臺灣臺南地方法院行政訴訟判決109年度簡字第103號原 告 映誠股份有限公司代 表 人 謝維洲訴訟代理人 周宇修律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 謝世傑訴訟代理人 黃紹文律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服台南市政府中華民國109年7月27日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、事實概要：
一、行政院環境保護署環境督察總隊南區督察大隊(下稱環保署督察大隊)會同被告機關、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至台南市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地)，執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱系爭底渣廢棄物)，經被告機關於網路申報系統，查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為原告及第三人ＯＯＯ事業有限公司、ＯＯ營造有限公司，被告機關乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，被告機關乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人ＯＯＯ事業有限公司及ＯＯ營造有限公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。原告不服提起訴願，案經台南市政府以106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定書予以駁回，原告不服提起行政訴訟，分別經高雄高等行政法院以107年1月25日106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年3月8日108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
二、嗣被告機關以原告未於前揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善為理由，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處原告1,200元，並於按日連續裁處書內命原告限期改善。其後，原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，同意原告展延至107年1月8日前清理完畢。
三、惟經被告機關派員至系爭土地現場復查，發現原告仍未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。
原告不服其中39件裁處書（自109年1月31日起至109年3月9日，罰鍰金額計4萬6,800元），遂先後於109年2月17日、3月2日、3月13日及3月17日提起訴願，經訴願決定就違反日期為109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日之4件裁處書駁回，其餘35件裁處書撤銷原處分，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告機關以108年11月11日環事字第OOOOOOOOOO號函要求原告提處置計畫書至局審查。顯見本件行為義務業已重行起算，本件自無須受高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束。而被告機關依照既有事實，尚無依法從認原告因此生有行政法上義務之違反，原處分之作成即非適法：
（一）原告於接獲被告機關於108年11月11日寄發之函文後，旋於108年11月21日寄發映字第OOOOOOOOOO號函回復被告機關，就要求原告提送處置計畫書之處分予以回應，函文中清楚表明原告業已於旨揭土地清除原告之焚化爐底渣產品，並將清除資料呈報，並說明其土地現勘記載外觀及特徵狀況與公證人證書，顯示現場有多種物質，請被告機關協助釐清，即原告認已完成清除原告所提供再利用在相關地號土地上堆置或掩埋原告公司之焚化爐底渣產品，目前在相關地號土號上堆置或掩埋之剩餘物品，皆非原告之焚化爐底渣產品，故原告應無提送處置計畫書予被告機關之義務及必要。被告機關做為主管機關，自應依廢棄物清理及相關法令行政作為與指導，查明系爭地號上混雜堆置之廢棄物之污染行為人及清理義務人，並要求其負起後續清理責任。
（二）被告機關於108年12月3日寄發環事字第OOOOOOOOOO號函予原告，表示：「本市○○區○○段000地號、ＯＯ段OO0、OOOＯOOOOＯOOOOOOＯOOOOOO地號及ＯＯ段OOOＯOOOＯOOO及OOO等地號上皆有堆置或掩埋底渣資源化產品，惟本局無從認定前述堆置之貴公司焚化爐底渣產品是否清除完成，日後倘有地主主張底渣資源化產品屬貴公司，則應由地主自行對貴公司主張之。」被告機關未依法善盡主管機關查明並為辦理之責任而將日後可能之爭端推責給地主，此顯示其不積極依法作為之心態，其對原告要求事項，愈增其重大瑕疵之存在。
（三）基此，被告機關108年11月11日函文要求原告送處置計畫書供其審查，被告尚無從認定相關土地上是否仍有原告之底渣資源化產品，且亦稱應由地主向原告主張權利，顯見原告之行為義務，當屬消滅。被告於108年12月3日寄發之函文中，再次要求原告仍應提送處置計畫書，原告仍認為其應先善盡調查等工作，如其中有含原告應清理之部份，原告當遵依辦理。
二、被告機關未依照行政院環境保護署所頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序作成處分，且明知系爭土地廢棄物除底渣資源化產品外，尚有其他種類之廢棄物，但未予以釐清詳細的種類及數量，皆由原告處理，實非合理：
（一）依照行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第OOOOOOOOOO號函頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序，其中第13頁便指出，「如未能查獲污染行為人時，仍依廢棄物清理法相關規定，及不斷蒐證，確認該土地所有人或管理人（使用人）是否依法負有清理責任，始命其依法清除、處理廢棄物。」，第14頁則認地方主管機關應，「追查污染行為人並採證：地方主管機關主動依廢棄物清理法相關規定釐清清理責任對象，包含實際查獲、調閱監視資料、棄置地點之歷年航照圖或衛星影像圖、分析廢棄物管制中心勾稽資料或 GPS 軌跡資料等相關佐證資料，並跟蹤查獲。」第18頁則稱，「首先進行棄置廢棄物種類及數量之判定，可藉由探測工作了解棄置場址之範圍、深度等分布情形。並配合採樣檢測分析工作，判斷廢棄物有害特性，除作為選定遭棄置廢棄物之妥善清理或再利用方式之依據外，並藉以評估清理所需費用。」可知此種清運廢棄物之處罰，主管機關應先查獲汙染行為人，並由其負清運責任為原則。
（二）查，本件原告並非汙染行為人，且汙染行為人極有可能為相關之尚二審中之訴訟案件（詳臺灣高等法院105年重訴字第28號刑事判決所記載之施ＯＯ等相關人，其違反廢棄物清理法之事證已極為明確），臺南市政府未為積極調查，即命原告負清運義務且作成原處分命原告繳交如此鉅額之費用，顯與前述私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序有違。
（三）次查，依照108年度南院民ＯＯ字第OOOOO號事實體驗公證書第4、7、9頁分別顯示，系爭地號所顯示之地面顏色分別有黃色、黑色、白色與褐色；相較之下，垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色。
（四）復查，ＯＯＯ公證人108年度南院民ＯＯ字第000OO號事實體驗公證書亦指出，相關地點即臺南市○○段000○000○00000○0000○000000○000000○○○段000○00000○00000○000○000○地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣，蓋原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同。而ＯＯＯ公證人108年度南院民ＯＯ字第OOOOO號事實體驗公證書更指出，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置甚明。
（五）質言之，呈現灰色者有可能是底渣，而前述黃色、黑色、白色與褐色，皆非底渣甚明，該等廢棄物應查明污染行為人，釐清清理義務人，優先或同時要求清理之。此被告機關應了然於心。然其僅要求負清除責任，實不合理，且有違相關規定。
（六）末以，臺灣臺南地方法院105年度重訴字第28號刑事判決第149頁至第151頁之記載，即：「二、施ＯＯ部分：（一）起訴書參、六（即第35頁）部分之起訴意旨略以：被告施ＯＯ除收受上開焚化爐底渣粒料、ＯＯ公司不詳成分粒料、電孤爐碴、燃煤底灰外，尚由不詳處所收受其他不詳有害事業廢棄物、不明汙泥及營建廢棄物，於105年1月間至4月20日間之不詳時間，由不詳之司機，駕駛不詳車輛，載運至ＯＯ段OOO等地號土地堆置回填。」「檢察官曾與行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊、會同臺南市政府環保局、地政局等人員，於105年4月20日前往臺南市○○區○○段000○地號土地督察、稽查、採樣檢測、及複丈時所拍攝之照片，經比對後，確發現尚有非如附表六所示之廠商所產出之物以外之「營建廢棄物鐵條及有害事業廢棄物」，為被告施文龍所不爭執。」即可證明。
三、此外，本件原處分作成迄今，被告機關皆無法合理說明究竟原告何以未有改善完成，顯與行政程序法第5條之明確性原則不符，應予撤銷：
（一）按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條有所明文。
（二）次按，「前處分諭命原告改正違法行為，乃為設定義務之處分；首須使公平交易法第20條第1項第3款差別待遇該等競爭法中高度不確定法律概念具體化，涵攝適用現實生活，藉以解釋導引出原告行為不法之內涵，而令原告能了解其行為何以該當於差別待遇，始能正確履行其「改正」義務﹔此乃行政處分明確性之基本要求。復因本件原處分之作成，係以原告未履行前處分所設定之義務為由，依公平交易法第40條第1項後段所為之裁罰暨續行改正處分，是而，前處分所設定改正義務之違反，即係原處分裁罰之構成要件，就裁罰要件之揭示，更必須明確至原告能預見其何種作為或不作為構成義務之違反，且可經由司法機關審查加以確認者，始可認已符合處罰明確性原則，而得據以為原處分之基礎。」臺北高等行政法院106年訴字第1630號判決有所闡釋，最高行政法院108年判字第481號判決亦有相同意旨。
（三）復按，「主管機關或執行機關就義務人作成限期清除、處理廢棄物處分，併具有將義務人依規定而抽象存在之義務予以具體化之確認性質，除應引據廢棄物清理法第71條第1項為『限期』以及後續『告誡』之依據外，就義務人究竟依何規定必須清除處理廢棄物，以及如何清除處理，依行政程序法第96條第1項第2款規定，即應標示明確，茲可得而確定義務之依據、內容及範圍，否則，即有失於行政行為明確性原則。如：事業應清除廢棄物之依據，究係廢棄物清理法第30條抑或同法第36條，即有生是否與委託機構就『廢棄物清理、環境改善』負『連帶責任』之差異；又事業如係依廢棄物清理法第31條經公告應檢具事業廢棄物清理計畫書者，有違中央主管機關所為之廢棄物清理規定時，主管機關依同法第36條命其依規定為清除處理之際，可能涉及計畫變更，事業有依同法第31條第1項第1款再為事業廢棄物清理計畫書提出供主管機關審核之義務，乃為清除處理義務之當然前置作業；與非經公告事業容有不同。」最高行政法院108年判字第286號判決亦有所闡釋。
（四）質言之，自上述司法實務見解推論，行政機關因人民未於期限內為改善而為裁處時，應使人民明確知悉應如何改善，該裁罰方屬適法。
（五）查，被告機關於甲證8之106年環事字第OOOOOOOOOO號函審查同意原告之廢棄物處置計畫書時，僅稱需將底渣資源化產品全數清除完畢。後被告機關派員至系爭土地現場複查，僅稱原告未於108年1月8日改善完畢，即開始按日連續處罰。然如何才算改善完畢，何處未達被告機關之標準，被告機關皆未置一詞。
（六）更且，被告機關作成之函文中，亦多僅泛稱原告於被告機關派員複查時未改善完畢，仍未揭示應如何改善、朝何方向改善。原告實已盡所能配合，卻無法得知被告要求為何，即遭每日不停的處罰。就此而言，被告機關無法在各次處分中具體且特定原告的改正義務範圍為何，使原告無法遵法履行改正義務，顯然與前述行政程序法第5條及相關判決之意旨有違，鈞院自應予以撤銷。
四、再者，原告放置於系爭土地之物品非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係原告經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，被告機關之裁處，顯有違誤：
（一）行為人堆置之物應為廢棄物清理法定義之廢棄物，始有廢棄物清理法中處罰條款之適用：
1. 按「前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」、「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」、「執行機關得依本法第十四條第二項規定，依中央主管機關公告或下列方式之一辦理再利用：…」廢棄物清理法第2條第2項、第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項分別定有明文。
2. 再按行政院環境保護署101年10月17日環署廢字第1010094463A公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式（下稱再利用管理方式），其中第二（三）點規定：「底渣之資源化，指再利用前先經篩分、破碎或篩選等前處理，並視資源化產品分類用途需要，採穩定化、熟化或水洗方式處理之程序。」、第八（三）點規定：「底渣及資源化產品應依據來源焚化廠之不同，採分廠分區貯存及標示，且其貯存區內物品堆置高度不得超過圍牆高度。」。
3.依上開廢棄物清理法等規定及條文制定脈絡，應可認屬於廢棄物清理法中一般廢棄物者，僅限於再利用行為前之焚化爐底渣，若焚化爐底渣已經再利用之專業處理，即成為資源化產品，則已不在廢棄物清理法所定義一般廢棄物之範圍內，此皆可由上開相關法令、辦法等訂定脈絡看出，否則何須於上開再利用管理方式第八（三）點規定中，特將「底渣」及「資源化產品」分列兩項陳明。是應認經再利用處理行為後所生之「資源化產品」非屬廢棄物清理法中之「廢棄物」，縱有堆放資源化產品之行為，亦不得以廢棄物清理法作為處罰之依據。
（二）另訴外人「ＯＯＯ事業有限公司」業曾於系爭土地上堆置道路級配粒料底層及基層，則被告機關即應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置：
1.另查，原告完成底渣再利用並交付予ＯＯ工程行，並由ＯＯ工程行載運至系爭土地之日期為104年8月6日，此後原告即未再有將資源化產品交由ＯＯ工程行載運或堆置於系爭土地之行為，此有焚化爐底渣妥善再利用證明文件可資佐證。而據原告所知，訴外人「ＯＯＯ事業有限公司」曾自105年2月9日至同年4月14日止，載運22,717.31公噸之道路級配粒料底層及基層並放置於系爭土地上，顯見被告機關至系爭土地稽查前，亦有他人曾於系爭土地上放置道路級配粒料底層及基層，且堆放之數量更大於被告機關稽查所發現之8,000立方公尺，足見並非僅有原告曾載運道路級配粒料底層及基層至系爭土地。
2.是被告機關實不能單以原告曾申報於系爭土地完成再利用，即草率認定於系爭土地上之物品均係原告所有、放置，而應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置，則被告機關上開認定，顯有倒果為因之情，更有違反依法行政原則之虞，並非妥適。
（三）縱認原告不得隨意堆置資源化產品，然此些資源化產品已交予施ＯＯ，所有權人也為施ＯＯ，非原告得任意處理：
1.經查，原告公司具備將焚化爐底渣再利用而製成資源化產品之技術，其也一直奉公守法的遵守上開再利用管理方式所規定之方式為底渣再利用之行為，是並未有被告機關所以為之原告未完成再利用行為之違法。又原告雖曾於104年3月至8交付物品予ＯＯ工程行負責人施ＯＯ，而施ＯＯ再將此些產品載運至工程地點即臺南市第131期學南自辦市地重劃工程，即被告機關稽查之系爭土地。然查，原告交付之物品，係經底渣再利用技術所產出之資源化產品即「道路級配粒料底層及基層」，已非屬於廢棄物，則原告將資源化產品交付予施ＯＯ，並由施ＯＯ載運至系爭土地放置之行為，即無廢棄物清理法規範之餘地。
2.再者，原告於資源化產品製成並交付予ＯＯ工程行之負責人施ＯＯ後，此些資源化產品即屬於施ＯＯ所有，縱認此些資源化產品不得堆置於系爭土地上，業非原告所得處置及改善，而應由此些資源化產品之所有人（即施ＯＯ）始得處理，否則原告擅自介入處理，即有違犯民刑法相關法規之可能，則被告機關逕命原告改善，實有強人所能之情。等情，並聲明求為判決：（一）訴願決定關於主文第一項之部分及原處分（即違反日期為民國109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日之裁處書）均撤銷。（二）訴訟費用由被告機關負擔。
參、被告則以：
一、本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌其時程考量按日連續處罰科之時程。如原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第0000000000號函及資料可按，並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃將連續處罰之期限延後至106年12月5日，但之後原告仍未依期限履行，故被告機關再於寬延期日後依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，故再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，最近一次原告係於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則同意，清除寬限期限則延至107年12月31日。但之後原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，原告又提修正計劃書，經被告同意其清除時程延至108年3月31日，但原告仍未依程序清除並完成申報，為再督促其履行清除之義務被告機關始再有如甲證一之請其再提出計畫書之函文，以資控管。故上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，原告卻稱有行為義務重行起算之情形，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，顯係斷章取義，曲意解釋並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關。
二、本件之爭訟標的系爭處分之作成係以基礎處分認定原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法完成廢棄物清理，並命原告限期改善為前提要件。而原告不服基礎處分，提起行政訴訟，前經高等行政法院高雄分院106年度訴字第114號判決駁回其訴，並經最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案。是該基礎處分之效力有效存在，則後續之按日連續處罰，亦為適法。原告以系爭底渣產品非廢棄物，且非其所有，責任歸屬未明為由，有違行政法賦予行政機關之客觀性義務等，顯屬無據。依行政處分之構成要件效力，以基礎處分之內容為系爭處分構成要件之決定基礎，認原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法清理廢棄物，負有限期清理改善之責，卻未遵期完成改善而予連續處罰，並無違誤。關於基礎處分之合法性，因本件撤銷訴訟並非以基礎處分為爭訟標的，故基礎處分內容之合法性，自非本件調查審理之範圍。
三、原告尚未改善完成：
(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)
(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤。
(三)原告雖提出ＯＯＯ公證人108年度南院民ＯＯ字第OO號事實體驗公證書，主張其已清運完成，惟依原告所主張之最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。
本件依原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭OOO號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗地點為本市ＯＯ區ＯＯ段第OOOＯOOOOOＯOOOＯOOOOＯOOOOOOＯOOOOOO地號及ＯＯ段OOOＯOOOOOＯOOOOOＯOOOＯOOO地號，未包含ＯＯ區ＯＯ段OOO地號進行體驗報告。且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成之相關佐證資料。另原告提送之清運工作日誌，清運重量總計為3537.44公噸，與原告公司申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號及OOO號道路之數量相差甚鉅，現場狀況仍有堆置底渣資源化產品，另原告提出清運磅單總計為3537.44公噸，且均未說明申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號24071.29公噸之底渣資源化產品流向或使用狀況，其謂已完成清除，自難憑採。
四、被告裁處書未違反明確性原則：
(一)原告主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，此有原告106年6月20日映字第0000000000號函附卷可稽，最近一次原告於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則，並同意清除寬限期限至107年12月31日，但原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，乃又以修正計劃書之方式，同意其清除時程延至108年3月31日，原告均已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，故限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，並無不明確之情形，乃甚為昭然。原告卻主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據。
(二)參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法處罰，記載之違反事實及意旨均屬明確，被告依法裁處自無違誤。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造之爭點：㈠本件按日連續處罰之基礎處分，是否被撤銷、廢止，或未
因其他事由而失效？㈡原告是否已改善完成？㈢被告裁處有無違反明確性原則？
伍、本院之判斷：
一、應適用法令：
1.廢棄物清理法：
(1)第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」
(2)第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」
2.資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
3.執行準則（依廢棄物清理法第61條規定訂定）
(1)第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」
(2)第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」
(3)第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」
4.行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
5.最高行108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」
二、本件按日連續處罰之基礎處分，尚未被撤銷，則後續之按日連續處罰，自無違誤：
(一)、「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文。
本件被告機關先以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，為下列2項事項：（1）依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款及廢棄物清理法第50條第2款之規定，裁處原告罰鍰1,200元。（2）命原告儘速於清理前提出處置計畫書，載明相關處置作為並經被告機關核准後進行改善，限期改善日期為105年12月14日，屆期未完成改善，按日連續處罰(訴願卷第20頁)。嗣原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，以106年12月6日環事字第OOOOOOOOOO號函（訴願卷第21頁）同意原告展延至107年1月8日前清理完畢，有上開2函影本附卷可稽。是以，原告所不服之被告機關即違反日期為109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日之裁處書，其所依據之被告機關105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業就該裁處書不服提起行政救濟，分別經台南市政府以106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定。本件按日連續處罰之基礎處分，既未被撤銷或失效，則後續之按日連續處罰，尚非無據。原告主張基礎處分之合法性尚有爭執云云，因本件並非以基礎處分為訴訟標的，故其合法性非本件調查審理範圍，況上開基礎處分之訴如上所述業已確定，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，合先敘明。
三、本件違反日期為109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日等4件裁處書之部分：
（一）查本件被告機關於事實欄所述之時、地，查獲原告堆置之系爭底渣廢棄物，仍未依規定完成再利用行為，被告機關乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，裁處原告1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。惟被告機關再派員至系爭土地現場復查，發現原告並未於107年1月8日前完成改善，且未依規定報請被告機關查驗，乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，對於原告109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日之違規分別予以裁處1,200元罰鍰，共計4,800元，並於裁處書內命原告限期改善，經查上開裁處書前次送達證書如附表所示分別有109年2月4日（訴願卷第23頁）、109年2月12日（訴願卷第24頁）、109年2月21日（訴願卷第25頁）、109年3月5日（訴願卷第26頁）附卷可稽，是以，被告於送達之翌日處分原告，核與上開最高行政法院108年4月份第2次決議，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰意旨，核無不合。
（二）按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院106年度判字第272號判決亦同此見解）。查本案被告機關於105年8月1日會同臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，依資源回收再利用法第19條第1項規定，視為廢棄物，仍應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。故本案原告對於系爭底渣廢棄物之處置違反廢棄物清理法第12條第1項之事證明確，亦有最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號確定判決可資參照。是原告稱其放置於系爭土地之物品，非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品云云，核不足採。至所稱原處分內容有違反行政法上規範之比例原則，並存有裁量濫用之瑕疵，更未就有利不利之情形一併注意，且未依職權調查證據，實有違行政法賦予行政機關之客觀性義務，應為違法之行政處分，原處分有違反比例原則、裁量濫用之瑕疵云云，查原處分既如前所述依法有據，則原告所稱自屬無據。
（三）本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌其時程考量按日連續處罰科之時程。如原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第0000000000號函及資料可按（本院卷第333頁），並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃將連續處罰之期限延後至106年12月5日（本院卷第343頁），但之後原告仍未依期限履行，故被告機關再於寬延期日後依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，故再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，最近一次原告係於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告函覆原則同意，清除寬限期限延至107年12月31日，此有被告107年8月14日環事字第OOOOOOOOOO號函可依（本院卷第347頁）。然原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，原告108年1月3日以映字第OOOOOOOOOO號函又提修正計劃書修正版第14頁（本院卷第351頁），經被告108年1月11日以環事字第OOOOOOOOOO號函同意其清除時程展延至108年3月31日（本院卷第355頁），但原告仍未依程序清除並完成申報，為再督促其履行清除之義務被告機關始再於108年11月11日以環事字第OOOOOOOOOO號函（本院卷第51頁）請其再提出處置計畫書至局審查，以資控管。綜觀上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，原告訴稱有行為義務重行起算之情形，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，顯係斷章取義，曲意解釋並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關，自不足採。
四、原告尚未改善完成：
(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)
(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤。
(三)原告雖提出ＯＯＯ公證人108年度南院民ＯＯ字第OO號事實體驗公證書，主張其已清運完成，惟依原告所主張之最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。
本件原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭OOO號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗地點為台南市ＯＯ區ＯＯ段第OOOＯOOOOOＯOOOＯOOOOＯOOOOOOＯOOOOOO地號及ＯＯ段OOOＯOOOOOＯOOOOOＯOOOＯOOO地號，未包含ＯＯ區ＯＯ段OOO地號進行體驗報告。且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成之相關佐證資料。另原告提送之清運工作日誌，清運重量總計為3537.44公噸，與原告公司申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號及OOO號道路之數量相差甚鉅，現場狀況仍有堆置底渣資源化產品，另原告提出清運磅單總計為3537.44公噸，均未說明申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號24071.29公噸之底渣資源化產品流向或使用狀況，其謂已完成清除，自難憑採。
五、被告裁處書未違反明確性原則：
(一)原告主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，此有原告106年6月20日映字第0000000000號函附卷可稽（本院卷第333頁），最近一次原告於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則，並同意清除寬限期限至107年12月31日（本院卷第347頁），但原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，乃又以修正計劃書之方式，同意其清除時程延至108年3月31日（本院卷第355頁），原告均已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，故限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，並無不明確之情形，甚為昭然。原告卻主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據，核不足採。
(二)參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法處罰，記載之違反事實及意旨均屬明確，被告依法裁處自無違誤。
六、基上所述，原處分就附表違反日期為109年2月5日、109年2月13日、109年2月22日、109年3月6日之4件裁處書駁回，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 1 月 27 日
書記官 陳世明附表：
編號 裁處書編號 違反日期 原處分機關派員稽查日期 前次裁處書合法送達日期 本件裁處書送達日期 1 109年2月14日環事廢裁字第000000000號 109年2月5日 109年2月4日 109年2月4日 【109年1月14日環事廢裁字第000000000號～第000000000號裁處書】 （本院卷第390頁） 109年2月21日 2 109年2月26日環事廢裁字第000000000號 109年2月13日 109年2月12日 109年2月12日 【109年2月6日環事廢裁字第000000000號～第000000000號裁處書】 （本院卷第392頁） 109年3月5日 3 109年3月11日環事廢裁字第000000000號 109年2月22日 109年2月21日 109年2月21日 【109年1月14日環事廢裁字第000000000號～第000000000號裁處書】 （本院卷第394頁） 109年3月18日 4 109年3月17日環事廢裁字第000000000號 109年3月6日 109年3月5日 109年3月5日 【109年2月26日環事廢裁字第000000000號～第000000000號裁處書】 （本院卷第396頁） 109年3月19日證據名稱附表證據編號 證 據 名 稱 證據出處 頁數 原告附件一 被告機關所做成之裁處書共4份 本院卷 25-28頁 原告附件二 臺南市政府府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定 本院卷 29-48頁 原證一 被告機關108年11月11日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷 51-52頁 原證二 原告108年11月21日映字第OOOOOOOOOO號函 本院卷 53頁 原證三 被告機關108年12月3日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷 55-56頁 原證四 行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第OOOOOOOOOO號函 本院卷 57-109頁 原證五 被告機關105年11月2日環事字第OOOOOOOOOOO號函 本院卷一 311-313頁 原證六 臺南市政府108年9月30日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定書 本院卷二 41-60頁 被證一 系爭49件臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書之送達證書 本院卷一 357-364頁 被證二 系爭49件臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書 本院卷一 365-433頁 被證三 臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書 本院卷一 435頁 被證四 原告公司106年6月20日映字0000000000號函（併送：106年6月臺南市安南自辦市地○○區○○段000地號廢棄物處置計畫書）；被告106年9月7日環事字第OOOOOOOOOO號函（併附：106年8月臺南市安南自辦市地○○區○○段000地號廢棄物處置計書） 本院卷一 437-469頁 被證五 廢棄物清理法第21條之歷次立法理由 本院卷二 33頁 被證六 空氣污染防制法第12條之歷次立法理由 本院卷二 35頁 被證七 中央法規查詢結果（查詢關鍵字：「按日連續處罰」） 本院卷二 73頁 被證八 中央法規查詢結果（查詢關鍵字：「按次連續處罰」） 本院卷二 75頁