「……除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」上開函令乃主管機關基於執行法律職權之必要，就有關「旅館」、「民宿」及「不動產租售業」等概念所訂定之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實及適用法律之準據，因合與首揭說明意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。
又上開函令係屬有關事實認定之解釋，核與法律保留原則無涉。依照上開說明，可知「旅館」及「民宿」係屬以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務之「短期住宿服務業」，至以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租，始歸入「不動產租售業」；另以不動產租賃方式經營，但提供旅遊、商務、出差等不特定人以日或週之住宿或休息者，並收取費用事實，則仍屬旅館業務之營業行為（臺中高等行政法院100年度訴字第357號判決參照）。再者，揆諸發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業，俾納入輔導管理體系，縱使其屬非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，亦應受旅館業營業程序及相關限制始得營業（參發展觀光條例第70條之2）。由此可知，前揭規定之立法目的，係為保障旅客住宿之便利、人身安全與安寧之權益，而對旅館之輔導與管理，採行申請許可制，並對未經領取旅館登記證即經營旅館業務之人施以處罰，藉此遏止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，規避相關主管機關實施建築構造、消防設施、噪音防制等管制安檢程序，徒增旅客人身安全及周遭環境生活品質之危險。因此，發展觀光條例第55條第5項所稱未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，其所規範之對象，自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例領取登記證之營利事業，即足當之，並不以有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成發展觀光條例第24條第1項及第55條第5項對經營旅館業者之輔導與管理之立法目的及規範功能（高雄高等行政法院107年度訴字第7號、107年度訴字第156號判決參照）。
（四）經查，⒈原告於起訴狀敘稱：「原告固於網路上標示『民宿』字樣
，然係因過去網路管理人員誤植，該管理人員業已離職多年，致生誤會，現已請專業網路公司重新製作。」等語（見高高行106年度訴字第473號卷第14頁）；嗣於107年6月19日書狀又稱：「那是我們的人自己為了宣傳自己去做的，以提高評價誘使客人來租房子，但這些房地產的租賃目前都還在籌備中，僅在測試網路平台而已。」另「Atraveo、Trivago、Expedia、Bud and Breakfast、Ct rip等網路平台，有時候為了要增加他們的曝光率，甚至把我們這些好的房間主動曝光，以增加他們網站的瀏覽次數，目的就是要抽取佣金，並不是原告主動登錄。」等語（見原審卷第115、119頁），均是原告自行陳述意旨，原告並未否定網路頁面資料係伊所提供，只是事後被其他網路平台不斷引用，至於客戶評語係原告自行撰寫，並非真有客戶留言，而該網路頁面資料因未及下架或修正，以致與伊經營現況不符云云。惟查，留言評論住宿經驗，原告所營旅宿於臉書及各大訂房網站刊載營業資訊，其旅客評價人數更多達百餘則，部分旅客之留言內容更有詳細描述其入住情形，原告僅空言否認，始終無法提出所謂「自行撰寫」之確切證據，況尚有數量不少之負評留言，原處分卷第59頁「ＣＰ偏低的民宿」；原處分卷69頁，「老闆親切熱情，住宿普通，浴巾及毛巾準備不足」；原處分卷74頁，「ＷiＦi收訊不太好」；原處分卷第78頁「枕頭太硬太高，晚上到凌晨一點多了，對面房客很吵，無法入睡，若隔音好一點會更好」；原處分卷第83頁「床墊已下陷，睡的不舒服，Line裡跟老闆確認已付款，人到現場竟說沒看到預定的名單，感覺差。…」原告回覆「…因春假期間人手不足，招募許多臨時工讀生…」；「不像一般的民宿隔天會來清理床舖，當遊玩回來之後發現房間沒整理過心情不是很好」等等不一而足，在在顯示原告經營短期日租之旅宿業，而非長期租賃，否則怎會有上開負評存在，而且均抱怨服務或部品不足，此有原處分卷附卷可稽，按正評如係原告所謂為吸引客人自行所為，負評則顯難認係原告自行撰寫，且負評中均為日租或週租客人，如果原告沒有實際經營旅宿業，眾多旅遊住宿網站及客人豈會有○○○正評及負評之資訊？且被告提出訂房網站（Booking.com）與旅遊業者協議（本院卷一第317-328頁及第335-337頁)有關網站之約定，涉及誠信、房間有無、旅客安危、抽佣…尚無平台會不經同意自行上架之理，況原告自稱平台未經其允許自行上架，但伊並未制止，但有權可拒絕，也曾拒絕過云云，本院請其提供曾拒絕上架之事證卻始終無法提出，原告空言主張係他人所為，又無法提出任何有利證據，顯係臨訟諉詞，自難採信。是以，原告於訂房網站上，向不特定人以日或週為單位，為出租房間之意思表示，且於網站上所刊登之內容已將商品明確標示（含房型、房價及其他相關設施），且依訂房網站（Booking.com）之旅遊條款和條件「若您向旅遊供應商預訂旅遊，即代表您接受旅遊供應商的取消和未如期入住的相關條款以及任何適用於您的旅遊的附加（執行）條款（包括旅遊供應商在本平台刊登之預訂須知及旅遊供應商之相關住宿規定），包括旅遊供應商向客人提供的各種服務及／或產品。……」故旅客於訂房網站上，得依原告刊載之房型及住宿日期進行預定，並自訂房之時起，即表示旅客已接受原告刊載之住宿相關條款，且旅客如未遵期入住或逾期取消訂房者，更需負擔部分房價，是原告於訂房網站上刊載營業訊息，以招攬旅客乙事，為實際經營旅宿業務之重要一環，客觀上足與他人發生預定法律關係之行為，應認屬經營業務之行為。
⒉復查「臺南民宿○○○」之網路頁面資料與原告旅宿內容
記載及其所營○○○一、三、五館內容相符，⑴○○○一館：原告網路上房間依序編號A1、A2、…；與稽查時房間所查獲之相當A1、A2、…（本院卷二第359-372頁）。⑵○○○三館：原告網路上房間依序編號B1、B2、…；與稽查時房間所查獲之相當B1、B2、…（本院卷二第373 -380頁）。⑶○○○五館：原告網路上房間依序編號C1、C2、…；與稽查時房間所查獲之相當C1、C2、…（本院卷二第381-391頁）。此有網路頁面資料及相片附卷可稽，從而，該網路頁面資料實難認係原告以外之人所虛構。
⒊被告對原告所營○○○各館進行現場稽查，主要係因民眾
檢舉及網路頁面資料循線查訪而來，姑不論有無旅客進駐其間，現場稽查重點也在查證原告提供之房型及住宿條件是否與網路頁面資料所示之旅宿資訊相當。被告於106年5月8日現場稽查當日，查獲相關供住客使用之備品及原告以○○○民宿名義之住宿告示、住宿須知及名片等，且部分房間更有疑似住客住宿退房後之狀態，惟原告復未就此等證據為說明，縱稽查紀錄未能查獲任何旅客留宿之跡證，但既有房型及隨時可住宿條件，且稽查時為白天，尚未有旅客留宿之跡證，依一般經驗法則可合理預期之結果，即足當之。又被告於稽查當日查獲一紙免用統一發票收據，其上記載「住宿費」5,000元、開立日期106年5月9日並蓋有原告所營「00000000」之印信（含負責人及統一編號），惟收據，法並無明文一定形式，且被告稽查日期為106年5月8日，系爭收據開立日期往後填載，且無記載買受人資料，或係因旅客尚未入住，而未取得其資料，或係為便於旅客會計核銷作業，由旅客自行填載相關資料，以避免有無法核銷等情形，原告始終無法提出該收據之用途及何以日期往後填載之合理解釋，自無從為有利原告之判斷。
⒋又查，依原告所提房屋租賃契約書固能表明有月租之經營
型態，然原告有在○○○一館經營月租之事實，並不妨礙其可能在○○○一館其他房間或其他○○○館執行日或週之旅宿業務。況原告所提租賃契約7紙，均係於被告稽查日前，於認定原告是否經營旅宿業尚無影響，且出租之房間亦僅為○○○一館3、4樓及○○○三館，其租金均未見如前揭收據所載5,000元之金額，且於106年5月8日現場稽查時所查得所有房間之使用樣態，均未見任何長租住客之私人物品，顯無長租之情形，況系爭租賃契約亦僅記載承、出租人，未記載承租人之身分證字號及地址等聯絡方式，亦與一般交易習慣不符，是系爭契約尚難認原告確係於案址經營長租業，至於原告主張其所謂短租即月租，顯違一般經驗法則，不足採信。
⒌原告並於107年7月12日向財政部南區國稅局臺南分局提出
切結書，切結「本人經營之商號（共計7間，明細如下）」即日起不再經營民宿，僅經營出租1個月以上之套房出租業務，…」此有該局107年12月3日南區國稅臺南銷售一字第1070076221號函附卷可稽（本院卷第367-369頁），表示原告業已「訴訟外自認」其在107年7月12日前確實有經營民宿之違章行為。原告雖辯稱不知該內容云云，惟原告為大專學歷畢業，豈有不知上開內容意思之理，顯係臨訟推諉之詞，不足採信。
⒍原告違法經營旅宿業，經被告聯合稽查後，原告向財政部
南區國稅局臺南分局陳報其103年-107年度營業收入明細，其中有記載各年月份之長租收入及短租收入，本院依職權調取原告在○○銀行○○分行之往來明細匯款資料(本院卷一第401-435頁)，原告雖提出係伊樓下販賣紅酒之收入款，惟未能依本院之指示提出「商業帳簿」供本院查核，僅自行製作簡易之表冊(本院卷二第77-89頁)，惟查該表冊，除有名字但無具體身分證字號、地址資料可供查證是否真實，何況竟有部分以某小姐、某先生稱謂云云，並無足以證明購入紅酒之明確資訊、發票或收據，且上開銀行匯款，並非使用現金交易，豈能謂無更明確收入明細，供本院查證其實之理？從而，被告請求依行政訴訟法第165條之規定，認被告所對上開匯款之主張係日租或週租之收入為真實，尚非無據，堪以採信。
⒎況查，原告違法經營旅宿業，除了本案北區○○○一、三
、五館外，尚查有安平區及東區亦有多間館舍(即原告所提長租契約10件未位於案址部分)，其中安平館因有消費者即訴外人曾○○「透過訂房網站BOOKING.COM訂房○○○安平館10月7日的住宿，因退費衍生爭執」此有台南市政府106年9月30日府法消字第1061016360號函及所附消費爭議申訴(調解)資料表附卷可稽（本院卷一第289-292頁），可見原告確實有與旅遊平台網站Booking.com合作關係，才有消費者可以透過該網站訂房，而且所定的住宿只有「10月7日」一天，發生消費糾紛，足見原告確實違法經營旅宿業，足為佐證。
⒏基上所述，被告機關分別以：
⑴臺南市○區○○路○○○號(○○○一館)：原告於網路刊登
「○○○一館」網路廣告，刊載6間以日計價之客房等資訊招攬不特定旅客住宿，網路上並有住宿評價，復經被告機關於106年5月8日派員前往稽查，依現場稽查照片所示，現場查獲「台南民宿○○○HALL1」之館名標示及印有「台南民宿○○○」字樣之名片及QR Code立牌，客房內部備有床舖、寢具、盥洗備品等，且有住宿須知及進退房時間之公告，並查得住宿費收據及載有「4人（房）2,000…6人（房）2,800…雙人（房）1,400」之便條紙，有「○○○一館」相關網頁資料、106年5月8日被告機關聯合查報旅（賓）館現場紀錄表及陳述意見通知書及現場稽查照片影本附卷可稽，是原告未向被告機關申請領取旅館業登記證即以日為基礎，對旅客提供住宿服務，已屬旅館業範疇。原告未領有旅館業登記證即經營旅館業之違規事實，洵堪認定。
⑵臺南市○區○○街○○○巷○○號(○○○三館)民宿5間：原告
於網路刊登「○○○三館」網路廣告，刊載以日計價之客房等資訊招攬不特定旅客住宿，網路上並有住宿評價，復經被告機關於106年5月8日派員前往稽查，查有5間客房及相關住宿說明公告，依卷附「○○○三館」宣傳網頁所示，其上刊有「○○○三館」簡介、服務設施、入住與退房時間、住宿概況、以日計價之房價等資訊招攬旅客住宿；次依現場稽查照片所示，現場查有「○○○HALL3」之館名標示及印有「台南民宿○○○」字樣之QR Code，且有進退房時間、「三館Wifi帳號密碼」、「24H計程車」之公告，又客房外部設有房號牌，內部備有床舖、寢具、盥洗備品等，屬隨時可供旅客入住之狀態，且經營房間數為5間，已足達其經營民宿之目的，有「○○○三館」相關網頁資料、106年5月8日被告機關聯合查報旅（賓）館現場紀錄表及陳述意見通知書、現場稽查照片等影本附卷可稽，原告未領取民宿登記證即經營民宿業務之違規事實，洵堪認定。
⑶臺南市○區○○路○段00號(○○○五館)：原告於網路刊
登「○○○五館」網路廣告，刊載7間以日計價之客房等資訊招攬不特定旅客住宿，網路上並有住宿評價，復經被告機關於106年5月8日派員前往稽查，依現場稽查照片所示，現場1樓門口查獲有「○○○套房出租」市招、另有「○○○HALL5」之館名標示，客房內部備有床舖、寢具、盥洗備品等，且有住宿須知及進退房時間之公告，是原告未向被告機關申請領取旅館業登記證即以日為基礎，對旅客提供住宿服務，已屬旅館業範疇，有「○○○五館」相關網頁資料、106年5月8日被告機關聯合查報旅（賓）館現場紀錄表及陳述意見通知書及現場稽查照片影本附卷可稽，原告未領有旅館業登記證即經營旅館業之違規事實，洵堪認定。
（五）末查，○○○三館依105年11月9日修正發展觀光條例第55條第6項規定暨105年8月15日版修正發布「發展觀光條例裁罰標準」第9條附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰基準表」第1項規定：「房間數五間以下，處新臺幣六萬元」(本院卷二第137頁)之規定，裁罰六萬元罰鍰。另106年6月15日裁處日，關於旅館業部分之新裁罰基準尚未修正發布，故○○○一館及五館，被告參考105年8月15日版修正發布「發展觀光條例裁罰標準」第6條附表二「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」第1項規定：「房間數十間以下，處新臺幣十八萬元，並命其立即停業。」(本院卷二第129頁)之「級距」，並依照105年11月9日修正發展觀光條例第55條第5項「處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」規定及交通部觀光局105年12月8日觀賓字第1050605777號函(本院卷二第125頁)函釋意旨，各裁處原告十萬元罰鍰，係參酌法令及交通部觀光局之函示所為處分，尚非無據，亦符合比例原則，並無違法，併此敘明。
柒、綜上所述，原告之主張均不足採。被告機關據以認定原告有違規經營旅館業及民宿業之情事，並無不合，原告所辯各節，與被告機關現場查得之上開違規事證顯有不符，均屬事後推諉卸責之詞，實無足採。準此，本件原告未領取旅館業及民宿業登記證即經營旅館及民宿業之違規事實明確，且經營房間數為分別為6、5、7間，被告機關依首揭法條規定，分別處以法定最低額罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分罰鍰部分，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 108 年 8 月 14 日
書記官 陳世明