臺灣臺南地方法院行政訴訟判決
108年度簡更一字第2號原 告 楊家豪被 告 臺南市政府教育局代 表 人 鄭新輝訴訟代理人 邱銘峯律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服臺南市政府107年5月16日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
(一)本件原告起訴時，被告之代表人原為陳修平，嗣變更為王崑源，復於108年1月15日變更為乙○○，據原告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
(二)原告因有關教育事務事件，不服臺南市政府教育局107年3月9日南市特教㈠字0000000000A號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）3萬元之處分、臺南市政府107年5月16日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，經本院107年度簡字第50號撤銷原處分及訴願決定，被告不服提起上訴，經高雄高等行政法院以108年度簡上字第13號廢棄原判決，發回本院更審。
貳、實體事項：
一、事實概要：被告以民國105年間，臺南市ＯＯ區私立ＯＯＯ幼兒園（下稱ＯＯＯ幼兒園）遭陳情有教保服務人員不當管教情形，經派員稽查，認該園教保服務人員似有不當管教行為，乃通知ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告。嗣ＯＯＯ幼兒園又遭媒體舉報有家長投訴其教保服務人員之不當管教情事，被告遂於107年3月2日及8日前往稽查，認該園教保服務人員確有對幼兒施加強制力及體罰之行為（拉幼兒衣領、對幼兒過肩摔、抓幼兒臉、對幼兒以腳側踢、強拉幼兒單臂拖行等情），違反107年6月27日修正公布前之幼兒教育及照顧法（下稱行為時幼兒教照法）第12條第2項及幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之事實明確，乃依行為時幼兒教照法第52條第2款及臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準之規定，處ＯＯＯ幼兒園之負責人即原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元，並限期1個月改善。原告不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰3萬元部分（限期改善部分未請求救濟），經原判決撤銷訴願決定及原處分關於裁處罰鍰3萬元部分。被告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院廢棄原判決，發回更審。
二、本件原告主張：
(一)按行政罰之法定原則又稱「處罰法定原則」，係以憲法上法治國原則中之法律保留原則為依據，即如同罪刑法定主義一般，對於違反行政法上義務者之處罰，必須在行為時之法律有明文規定。行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」即屬處罰法定原則之表現，必須行為人在行為時之法律或自治條例對其違反行政法上義務之行為，有處罰之明文時，始得加以處罰。且本條所稱之「明文規定」，包括處罰之「構成要件」及「法律效果」在內。次按「構成要件」包括客觀的構成要件要素與主觀的構成要件要素，說明行為外部的、客觀方面的要素即為客觀的構成要件要素，如行為、結果、行為對象等；表明行為人內心的、主觀方面的要素即為主觀的構成要件要素，如故意、過失、目的等。又按「構成要件該當性」，或稱「構成要件合致性」，是指在處罰法定原則之下，行為人之行為在客觀上符合法律所規定的客觀構成要件，其行為與結果之間存在因果關係，在主觀上也符合法律所規定的主觀構成要件，才可以認定該行為構成要件該當性。另按「法律效果」是違反行政法上義務後，法律有處罰之明文時，對行為人加以處罰的規定。惟「法律效果」的選擇與適用，不可逸脫於「文義解釋」，換言之，行政法規的解釋，應以法規條文的文字意義為出發點，解釋不可以背離行政法規條文的文字意義可能性範圍，如果超越法律條文的文字意義的可能性範圍，即為「行政裁量」的逾越或濫用，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」均定有明文。末按幼兒教育及照顧法第12條第2項規定：「幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則，由中央主管機關定之。」、幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定：「教保服務人員實施教保服務，應遵守下列規定：…5、不得基於處罰之目的，親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作，致幼兒身心受到痛苦或侵害。」、幼兒教育及照顧法第52條第2款規定：「幼兒園有下列情形之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人新臺幣3千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：…2、違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定。」、幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表6規定：「1、改善期限由本府依職權視違規情節行政裁量。2、屆期未改善者第一次處新臺幣3千元、第2次處新臺幣1萬5千元、第3次處新臺幣3萬元。3、違規情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分。」。
(二)幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件為：「基於處罰之目的」、「親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作」、「致幼兒身心受到痛苦或侵害」。惟台南市政府訴願決定書第5頁第10行至第14行「查原處分機關105年6月23日9點10分稽查紀錄表，載明3月15日影片楊ＯＯ確有疑似拉小孩、3月18日影片楊ＯＯ把孩子拉到角落、3月25日影片楊ＯＯ確有拿湯匙敲打動作及3月30日影片廖ＯＯ把孩子移至角落等情事，且上開稽查紀錄表經訴願人簽名在案。」，均僅論述「強制力行為」，而未討論「基於處罰之目的」與「致幼兒身心受到痛苦或侵害」兩要件，當日影片顯示楊ＯＯ「拉小孩」、「把孩子拉到角落」乃基於維持班內秩序的目的，而非「基於處罰之目的」，至於楊ＯＯ「拿湯匙敲打動作」也僅止於凌空虛擬的動作，並非真的打到小朋友的身上，此部分連「強制力行為」的要件都不該當，更遑論「基於處罰之目的」。而且上述三個行為，從影片顯示均無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，因此，楊ＯＯ上開的行為不該當幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件。
(三)既然楊ＯＯ上開的行為不該當幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定之構成要件，被告以105年7月22日南市特教㈠字第OOOOOOOOOOO號函請ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告的客體不存在，因此，該函105年間通知ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告的行為，即不屬於「已給予其限期改善機會」之性質。所以，訴願決定書第8頁第14行至第23行「原處分機關前於105年6月23日至ＯＯＯ幼兒園實施稽查，發現於105年3月15日、3月18日、3月25日及3月30日確有疑似教保服務人員不當管教之情形，業如前述。其後，原處分機關以105年7月22日南市特教㈠字第OOOOOOOOOO O號函請ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告，則依上開說明，前開函文已屬警告並確認其教保服務人員之不當管教情形，並屬給予其限期改善之性質，故原處分機關於107年3月8日再度稽查發現其教保服務人員於107年2月間有不當管教行為，自得逕予處罰不再給予限期改善機會。訴願人主張未給予其限期改善機會云云，自非可採。」，已失所附麗，原告主張「未給予其限期改善機會」是屬有理。退步言之，如果臺南市政府教育局認定ＯＯＯ幼兒園教保服務人員107年間有不當行為，應依幼兒教育及照顧法第52條第2款規定令其限期改善，屆期仍未改善者，再予處罰，如未先令其限期改善，逕予裁罰，即構成行政裁量的逾越或濫用，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」均定有明文。
(四)又查訴願決定書第6頁第25行至第7頁第7行「次查，原處分機關107年3月8日10點20分稽查紀錄表，載明ＯＯＯ幼兒園教保服務人員明顯有對幼兒施加強制力及體罰等不當管教之情事如下：（一）107年2月9日上午9時29分：吳姓教師拉幼生衣領。（二）107年2月8日上午9時36分：陳姓教保員過肩摔Ｏ童。（三）107年2月9日下午4時32分：陳姓教保員抓Ｏ童臉。（四）另查察媒體報等影片畫面有教保服務人員對幼兒以腳側踢、強拉幼兒單臂拖行數公尺。」、第9頁第13行至第20行「查原處分機關107年3月8日稽查發現ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員，於107年2月7日至2月13日間有不當管教之行為多達24次，業如前述。又依上開說明，不當管教之行為次數達3次以上者，即應裁處最高罰鍰3萬元。是以，本案原處分機關因ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員，其不當管教之行為多達24次，對於該園之負責人裁處3萬元罰鍰，合法有據。訴願人主張裁罰3萬元有達上開裁量基準云云，即非可採。」，亦僅論述「強制力行為」，而未討論「基於處罰之目的」與「致幼兒身心受到痛苦或侵害」兩要件。當日影片顯示吳姓教師「拉幼生衣領」、陳姓教保員「抓Ｏ童臉」、「強拉幼兒單臂拖行數公尺」，乃由於小朋友吵鬧，吳姓、陳姓教師心中煩雜，導致動作粗魯，而非「基於處罰之目的」，從影片顯示均無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，至於教保服務人員對幼兒「以腳側踢」，依影片顯示應是「以腳輕撥」，而絕非是「以腳側踢」，「側踢」之說實在是危言聳聽，言過其實，教保服務人員乃基於嘻鬧之心，而非「基於處罰之目的」，而且從影片顯示也無造成小朋友異樣的表情，所以可以論證沒有「致幼兒身心受到痛苦或侵害」。最後，陳姓教保員「過肩摔Ｏ童」一事，從影片顯示當時Ｏ童與其他的院童在爭吵，陳姓教保員一轉身，將Ｏ童抱起，重放身軟墊上，「過肩摔Ｏ童」的用語，實在是危言聳聽，另外事件發生後隔幾天，陳姓女老師和孩子還會樣抱、互動良好，看不出來孩子有害怕反應，因此，陳姓教保員僅是動作粗魯，並是否「致幼兒身心受到痛苦或侵害」，實在有進一步討論的空間。
(五)另查訴願決定書第9頁第2行至第10行「按本府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表六，對於違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定之違規態樣，裁罰基準規定：1、改善期限由本府依職權視違規情節行政裁量。2、屆期未改善者第1次處新臺幣3千元、第2次處新臺幣1萬5千元、第3次處新臺幣3萬元。又上開規定中所稱之『次』應係以不當管教之行為次數作為原處分機關裁量之標準，而非以原處分機關裁處罰鍰之次數作為裁量標準。」，惟如前所述，被告非但未先給予訴願人限期改善之機會，更以「上開規定中所稱之『次』應係以不當管教之行為次數作為原處分機關裁量之標準，而非以原處分機關裁處罰鍰之次數作為裁量標準。」完全逸脫「文義解釋」，逕予裁罰最高額3萬元之罰鍰，原處分誠有違反幼兒教育及照顧法第52條第1項、臺南市政府處理達反幼兒教育法及照顧法事件裁罰基準之附表第六項之裁罰基準之情事，自應撤銷。
(六)末查台南市政府訴願決定書第3頁第24行至第3頁第1行「另依行政程序法第103條第5款規定，本案行政處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者，故不給予陳述意見之機會。」，惟本案事實是否成立處罰之構成要件已具重大爭議，因此，被告片面認為「客觀上明白足以確認」實屬一廂情願的說法，所以，按行政程序法第102條本文規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，被告未給予該處分相對人陳述意見之機會，逕作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，實屬違法之行為，次按行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：…3、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」，本案業已向行政法院起訴，因此，上開行政處分的瑕疵已無法補正，又按行政程序法第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，所以原處分之法律效果應屬「違法無效」。
(七)針對被告所提「ＯＯＯ幼兒園不當管教事件查證情形彙整表」各項指摘，經原告詳細觀看監視錄影帶後認為其內容實有誤解及不妥之處。本案肇始於幼生家長對幼兒園的誤解，基於報復的心態，只求達到打擊幼兒園目的，無所不用其極。於是，幼生家長透過新聞媒體的渲染、市議員的施壓，造成排山倒海的輿論壓力。而教育局在此重要關頭，不僅不能秉公處理，反而為了撇清幼生家長「官商勾結」的不實指控，以求早日平息紛爭，不分青紅皂白地犧牲老師的權益與聲譽，對老師以違反兒少法第49條第15款「其他對兒童及少年為不正當之行為。」為由，依兒少法第97條裁罰6萬元罰鍰並公布姓名。又依兒少法第81條「諭令幼兒園解職該老師」，倘未配合辦理將依同法第83條第5款及108條規定裁處，最後幼兒園迫於行政壓力，只好開除相關老師陳ＯＯ、吳ＯＯ、許ＯＯ、楊ＯＯ、李ＯＯ共5位之多。教育局為求自己脫身，濫用行政裁量權，導致這些老師不僅被罰鍰、名譽受損，甚至剝奪工作權，這對被犧牲的老師們公平嗎？更甚者，其中楊ＯＯ、廖ＯＯ部分，原本是105年舊案，早於105年被教育局認定「無此事實」，只因107年間家長透過新聞媒體的渲染、市議員的施壓，造成排山倒海的輿論壓力，成為眾所囑目的案件後，教育局竟重新認定105年舊案全部「有此事實」。此外，許ＯＯ部分，繼家長刻意變造錄影，將不同時段的兩件事，合併一起播放，造成視覺觀感差，在106年本無問題的事情，也因而變成教育局入人於罪的藉口，為何「同一事實」在任何條件沒有改變的情況下，在事隔2年後，只因現在情勢氛圍不利於幼兒園，教育局就見風轉舵，不顧是非，葬送6名老師的財產權、名譽權、工作權，只求自保，而濫用行政裁量權，如此顢頇的行為，對被犧牲的老師們及打壓的ＯＯＯ幼兒園公平嗎？且衛生福利部於107年9月5日業以衛部法字第OOOOOOOOOO號、第0000000000號訴願決定撤銷上開針對楊ＯＯ、廖ＯＯ之處分，因此該等105年之舊案確定未違法，被告以該等舊案論證曾給予原告「令其限期改善」之前提已不存在。
(八)原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分關於裁處罰鍰新臺幣參萬元部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
(一)被告不論於105年或107年間接獲之陳情案件，並未以單方面陳述做成決定，而是多次前往現場調查證據，調閱影帶，聽取相關人員陳述意見，並製作書面紀錄，可見被告105年6月23日、107年3月2日以及107年3月8日稽查紀錄表。其中，做成情節重大決定之多起事件調查紀錄，亦經訴外人即園方發言人李ＯＯ坦承簽名為證。至明確記載不當管教行為之違反本法紀錄表於李ＯＯ簽名後，亦影印存證園方1份，原告僅提出園方有力證詞，似有隱匿事實調查結果及混淆視聽之嫌。
(二)原告提出被告105年6月23日稽查園方紀錄表為證，惟隱匿同年同月同日被告亦就特定期間所屬人員對幼兒不當行為稽查瞭解，並經園方負責人即原告簽名坦承105年3月15日至25日期間園方教保服務人員確有對幼兒不當行為，並經被告以105年7月22日南市教特㈠字第OOOOOOOOOOO號函重申不得基於處罰之目的對幼兒身體施加強制力，即為責令園方應知所警惕，善盡管理及督導責任，立即改善，且不得再犯。上開105年7月22日南市教特㈠字第OOOOOOOOOOO號函即屬限期改善之行政處分，爰本案107年3月9日裁處書主旨所稱非首次查得，其來有自，於法並無違誤。
(三)惟ＯＯＯ幼兒園未檢討改進，於107年再度發生多起不當管教行為並經影片查證屬實，爰因經令其限期改善未改善，且非單起行為，為連續一段時間對不同幼兒皆發生行為不當情事，當視情節重大，被告依臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準第3點酌予加重處罰乃依法行政。另依行政程序法第103條第5款規定，本案行政處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者，故不給予陳述意見之機會。本案係盱衡幼兒教育及照顧法立法意旨之適當性原則、必要性原則，為達成教保服務及環境之合法化，始行使之行政處分，合情合理亦合法。
(四)卷查本案經查察事證、影片內容及經園方坦承所屬犯行等不當管教情事達多起，包含以拉扯幼兒衣領方式將幼兒懸空移動、以腳側踢幼兒、抓幼兒臉、強拉幼兒單臂拖行數公尺及疑似過肩摔等明顯不當行為，就一般兒少體罰案件尚已離譜過當，更遑論以前述舉動對待無任何抵抗能力及身心各層面尚發育中、欠缺表達能力之學前幼兒。被告機關依證據確鑿處以裁罰，於法並無違誤。
(五)有關原告指稱衛生福利部已於107年9月5日撤銷之處分，為臺南市政府家庭暴力侵害防治中心於105年4月13日所為裁處，與本案被告無關，且該家庭暴力侵害防治中心亦另於107年10月8日作成新裁處。本案被告原始裁處原告時點為105年7月22日，目前未經撤銷，原告當初收受處分時，亦未為任何救濟程序，該處分應屬確定。
(六)被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市政府教育局幼兒園稽查紀錄表（105年6月23日）、臺南市政府教育局公私立幼兒園稽查記錄表（105年6月23日）、臺南市政府教育局幼兒園違反幼兒教育及照顧法複查紀錄表（107年3月2日）、臺南市政府教育局幼兒園違反幼兒教育及照顧法紀錄表（107年3月8日）、臺南市政府教育局107年3月9日南市教特㈠字第0000000000A號裁處書、甲○○107年3月31日訴願書、臺南市政府教育局107年4月20日訴願答辯書、臺南市政府107年5月16日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定書等附於本院原審卷可稽，洵堪認定為真實，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
五、兩造之爭點：
(一)ＯＯＯ幼兒園於105年及107間，是否有發生教保服務人員不當管教之情形？
(二)被告機關裁罰原告事先有無給予限期改善之機會？
(三)被告機關裁處3萬元罰鍰是否違反台南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表六之規定？
六、本院之判斷：
(一)適用之相關法令：⒈幼兒教育及照顧法：
⑴第12條第2項：幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則，由中央主管機關定之。
⑵第52條第2款：幼兒園有下列情形之一者，應令其限期改
善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人新臺幣3千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：二、違反依第12條第2項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定。
⒉幼兒園教保服務實施準則：
⑴第1條：本準則依幼兒教育及照顧法(以下簡稱本法)第12條第2項規定訂定之。
⑵第3條第5款：教保服務人員實施教保服務，應遵守下列規
定：五、不得基於處罰之目的，親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作，致幼兒身心受到痛苦或侵害。
⒊臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準：
二、本府處理違反本法事件裁罰基準，如附表。
三、本府得依違反本法事件情節輕重，依本基準酌予加重或減輕處罰。附表六項次：六法條依據：本法第五十二條違規態樣：
二、違反依第十二條第二項所定準則有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定。法定罰鍰額度或其他處罰：應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣三千元以上三萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰三次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收六個月至一年、停辦一年至三年或廢止設立許可之處分。裁罰對象：幼兒園負責人裁罰基準：
一、改善期限由本府依職權視違規情節行政裁量。
二、屆期未改善者第一次處新臺幣三千元、第二次處新臺幣一萬五千元、第三次處新臺幣三萬元。
三、違規情節重大或經處罰三次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收六個月至一年、停辦一年至三年或廢止設立許可之處分。
(二)ＯＯＯ幼兒園於105年3月份及107年2月份，均有發生教保服務人員不當管教之情形。
⒈105年3月份部分：
(1)按幼兒教育及照顧法第12條第2項規定：「幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則，由中央主管機關定之。
」幼兒園教保服務實施準則第3條第5款規定：「教保服務人員實施教保服務，應遵守下列規定：五、不得基於處罰之目的，親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作，致幼兒身心受到痛苦或侵害。」ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員，自應遵守上開規定。
(2)查被告機關105年6月23日9點10分稽查紀錄表，載明3月15日影片楊ＯＯ確有疑似拉小孩、3月18日影片楊ＯＯ把孩子拉到角落、3月25日影片楊ＯＯ確有拿湯匙敲打動作及3月30日影片廖ＯＯ把孩子移至角落等情事，且上開稽查紀錄表經原告甲○○簽名在案，此有稽查紀錄表附卷(本院卷第69頁)可稽。嗣被告機關以105年7月22日南市特教(一)字第OOOOOOOOOOO號函(本院卷第71頁)請ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告。又被告機關以105年8月17日南市特教(一)字第OOOOOOOOOO號函復案外人劉ＯＯ之陳情說明二、(三)(略以)：「本局於105年6月23日至該園查調105年3月15日、3月18日、3月25日及3月30日監視系統錄影畫面，查有對幼兒身體施加強制力、拉至角落以及拿湯匙敲打幼兒等不當行為，顯有違反幼兒園教保服務實施準則之虞」等語。以上有被告機關105年6月23日9點10分稽查紀錄表、105年7月22日南市特教(一)字第OOOOOOOOOOO號函及105年8月17日南市特教(一)字第OOOOOOOOOO號函(訴願卷第46-47頁)附卷可稽。是以，ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員於105年3月15日、3月18日、3月25日及3月30日有不當管教行為而違反上開規定之事實，尚屬明確。原告主張未曾有違反上開規定云云尚非可採。⒉107年2月份部分：
(1)按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法(最高行政法院103年度判字第665號判決參照)。查本件裁罰處分雖未載明具體違規之人及其行為態樣，然已於理由欄載明「幼兒園違反幼兒教育及照顧法第12條暨幼兒園教保服務實施準則第3條第5款」，亦於事實欄中明白指出「ＯＯＯ幼兒園教保服務人員，顯有對幼兒施加強制力及體罰等不當管教情事，親自對幼兒身體施加強制力，致幼兒身心受到痛苦或侵害之行為：拉扯幼兒衣領將幼兒懸空移動、以腳側踢幼兒、抓幼兒臉、強拉幼兒單臂拖行數公尺及疑似過肩摔」，此有臺南市政府教育局107年3月9日南市教特㈠字第0000000000A號裁處書附卷可稽(原審卷第107頁)，已足使原告確知其受處罰之理由，故原告主張裁罰處分事實欄未敘明教保服務人員為何人？於何時拉扯幼兒衣領云云，尚非可採。
(2)次查，被告機關107年3月8日10點20分稽查紀錄表(原審卷第143頁)，稽查事由載明ＯＯＯ幼兒園教保服務人員明顯有對幼兒施加強制力及體罰等不當管教之情事如下：(一)107年2月9日上午9時29分：吳姓教師拉幼生衣領。(二)107年2月8日上午9時36分：陳姓教保員過肩摔Ｏ童。(三)107年2月9日下午4時32分：陳姓教保員抓Ｏ童臉。(四)另查察媒體報導影片，畫面有教保服務人員對幼兒以腳側踢、強拉幼兒單臂拖行數公尺等明顯不當行為。又上開稽查紀錄表亦載明ＯＯＯ幼兒園發言人李ＯＯ承認媒體影片內容確有上開行為，且由其簽名在案(原審卷第143頁)。復查，檢視被告機關不當管教事件查證情形彙整表(原審卷第147-155頁及訴願卷第39-43頁)所列不當管教行為，自107年2月7日至2月13日間計有32次，排除其中無法認定為行為不當及屬照顧不當之情形，教保服務人員對於幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作之不當管教行為仍計有24次。是以，ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員於107年2月7日至2月13日間有不當管教行為共計24次，而有違反上開規定之事實，即屬明確。
(三)被告機關裁罰原告事先有給予限期改善之機會。⒈按幼兒教育及照顧法第52條第2款規定，違反同法第12條第
2項所定準則(即幼兒園教保服務實施準則)有關幼兒園之教保活動、衛生保健之強制或禁止規定者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人3千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰三次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分。
⒉次按限期改善之規範目的而言，主要係要求違規者於一定
期間內自行改正先前繼續性之違法行為或已造成之違法結果，而其基本理念在於警告並確認行為人已違反行政法上之義務，進而督促行為人應儘速改善回復至合法之狀態。
惟如一時性之違法行為，其違法行為之開始及結束於短時間完成，如於每次為此等違法行為時，均給予限期改善，不僅督促改善無實益，亦將產生改善期限過後之違法行為即需再給予一次限期改善機會之不當解釋，則如此結果將使違規之人更加有恃無恐。從而，對於教保服務人員違反幼兒園教保服務實施準則第3條第5款之情形，如為一時性之違法行為，主管機關所為令其限期改善，應係指命幼兒園應於期限內提出說明或改善計畫，並具有警告、確認幼兒園上開違法事實之涵義，如逾期未提出或提出後再犯，其事後再犯自得不命限期改善，而得逕予處罰。
⒊查被告機關前於105年6月23日至ＯＯＯ幼兒園實施稽查，發現
於105年3月15日、3月18日、3月25日及3月30日確有疑似教保服務人員不當管教之情形，業如前述。其後，被告機關以105年7月22日南市特教(一)字第OOOOOOOOOOO號函請ＯＯＯ幼兒園提出檢討報告(本院卷第71頁)，則依上開說明，前開函文已屬警告並確認其教保服務人員之不當管教情形，並屬給予其限期改善之性質，故被告機關於107年3月8日再度稽查發現其教保服務人員於107年2月間有不當管教行為，自得逕予處罰不再給予限期改善機會。原告主張未給予其限期改善機會云云，自非可採。況被告依行政程序法第103條第5款規定，認本件行政處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者，故不給予陳述意見之機會，亦非無據。
(四)被告機關裁處3萬元罰鍰未違反台南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準附表六之規定。
⒈按行政處分之種類依行政機關受法律拘束之程度，可分為
羈束處分與裁量處分。羈束處分係指法律若規定行政機關應於一定要件下作成某種決定者，於此情形，行政機關無自由裁決之空間；裁量處分則係指行政機關在法定要件該當時，仍得依照個別之具體情況，就法律效果是否發生或如何發生，予以行政裁量，其所為之決定即為裁量處分；本件主管機關對於違反幼兒教育及照顧法，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則決定是否減招、停招、停辦或廢止設立許可，前開決定均屬主管機關之裁量權限，其決定均屬裁量處分。是被告就原告違規行為依幼兒教照法第52條第2款所為之裁罰係屬裁量處分，因此有管轄權之機關就前開事件，並非必然為相同處分。
⒉按對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其
有數行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為『一行為』或『數行為』，自應予以辨明。
⒊查訴願決定謂「裁罰基準規定…二、屆期未改善者第1次處
新臺幣3千元、第2次處新臺幣1萬5千元、第3次處新臺幣3萬元。又上開規定中所稱之「次」應係以不當管教之行為次數作為原處分機關裁量之標準，而非以原處分機關裁處罰鍰之次數作為裁量標準。」乙節，固非無見。惟，行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。原告多次不當管教行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。
依上開認定之事實可知，原告多次之不當管教行為，可認為是出於違反行為時幼兒教照法第12條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反行為時行政法上義務行為，原告「屆期未改善者第1次處新臺幣3千元」，此規定之「次」，乃指主管機關裁罰之次數，尚非不當管教之行為次數。原告多次不當管教行為，係判斷情節輕重之參考，訴願決定未審究原告違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定原告之行為係數裁罰行為之次數，顯對規定中所稱之「次」係裁罰次數有所誤解，尚有可議。
⒋惟查臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準
第3點規定「本府得依違反本法事件情節輕重，依本基準酌予加重或減輕處罰。」(本院卷第89頁)。被告盱衡幼兒教育及照顧法立法意旨之適當性原則、必要性原則，為達成教保服務及環境之合法化，認為本件原告不當管教之違規行為次數達24次，審酌情節輕重，乃逕處最高罰鍰之行政處分，尚非無據。蓋考量幼兒身心健全此等保護法益之重要性、脆弱性以及不具有回復性，則如此裁罰，才能有效保護此等法益，而對違規之人產生警告、嚇阻作用，自不受裁罰基準附表六規定之拘束，並無違反比例原則及行政自我拘束原則可言，被告裁罰核屬有據。
三、綜上所述，被告機關因ＯＯＯ幼兒園之教保服務人員於107年2月7日至2月13日間，有不當管教之行為多達24次，被告依幼兒教照法第52條第2款及臺南市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件裁罰基準第3點規定，處法定最高罰鍰3萬元，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用、裁量逾越，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，應認原處分適法有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 7 月 17 日
書記官 陳世明