臺灣臺南地方法院行政訴訟判決
108年度簡字第6號112年4月19日辯論終結原 告 中國國民黨代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳學驊律師
梁恩泰律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 張虹玉上列當事人間返還溢領退離給與事件，原告不服銓敘部107年11月7日部訴決字第1016號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
(一)被告之代表人原為吳敦義，後改由江啟臣繼任，現又改由朱立倫繼任，茲被告具狀聲明由朱立倫以代表人身分承受訴訟，核無不合，先予敘明。
(二)本件經本院於108年7月4日聲請司法院大法官釋憲，並停止本件訴訟程序，憲法法庭於112年3月17日以112年憲判字第3號判決「公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例」均未違憲，先予敘明。
貳、爭訟概要：按原臺南縣西港鄉公所退休公務人員謝天石先生(以下稱謝先生)，前經銓敘部審定自90年4月16日退休生效；其自59年7月至63年9月，曾任原告所屬臺灣省臺南縣委員會社團專職人員年資，計4年3個月（以下簡稱系爭年資），於退休時經銓敘部採認併計為退休年資並核發退離給與。嗣銓敘部依公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（以下簡稱社團年資處理條例）規定，以107年3月19日部退四字第1074338227號函，扣除其已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給；後銓敘部以107年4月23日部退四字第1074385873號函同意將與上開社團年資期間重疊之教育召集2個月年資採計為公務人員退休年資，並變更其退休年資及退休金給與；臺南市政府爰依社團年資處理條例第5條規定，及銓敘部上開107年4月23日函審定結果，以107年5月11日府人給字第1070541764號函（以下簡稱系爭處分），命原告返還謝先生自退休生效日至107年5月11日所溢領之退離給與，合計為新臺幣(以下同)32萬3,414元。原告不服，提起訴願，經銓敘部以107年11月7日部訴決字第1016號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一 、被告做成處分前，未給予原告陳述意見之機會：
(一）按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，又按「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項（於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。」大法官解釋釋字第709號著有明文。
(二）揆諸陳述意見之功能，係透過給予相對人陳述意見之機會，使人民得以參與行政程序之作成，基於相對人對於事實之直接體認，有助於完整呈現行政決定所依據之事實，不僅能協助行政機關做成實體上正確之決定，亦能防止行政機關之專斷，使相對人事前有表達意見、提出有利於己之事證之機會，亦可達到保護個人權益、防止突襲性之行政決定之功能。高雄高等行政法院九十年度訴字第一五七五號判決更認為，行政行為應符合「正當行政程序」之要求，行政程序之當事人與利害關係人，有即時獲悉與其利害攸關的事實及決定之「受告知權」，行政機關為行政行為時，應盡量給予該處分相對人陳述意見之機會，遵循有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。大法官解釋釋字第709號理由書亦強調，正當行政程序之内涵包括確保相對人及利害關係人知悉相關資訊之可能性，以及得適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利，始無違憲法保障人民財產權之意旨。
(三）經查，系爭處分為追繳金錢之處分，屬限制或剝奪人民財產權之不利處分，依行政程序法第102條之規定，應給予原告陳述意見之機會，然而，被告作成系爭處分前，悖於前揭規定而未給予原告陳述意見之機會，嗣經原告提起訴願後，復於訴願答辯書中辯稱：「謝天石扣除已採計之社團專職人員年資，重行核計之退離給與自107年5月12日起生效。配合退休金於每月1日發放之期程，因重行審定後，自退休生效日起應由社團返還之退離給與金額於107年5月1日後始能確認，爰本局受法定期間之限制，如予訴願人陳述意見之機會，顯然不能遵行社團年資處理條例之法定期間之限制，遂依行政程序法第103條不能給予訴願人陳述意見之機會，依法有據。」云云，惟，公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱系爭條例）於106年5月10日制定，並自公布日施行，依中央法規標準法第13條之規定，則自106年5月12日即發生效力，謝員重新核計之退離給與自107年5月12日起生效乃係法律規定之法律效果生效日，而非行政程序期間之限制，被告以此為由而認無須給予原告陳述意見之機會，顯係誤解法律條文之文義。再者，系爭條例第5條第1項更課與核發機關應於一年内完成重新核計並請求返還之公法上義務，被告未立即於106年5月12日即刻著手進行相關行政程序，而拖延至立法者規制之一年内完成之時限屆至，並以此為由而未給予原告陳述意見之機會，無啻令原告承擔行政機關效率低落以及無法陳述意見以保障權利之雙重不利益，原告所受國家之不平等待遇可見一斑。
(四）經原告提起訴願後，系爭訴願決定書竟為替被告遮掩行政效率不彰之過錯，而援引行政程序法第103條第5款規定，認為系爭處分所依據之事實為客觀上明白足以確認，而得不給予陳述意見之機會。系爭訴願決定書稱；「本部上開107年3月19日函所依憑之事證，包括謝先生親自簽名之公務人員退休(職）事實表填申請採計系爭年資，以及訴願人所屬臺灣省臺南縣委員會所開具之離職證明書，訴願人難謂無從知悉謝先生原採計之系爭年資證明。」等語，然而，依銓敘部107年3月19日部退四字第1074338227號函所載，謝員係自59年7月至63年9月曾任中國國民黨年資，距今已44〜48年之久，謝員退休生效亦距今亦17年，就如此久遠之事實，相關事證保存亦極度缺乏，未給予原告陳述意見之機會，亦未檢具相關證明書供原告檢視是否確屬原告所開立，原告無從確認系爭處分所憑據之證據之形式上及實質上真正，系爭訴願以此為由，顯為事後任意曲解法律以掩飾行政瑕疵之舉。臺灣新北地方法院104年度簡更字第2號認為，陳述意見之機會課予行政機關說明之義務，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷，行政程序法第103條、第97條各款雖設有除外規定，惟此等除外事項不宜擴張解釋，始能落實人民基本權利之保障。學者蕭文生亦認為行政程序法第103條第5款之「客觀上明白足以確認」，除事實客觀明確外，尚應包括事實涵攝法律適用之明確，如有法律上爭識，仍應予當事人陳述意見之機會。
(五）綜上，被告未於做成系爭處分前給予原告陳述意見之機會，亦無例外得不給予陳述意見之情形，被告未於行政程序法第114條第2項之規定於訴願程序終結前補正之，則屬不得補正之瑕疵，故系爭處分及系爭訴願決定應予以撤銷。
二、原處分認定事實、適用法規有誤：
(一）按系爭條例第5條規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年内，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
(二）揆諸法文所稱之「返還」、「追繳」，探究其文義，應係經採認之社團專職年資所屬社團（即原告），因該採認而受領不當利益而言，此情可參酌系爭條例於立法院三讀時之會議紀錄，立委尤美女稱：「...在台灣過去的威權時代，國民黨做為一個獨裁的、一黨獨大的政黨，黨國不分，甚至利用考試院來發布黨務機構和公務人員年資互相採計的要點，用國家的財政和民眾的稅捐來支付國民黨黨工的退休金，……」、立委黃國昌稱：「……我剛才的發言已經說過，憑什麼應該由中國國民黨支付的錢，在這個法律通過以後，最後還是由國家財政所負擔？……」、立委陳其邁稱：「……更重要的是，我們可以回溯、要求追還過去在黨國體制下不當得利的部分；……」，由此可知，依立法者之真意，須謝員社團年資受採認為公職年資後，因而導致原告受有節省退休金支出之利益而言，惟查，倘被告所憑據之謝員任職於原告處之證明為真實（假設語氣，非表自認），謝員任職於被告處為民國59年7月至民國63年9月，斯時，勞動基準法及勞工退休金條例均尚未制定施行，故縱使謝員之社團年資未被採認為公職年資，原告亦未因而產生給付謝員退休金之法律義務，爰此，原告未因此受有不當利益或是應給付謝員退休金而轉由國家給與之費用不當節省，故被告依系爭條例第5條之規定向原告「追繳」、命原告「返還」，為無理由。
三、原處分所適用之法律違反「個案法律禁止原則」：
(一）按大法官解釋釋字第585號理由書：「惟法律之制定，原則上應普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件。真調會條例第十三條第三項規定「本會調查結果，與法院確定判決之事實歧異者，得為再審之理由」，乃針對個案所制定之再審理由，違反法律平等適用之法治國家基本原則，且逾越立法院調查權之權限範圍，應非憲法之所許。」；學者陳新民亦認為基於平等原則及法安定性原則，法律必須滿足抽象性的要求，所規範的對象及事件必須廣泛而抽象，凡是明確具體對某人或私法人而給予利益或不利益之法律，皆屬違憲之個案法律；在外國立法例方面，德國基本法第十九條第一項規定：「依本基本法規定，凡基本權利得以立法或根據法律來加以限制者，該法律應適用於一般人，不得僅適用於某個人，並應指明其所限制基本權利及有關條文。」、美國憲法第1條第9項第3款規定：「不得通過為處罰特定個人或溯及既往之法律。」
(二）經查，系爭條例第2條第2款規定：「社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。」，其所規範之對象具體、特定而明確，並不具法律應抽象性並普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件，在規範上，欠缺人格之一般性，而依德國對於「個案法律禁止」之判斷標準，人格的一般性是個案法律禁止的核心理念之一，針對個人的法律很難不被評價為「個案法律」。
(三）綜上，系爭條例第2條第2款針對特定人所為之個案立法，嚴重違反權力分立原則及個案立法禁止原則，應屬違憲。
四、原處分所適用之法律違反「法律明確性原則」：
(一）按大法官解釋釋字第432號：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」、「第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」、「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年内，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」系爭條例第4條第4項、第5條定有明文。
(二）揆諸大法官解釋釋字第432號，法律之規範應具備「意義非難以理解」、「受規範者可得預見」、「可經由司法審查加以確認」等要件，方符法律明確性原則之要求。經查，系爭條例自106年5月12日發生效力，依系爭條例第4條第4項之規定，應自系爭條例施行日起一年後，始按重行核計之退離給與發給，換言之，自106年5月12日至107年5月11日之期間，依法應按為重行核計前之退離給與發給，然而，系爭條例第5條卻漏未排除本段期間，導致本段期間内之未重行核計之退離給與，一方面經系爭條例第四條第四項之規定肯認為合法，一方面在系爭條例第5條卻未明文排除，從而，本段期間之重行核計前後之退離給與差額是否向社團追繳，即產生疑義，造成受規範之人民及社團無所適從。
(三）系爭條例第四條第四項及第五條依具備正常智識理性之人之理解，其文義間相互扞格、自相矛盾，難以理解其規範真意，受規範之社團自無從預見本段期間之退離給與是否將面臨追繳，爰此，系爭條例第4條第4項及第5條之規範難謂符合法律明確性之要求。
五、原處分違反法律不溯及既往原則：
(一）按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。」、「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。」大法官解釋釋字第574號理由書、第717號理由書著有明文。
(二）爰我國立國制憲以來，服膺於法治國原則，基於法治國原則對於法安定性及信賴保護原則之要求，法律不溯及既往原則因而產生，其意義為生效後之法律不能規範其前之事實(行為）。其目的在於：1.維持法律生活關係之穩定與安全；2.保障既得權；3.保護人民權益；4.維護「信賴利益」、法律尊嚴、政府公信，學者法治斌、董保城合著之憲法新論論述甚明。而德國學界對於法律溯及既往之問題，通常區分為溯及規定是否為「純粹溯及」或是「不純粹溯及」，所謂純粹溯及，係法律將其規範效果延伸至法律公布前已完成的事件及權利，立法者有意的新法生效前所產生的法律秩序加以「事後」為溯及性的改變，純粹溯及的法規原則上不應許可，只有在具備「可預見性」或是「消除舊法的不確定性」或是「為填補法律漏洞」或是「必須有及重要公益的考量」下，始能例外許可之。我國大法官釋憲實踐上繼受該二元論之分類，亦將溯及既往之情形區分為「真正溯及既往」及「不真正溯及既往」，所謂「真正溯及既往」，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，換言之，「真正溯及既往」係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之「構成要件事實Tatbestand」，而賦予法律效果。而真正溯及既往原則上不允許，僅限於非常特別的情形始例外允許，就不利於人民之負擔型溯及既往法規，更應通過「有壓倒性公共利益存在而認有必要時，得例外許可，但應把損害降低至最低程度」之檢驗。
(三）又按學者李建良曾就真正溯及既往及不真正溯及既往之區別撰文詳述，判斷法律是否溯及既往時，應先觀察法律的生效時點，法律若是「向前」生效，則舊的法律規範如同被新法所「抽換」（取代），從而「塞給」過去事實一個新的規範—一個當初不存在的規定，即屬真正溯及既往。學者林佳和亦認為，所謂真正的溯及，學理上亦稱為「法律效果之回溯發生」，係指對於一個已經結束而完成的事實，立法者透過法律而加以干預，亦即將法律效果直接適用於法律施行前已經結束的構成要件，等於讓法律效果回溯至一過去不但發生且已然結束之事實。依系爭條例第五條及第七條之適用結果，被告可就謝員於系爭條例施行前所溢領之退離給與部分，向原告請求追繳返還，然而，謝員自90年4月16日退休生效時起，伊與被告之公法上職務任用關係已告終局消滅，其後不再有服公職之事實存在，爾後所生之每個月請領退離給與之請求權，亦因被告每個月發放、謝員每個月受領，逐月因債務清償而消滅，皆屬過去發生且結束之事實，系爭條例變更謝員自90年4月16日時起至系爭條例施行日止之退離給與，以及變更謝員於90年2月21日依當時法令核定之任職年資，係將系爭條例規制之法律效果加諸於系爭條例施行日前發生且已結束之事實，將謝員退休時起至系爭條例施行日止所憑據之舊法「抽換」為新法(系爭條例）之法律效果，故系爭條例之規定為真正溯及既往之規定。
(四）綜上，系爭條例第五條及第七條屬真正溯及既往之法律，卻無壓倒性公共利益存在，且亦非屬必要，而無法通過合憲性審查，故違反法律不溯及既往原則。
六、原處分違反信賴保護原則：
(一）按大法官解釋釋字第525號理由書：「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其内容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」
(二）法令之變更，應考量人民之信賴保護，並應採合理之補救措施及訂定過渡時期條款以減輕損害，迭經多次大法官解釋所重申；而授益行政處分之變更，應考量受益人之信賴保護，並給予合理之補償，亦為行政程序法第117、119、120條所明定。經查，系爭條例「近似」於過渡時期條款之設計者為第4條第4項，該項規定：「第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」，然而，依第5條第1項追繳及返還之規定，並未排除第4條第4項之一年期間内所發給之退離給與，換言之，自系爭條例施行日起一年内，係先發給重行核計前之退離給與，再追繳溢領之部分，此種先發給後追繳之設計，與自施行日起即適用新法之法律效果無異，徒增程序上之繁雜，更不符信賴保護原則之意旨。
(三）再者，銓敘部於90年2月21日核定謝員退休案時，採計社團年資作為核計退離給與之退休年資，有其時空背景及歷史因素，雖以現今社會之角度觀之，時而批評當時為黨國不分之時代，惟當時原告以黨之資源投入國家任務者亦為數眾多，考試院衡酌諸情，肯認國家將國家任務委託予社團辦理時，社團之專職人員所從事者皆為國家公權力之行使，故訂定要點將社團年資採計為公職年資，其性質類似於現今之財團法人海峽交流基金會，依公務員轉任受託處理大陸事務機構轉任方式回任年資採計方式職等核敘及其他應遵行事項辦法第七條規定：「轉任人員回任後，其轉任受託處理大陸事務機構服務之年資，未經受託處理大陸事務機構依其單行規章核給退休、資遣給與者，得於回任時依規定補繳公務人員退撫基金費用本息。轉任受託處理大陸事務機構服務之年資，依各有關規定得併資休假，其服務成績優良者，並得作為機關辦理陞任甄審及請頒服務獎章之年資。」，亦同此意旨，訴願決定中稱：「公務人員退休法制自32年建制以來，其制度之設計，均不脫離公務人員任用、考績等相關法令設計之一貫性。基此，歷來公務人員退休法第2條及其施行細則第2條均明定，依公務人員任用法律任用並經審定資格有案之現職人員，始為退休法之適用對象。」云云，不但忽略謝員本來即為公務人員任用法所任用之人員，當然為公務人員退休法適用之對象，且國家委託私人行使公權力而採認社團年資亦有財團法人海峽交流基金會之例，系爭訴願決定顯係對於我國公務人員退休法制之片面誤解。謝員依當時合法之法令，安排退休之期程、受領退休金及規劃個人生活，該法令亦非有重大明顯違憲之疑慮，故無信賴不值得保護之情形，更遑論無給付退休金義務、亦未受有任何利益之原告，更是遭受無端波及，而依系爭條例之適用結果，更是造成謝員受領退休金而因信賴保護而無庸追繳，原告未受有任何利益卻遭受追繳，相同法令對於謝員無重大明顯違憲之疑慮，對於原告卻有重大明顯違憲之疑慮，其立法邏輯之矛盾，不證自明。
(四）綜上，原告未受領利益，亦未有信賴不值得保護之情形，系爭條例未設有合理之補救措施或過渡時期條款，與信賴保護原則有悖。
七、系爭訴願決定未審酌系爭條例是否有合憲性問題，有違反訴願法第1條第1項之瑕疵：
(一）按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」，本條所稱之違「法」，應係指廣義之法律而言，包含憲法、法律、行政命令等，合先敘明。
(二）經查，系爭訴願決定稱：「至於社團年資處理條例是否有違禁止法律溯及既往原則及信賴保護原則等合憲性問題，屬司法院大法官權責，核非本部訴願審議得審究範圍。」，足見銓敘部逕自將系爭處分是否違反憲法之疑慮排除於訴願法第1條第1項所稱之「法」以外，毋寧宣告伊對於原處分機關所作處分是否與憲法牴觸一事將視而不見，嚴重悖離訴願制度之意旨及訴願管轄機關之職責，使訴願制度及訴願管轄機關淪為虛設。
(三）又按，司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款明定：「有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：一 中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者」，倘銓敘部於訴願程序時，認為系爭條例有違憲之虞，即得依本條之規定聲請大法官解釋憲法，銓敘部未循此程序依法辦理，竟稱系爭處分是否違憲非訴願審議得審究範圍，對於訴願法誤解之深實難想像，此等漠視人民權益之訴願決定，原告實無法苟同，亦難甘服。
(四）綜上，系爭訴願決定未審究系爭處分所適用之系爭條例是否有違憲之虞，核屬訴願程序違法之瑕疵，應予以撤銷。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告則以：
一、查社團年資處理條例（以下稱系爭規定）第2條規定：「本條例用詞定義如下：一、公職人員指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」；第4條規定：「（第一項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。…（第四項）第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」，爰銓敘部依據系爭規定以107年3月19日部退四字第1074338227號函扣除謝員社團專職年資，重行審定其退休年資及退休給與並製發處分，並敘明自107年5月12日依重新審定之退離給與發給，同時副知原告在案；後經謝員提起復審，銓敘部依法自我省察後以107年4月23日部退四字第1074385873號函（如附證據）變更審定年資，亦製發處分並同時副知原告，於法洵屬有據。
二、次查行政程序法第103條第5款規定，如行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會；另查系爭規定第5條第1項規定略以：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、……。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」。銓敘部重審處分，係依據謝員退休案所附親自簽名之公務人員退休（職）事實表及原告所屬臺灣省臺南縣委員會所開具之離職證明書等客觀上明白且足資確認之資料，扣除社團專職人員相關年資後，重行審定退休年資及退休給與；而本府處分係依據系爭規定及銓敘部審定函等客觀上明白足以確認之事實，計算謝員自退休生效日至107年5月11日總計溢領總金額並於107年5月11日函請原告依限繳還之處分，於法亦無違誤。
三、原告主張系爭規定有違法律不溯及既往及信賴保護原則部分，茲說明如下：
(一)查歷來公務人員退休法皆明定，依公務人員任用法律任用並經銓敘審定之現職人員，始為退休法之適用對象，亦即須經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記，或經法律授權主管機關審定資格，且於辦理退休時具有現職身分並依公務人員俸給法律核敘等級及支領俸（薪）額之有給專任人員，始得依據退休法辦理退休。爰謝員任原告社團之專職人員年資，自始即非前開退休法制明定得予採計之範圍，爰銓敘部制定系爭規定，扣除該不合法之年資重新核計退離給與，並明定公務人員之溢領退離給與由其經採認之社團專職年資所屬社團返還，使公務人員退休年資採計符合法律規定，落實退休制度公平性及年資採計規範之合法性。
(二)按新訂定之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（司法院大法官釋字第620號解釋參照）。
此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。查系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公職人員間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。核諸上開說明，系爭規定之適用，尚無涉禁止法律溯及既往原則（司法院大法官釋字第717號解釋參照）。
(三)系爭規定係經106年5月10日華總一義字第10600056391號總統令制定公布，並自公布日施行（106年5月12日生效），屬現行有效之法律，本府自應受其約束。爰本府依據系爭規定計算扣除社團專職年資之溢領退休給與並向原告要求返還，於法自無違背，至於系爭規定是否有上述合憲之問題，實非本府可究之責。
(四)綜上，本府依現行有效之系爭規定核計謝員扣除社團專職年資之溢領退休給與，並向原告要求返還，於法核屬有據，且原處分經銓敘部訴願審查後，查證原處分於法亦無違誤，原告所主張有關撤銷原處分之訴並無理由，敬請予以駁回。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造之爭點：「公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例」規定是否違平等原則、保障財產權、法律不溯及既往、信賴保護原則及法治國原則法安定性？
陸、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)112年度憲判字第3號判決主文：
1.公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例第2條第2款規定，與憲法第7條平等原則尚無違背。
2.上開條例第4條第1項，及第5條第1項第1款規定關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。
3.上開條例第5條第1項第1款規定關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及第2款規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。
4.上開條例第7條規定，與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。
5.其餘聲請不受理。
(二)社團年資處理條例：⒈第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指
公務、政務……等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部……等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」⒉第4條規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給
與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重新核計退離給與。
……（第4項）第2項所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」⒊第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後
，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：……二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採計之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」⒋第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條
所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
二、社團年資處理條例第3條規定，銓敘部為該條例之法制主管機關。再查銓敘部107年5月9日部退三字第1074496933號書函略以，社團年資處理條例第5條規定所稱「核發機關」係指核定發給退離給與之機關；復以公教軍人員之退離給與係由各權責機關核定後，按退撫新制實施前、後年資，分由各支給機關發給及辦理溢領給與之追繳事宜。據此，已退休(職、伍)人員扣除社團專職人員年資後所溢領之退離給與，應由退撫新制實施前、後之支給機關－如銓敘部、國防部、教育部、公營事業、基金預算機關(公立學校)、各地方政府及公務人員退休撫卹基金管理委員會等機關，辦理相關追繳事宜。
三、被告臺南市政府所為系爭處分並無違法或違憲：(參照憲法法庭112年度憲判字第3號判決理由要旨)
（一）社團專職人員年資併計公職人員年資及系爭條例之沿革：按[我國]自32年起已陸續建立公職人員退休（職、伍）法制，立法明定各該法律僅適用於各機關編制內依相關規定任用之人員；司法院亦自41年起作出數號解釋，認定行憲後之政黨係屬人民團體，黨職人員非為公務（職）人員。
然國民黨藉由以黨領政之操作，於58年6月20日由國防部以該部（58）綜字第1724號函，請銓敘部同意對救國團中未曾參加台灣省大專及高職畢業生就業考試，從而未經台灣省政府分發之專職人員，於轉任其他行政機構時，採計其任職於救國團之年資。考試院於同年11月8日同意採認其社團年資。此例一開，由國民黨設立或發展之其他社團亦陸續向銓敘部提出申請，考試院並在59年至72年間同意，以發布函令及中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點(下稱年資互相採計要點)等方式，同意系爭規定一（即系爭條例第2條第2款社團專職人員之定義）所列之特定社團專任人員於轉任公職後，其任職於各特定社團之年資，於退休（職、伍）時得採計為公職服務（役）之年資。
（二）系爭條例之立法緣由：為澈底匡正該時期遺留之不當法制，使公職人員退休（職、伍）體制回歸自由民主憲政體制下之合憲狀態，以落實轉型正義，立法院乃於106年4月25日三讀通過系爭條例，並經總統於同年5月10日公布施行。
（三）系爭規定一雖屬特殊類型之法律，然非憲法所不許，亦未牴觸憲法第7條平等原則〔第59段〕：按法律固以一般性、抽象性規範為常態，惟如以特定人為規範對象，或以一般抽象性方式描述規範特徵，但實際適用結果，僅單一或少數對象受該法律規範者，均屬特殊類型之法律。系爭條例係以曾任特定社團及其相關機構專職人員之公職人員及該社團為規範對象，屬特殊類型之法律。〔第60、61段〕系爭條例乃落實轉型正義之立法，具有匡正過去黨國體制下，政黨違反憲政秩序造成之不法結果，使國家在民主轉型後，得回歸正常之憲政軌道，並於民主化後重新評價該等不法結果，以確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，其目的核屬特別重要之公共利益（司法院釋字第793號解釋理由書第39段參照）。
系爭規定一明文例示之社團，係以銓敘部於早期特殊政經環境下，報經考試院同意而得採計服務年資之社團，為其分類標準，此分類與匡正過去不當政策性決定、回復遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制之目的間，具有實質關聯性。〔第62段〕
（四）考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點，具有明顯違反上位規範之重大瑕疵（本判決理由第46段參照），依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，並無值得保護之信賴。〔第74段〕考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點雖僅涉給付行政事項，然年資於其退休（職、伍）時，是否予以採計，與退休（職、伍）公職人員之生活保障及國家資源公平合理分配，息息相關，屬公共利益之重大事項，是考試院在未有任何法律依據下，即自行發布上開函令及年資互相採計要點，顯已牴觸法治國原則下法律保留原則之意旨，從而依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，自不得主張其信賴值得保護。
〔第75段〕
（五）系爭規定三關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及系爭規定四（即系爭條例第5條第1項第2款），與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背〔第83段〕系爭規定三及四將系爭規定一所稱之社團，明定為溢領退離給與之（連帶）返還義務人，係著眼於該等社團本應以雇主身分，就其專職人員之工作年資，於該專職人員退休或退職時，負給付退休金或退職金之責。〔第86段〕就系爭規定一所稱之社團而言，國民黨、救國團、中國大陸災胞救濟總會、中央通訊社等，即最遲分別自62年、61年、62年及65年起，以內部之辦法，明定對所屬社團人員，於其退休或退職時，負給付退休金或退職金之義務。國民黨並曾開會作成會議紀錄，其中明載：「黨務專職幹部轉任政府公職或社團職務時，由黨發給黨職年資證明，俟其在政府機關退休退職或資遣時合併計算，發給退休退職金或資遣費……，以節省本黨經費。」〔第87段〕系爭規定一所稱之社團係藉由考試院之違法函令及年資互相採計要點，將其對轉任公職之社團專職人員應給付退休金或退職金之義務，轉嫁國家承擔，足認該等社團均從年資併計制度中獲得財產上之不當利益。〔第88段〕此外，前開社團專職人員，因其年資於轉任公職後如得以併計，自有助社團延攬青年幹部、促進新陳代謝（註25），是各該社團自年資併計制度中，亦獲得取用人才之無形利益。〔第89段〕綜上，系爭規定一所定之各該社團，雖非溢領退離給與金額之實際受領人，然系爭規定三及四分別明定各該社團就溢領退離給與，應負連帶或單獨返還義務，實具有正當合理關聯性，自無不當聯結可言。〔第90段〕然而，社團與專職人員間之勞雇關係，於該等人員轉任公職時即已終止，且以最後得併計為公職年資之社團專職人員年資計，自76年12月2日（含）起（本判決理由第47段、第49段參照）至系爭條例公布施行之日（106年5月10日），已近30年。是社團於其專職人員轉任公職時，雖負有給付退休金或退職金之責，然倘無特別規定，社團早已取得時效抗辯（民法第125條規定參照）。是系爭規定三及四，就退休（職、伍）公職人員溢領之退離給與，課社團連帶返還或單獨返還之責，核屬真正溯及之法律。〔第91段〕系爭條例之立法目的不僅為回復公職人員退休(職、伍)法制秩序，更係為了追求轉型正義，核屬特別重大之公共利益。況，社團專職人員年資併計公職人員年資制度，係彼時黨國體制下之違法政策；在考試院首次許可採計任職於救國團之專職人員年資後，國民黨及其所設立或發展之各社團亦陸續主動請求比照救國團專職人員辦理。是系爭規定一所定之各社團，本身亦為破壞公職人員退休（職、伍）制度之協力（參與）者，自可歸責，且無值得保護之信賴。〔第92段〕系爭規定一所指之社團既參與當年公職人員年資併社團年資之制度形成，更透過公職年資併社團年資制度，免除其對專任人員轉任公職時應負擔之退休金或退職金給付義務，故社團主觀上知其情事，客觀上亦因此實際上獲得無形、有形之利益。是系爭規定三及四以社團作為溢領退離給與之返還義務人，此手段與立法目的間具有合理關聯。〔第93段〕
（六）系爭規定五(即系爭條例第7條)與法治國原則法安定性之要求，尚無違背〔第95段〕權利行使期間之設計，旨在使權利早日確定，以維持法律秩序之安定。人民因權利行使期間經過而確定之法律關係或權利，應受憲法相關基本權之保障，此為法治國原則法安定性之要求。惟立法者倘為追求特別重要之公共利益，且其目的非排除既有權利行使期間之規定不能達成，遂制定排除之規範，亦非憲法所當然不許。〔第96段〕系爭條例係為追求轉型正義而設，屬憲法上特別重要之公共利益，已如前述。國家在民主轉型後落實轉型正義時，最易面臨既有法制所定權利行使期間之障礙。我國雖於81年12月已全面改選第2屆立法委員，然於威權統治時期主導國家統治權力之政黨，仍長期在立法院占有多數席次，故難以期待立法者於81年民主轉型之初，即針對當年黨國時期執政黨違反自由民主憲政秩序所獲得之不當利益，予以重新評價，並立法匡正之。直至105年1月16日選出第9屆立法委員，國民黨始首次喪失立法院之主導地位，轉型正義之立法方得大力推動。是依我國漸進式民主轉型之特殊歷史背景，倘未就新立法之權利行使期間予以特別規定，轉型正義殊難實現。〔第97段〕系爭規定五明定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其立法理由係考量核發機關於執行系爭條例第4條及第5條規定時，可能面臨系爭條例公布施行前撤銷行政處分之除斥期間等相關規定所造成之權利行使障礙而設。鑑於我國民主轉型歷程，並衡酌系爭條例追求之特別重要公益，系爭規定五實有必要，尚難指其與法治國原則法安定性之要求有所牴觸。〔第98段〕
（七）基上所述，系爭條例並無違憲，查本件謝先生所具系爭年資，於90年4月16日退休生效時，已經銓敘部採計為退休年資並據以計給退離給與，迄至社團年資處理條例生效時仍支領有案，核屬社團年資處理條例第4條規定之適用對象。爰銓敘部乃依該條例規定，扣除其所具系爭年資後，以前開107年4月23日函，審定其自107年5月12日起，退撫新制實施前、後年資應分別變更為22年及6年1個月，並重新核計月退休金為82%及13%；至於其公保養老給付得辦理優惠存款金額，經重新核計後，仍得照原儲存金額辦理。
次查謝先生之退撫新制實施前年資之月退休金係由被告臺南市政府支給，被告爰依社團年資處理條例第5條規定，及銓敘部前開107年4月23日函審定結果，核算謝先生扣除社團專職人員年資後，自退休生效日至107年5月11日止所溢領退撫新制實施前年資之退離給與，總計為32萬3,414元，並以系爭處分命原告於107年8月10日前繳還，於法並無違誤。
四、至於原告指稱社團年資處理條例未就該條例施行前已發生之法律關係擴張適用，並認定銓敘部及被告機關逕將處分溯自謝先生退休生效日，計算其溢領之退離給與，實有未洽及違誤等節，查前開社團年資處理條例第4條規定，核發機關應扣除退休(職)人員已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重新核計退離給與；第5條規定，依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關依公務人員退離給與追繳規定，以書面處分令經採認之社團專職年資所屬社團返還。準此，上開社團年資處理條例第5條所定應返還溢領退離給與之範圍，係指退休(職)人員因扣除已採計之社團專職人員年資並重行核計退離給與後，自退休(職)生效日至改按重行核計退離給與發給以前所衍生溢領之退離給與。原告所訴，核不足採。
五、原告指稱被告機關未踐行正當行政程序一節，查行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。同法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。次查系爭處分係臺南市政府依據社團年資處理條例規定，發函向原告追繳謝先生溢領之退離給與，其所根據者，係銓敘部前開107年3月19日及同年4月23日函扣減謝先生系爭年資，另將與上開社團年資期間重疊之教育召集2個月年資採計為退休公務人員退休年資，並重行核計退離給與之審定結果；銓敘部上開107年3月19日函說明三之備註(一)已載明系爭年資之起訖時間及所屬社團名稱，同時副知原告。此外，銓敘部前開107年3月19日函所依憑之事證，包括謝先生親自簽名之公務人員退休(職)事實表填申請採計系爭年資，以及原告所屬臺灣省臺南縣委員會所開具之離職證明書，原告難謂無從知悉謝先生原採計之系爭年資證明。是臺南市政府系爭處分所根據之事實，於客觀上已明白且足資確認。從而被告未給予原告陳述意見之機會，與上開行政程序法規定，尚無不合；另原告於訴願程序中已就本案相關事實及法律上爭點，提出書面意見，依行政程序法第114條第2項規定（得於訴願程序終結前補正程序或方法之欠缺），亦難據之主張原處分違誤應予撤銷，附此敘明。
六、從而，原處分並無違法亦無違憲，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳納上訴費用新台幣3,000元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 112 年 5 月 3 日
書記官 陳惠萍