臺灣臺南地方法院行政訴訟判決109年度簡字第39號原 告 李志忠（即晉新醫事檢驗所）被 告 臺南市政府衛生局代 表 人 許以霖訴訟代理人 林麗珠
陳淑珠蔡忠達上列當事人間醫事檢驗師法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年2月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、被告之代表人原為陳怡局長，業改由甲○○局長繼任，茲被告具狀聲明由甲○○局長以代表人身分承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、查原處分雖記載受處分人為「李志忠即晉新醫事檢驗所」，惟查原處分，其上受處分人之國民身分證統一編號欄業載明：「Z000000000」，性別欄業載明：「Ｏ」，出生日期欄業載明：「OOＯOOＯOOＯ」，復參照醫事檢驗師法第44條規定，有關罰鍰應以負責醫事檢驗師為處罰對象。是以，本件受處分人應為負責醫事檢驗師即李志忠，又晉新醫事檢驗所係獨資商號，李志忠即晉新醫事檢驗所，合先說明。
貳、爭訟概要：被告機關經民眾舉報有晉新醫事檢驗所人員，於108年8月17日下午6時許在轄內「ＯＯＯＯ台南店」(台南市○○區○○路○段000號，下稱案址)招攬肝癌服務。被告機關以108年8月28日府衛醫字第OOOOOOOOOO號函，通知原告陳述意見。
嗣經原告以108年9月10日新檢字第OOOOOOOOOO號書函陳述意見後，被告機關認定原告所陳為無理由，爰依醫事檢驗師法第41條第1項規定(「違反…第30條…處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」)，裁處原告新臺幣(下同)8萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、原處分實質上未附裁量理由，已違反行政程序法第96條第1項第2款而罹於處分違法：
(一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1項第2款已有明文。而基於法治國家禁止恣意原則，書面行政處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分尚包括裁量理由在内，合先敘明。
(二）次按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」、「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」行政罰法第18條第1項、釋字第641號解釋理由書分別著有明文。此係基於行政罰較之一般單純不利處分對於人民權利之侵害為大，故決定裁處罰鍰時，「應」審酌違反義務情節之輕重、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等綜合考量後始得據以作成罰鍰，以免機關流於恣意。互核行政程序法第96條第1項第2款，自應將前述應考量因素於行政處分中表明。
(三）惟查，原處分課予原告醫事檢驗師法第41條法定罰鍰，加重裁處8萬元之理由僅泛稱「受處分人於開業後第4次違規，本局參酌上述各項情事，核予新臺幣8萬元整罰鍰」（參原處分處分理由第二項），卻全未敘明此等行為違反情節之輕重、所生影響等，換言之，醫師檢驗師法第30條「不正當方法」包含情形甚多，原告並未對於民眾有任何詐欺、脅迫等惡劣行為，僅單純平和發送傳單，何以加重裁處8萬元之罰鍰？況從事健康檢查推廣對於民眾之影響有利無弊，亦無損醫檢師形象，被告機關未敘明原告行為有何等不利影響下，豈能恣意加重裁處？徒以累犯為由即課予加重裁處8萬元之罰鍰恐非立法者本意，違法甚明！
二、原處分未敘明原告有何因違反行政法上義務所得之利益，便加重裁處原告8萬元之罰鍰，違反行政程序法第七條比例原則：
(一）所謂「比例原則」，係指行政機關為行政行為，須考慮行為之合目的性，採取最小損害之方法，在行為與欲達成之目的間尋求平衡，以免所造成之損害超出所欲達成目的之利益，此可謂係憲法層次的原則，可自憲法第23條導出此一概念。在行政程序法第七條亦明文規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。
(二）本件原處分中，原告並未採集民眾之血液，更未有替民眾檢驗或收取任何金額；易言之，原告即便有違反行政法上義務，所得之利益完全係零，被告對於此部分未有加以審酌，並刻意忽略此一事實，逕於原告未因此得利之情況下，課予原告加重裁處8萬元之罰鍰，此次裁罰明顯違背憲法第二十三條比例原則之規定。
三、本件中，被告機關處分原告所據理由無非係援引行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函、100年8月16日衛署醫字第1000200935號函，故而係爭顯為該函釋是否合法，分述如下：
(一）99年6月8日衛署醫字第0990069793號函釋：「有關醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該檢驗所内檢驗並收取費用之處理方法如下：（1)醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當方法招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，.......」
(二）100年8月16日衛署醫字第1000200935號函釋略以:『（一)…又民眾就醫是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後視民眾病情並加以說明後，本其醫學專業判斷審慎為之…(三)…惟其民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所内為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條2項但書規定，民眾自費「至」醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。…』
(三）按「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」醫事檢驗師法第12條第2項定有明文。該條文之立法乃折衝醫師、醫檢師間利益之技術性規定。原但書於行政院提案時僅有前段，立法理由稱：「於醫療過程中是否須對病人作醫事檢驗或應作哪些檢驗單項目，應由醫師依病人病情需要作診斷，開具檢驗單交由醫事檢驗師檢驗…但對於如血型、妊娠試驗等能直接提供民眾參考之檢驗項目，得不受限制，爰列但書。」，後於三讀時突然再增列「自費至醫事檢驗所檢驗」之例外，並增加第三項「前項但書規定於本法公布施行之日起，試行五年，屆期重新檢討。」以緩衝醫師界反彈，綜觀修法紀錄雖對增列「自費至醫事檢驗所檢驗」之理由未提隻字片語，惟搭配原草案之立法理由可認立法者當係以「自費與否」為考量重點避免醫療資源浪費，至於檢驗之場所為何則非重點。若非前述目的性解釋，恐導致何以同項但書兩種例外，前者「經中央衛生主管機關指定」無須限定檢驗場所；後者僅單純因民眾自費檢驗便須限定「親至檢驗場所」，體系將生矛盾、扞格而流於立法恣意。
(四）行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函釋，就醫事檢驗所是否屬『不正當方法，招攬業務』認定基礎為：（1)護士外出；（2)為民眾抽血將檢體帶回所内檢驗；
（3)收取費用。至於是否係先有招攬之行為，或招攬行為確有不當（例如假冒公益團體、公家機構等），則一概不問，顯見已完全超出醫事檢驗師法第30之法條文義。若前述行為係檢驗機構無償提供予民眾之便利性服務，且此服務並未計費，民眾無須舟車勞頓，得不受時間、空間條件限制，接受檢驗服務，為自主健康管理，該服務如何構成不正當方法，便不無疑義。退萬步言之，按『派員外出』係屬機構服務之向外延伸表現，就本法規定如有涉嫌違反，亦係應以醫事檢驗師法第9條規定適用，當屬合理，因何該函釋一概以「不正當招攬」認定而以醫事檢驗師法第30條論處，洵難有據。更有甚之，原處分機關引用該函釋據以裁罰，竟更進一步從嚴對於未有為民眾抽血將檢體帶回所内檢驗、亦未有收取費用，僅係有派人與民眾接觸之任何行為，一概引用該函釋而認定為「不正當方法，招攬業務」並加以裁罰，等同創設法所未規範之行為態樣，直將業者生存之空間與正當招攬之可能性壓縮至零，導致私人檢驗所日亦凋零。若醫事檢驗師法第30條之立法意旨，係欲以如此嚴苛之方式限縮醫事檢驗所之招攬行為，因何不將條文制定為：「醫事檢驗所，不得招攬業務」，不僅免去需另以函釋解釋空白法律概念造成如許爭議；亦可讓業者無須在開立醫事檢驗所後，才面臨無法自主招攬創造業績導致經營不善又需負擔鉅額罰款，誠非醫事檢驗師法之立法意旨，該函釋明顯違背法令。
(五）又改制前行政院衛生署100年8月16日函釋，認為民眾是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後，本其醫學專業判斷審慎為之，業已混淆「預防保健」與「醫療行為」之概念，此除涉及影響原告自身權益甚深，亦有違公眾利益：檢驗所採集檢體替民眾篩檢，以利民眾能提早知悉身體異狀，至於民眾若發現異狀，要如何治療並非檢驗所所問，民眾可逕行決定，此即是預防保健與醫療行為不同之處：原告所推廣之預防保健僅是在告知民眾身體數值有無異狀，並無提供後續治療行為，從而無醫療風險問題。若是已在進行醫療過程中，則需要進行何種檢驗才有助於診斷的確認，本就需要醫學專業判斷審慎為之，然而針對身體尚未產生異狀，僅要了解身體健康、僅要進行預防保健之民眾，又該由何人判斷哪種檢驗應該要做，哪種檢驗是沒有必要的？尤以現今各類癌症、慢性病之好發年齡都在逐漸下修，衛生主管機關更應教育民眾不論係在任何年齡層，都應在衡量自身經濟能力後盡可能了解自身身體資訊，以達真正之預防保健目的。是以原告為鼓勵大眾注意身體之健康防患於未來，提供可至民眾所指定之地點之服務，經實地試驗，確能有效提高民眾自費保健之意願。檢驗所以提高民眾受檢率為社會主要存在責任，原告提高民眾受檢意願，使健康檢查便利生活化，卻被污名為不當招攬。
（六）又，醫事檢驗師法第12條規定旨至醫事檢驗師之法定業務執行規範，係規範醫事檢驗師執行業務應遵守之準繩，該法規但書指摘應係醫事檢驗師得執行業務之範圍，即受規範者自應為醫事檢驗師無疑。惟該法規經被告機關援引函釋所作釋示，竟限制民眾自費檢驗之項目必親身前往到達醫事檢驗所，顯增加法律所無限制於一般民眾。行政院衛生署100年8月16日函釋說明三略以：「…惟其民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所内為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條2項但書規定，民眾自費「至」醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。…」從而，違反醫事檢驗師法第12條第2項但書規定者，依法應依同法第34條之規定裁處，與違反同法第30條之規定，尚屬有間。被告機關就法規文義解釋顯有誤解，已致生適用法規之錯誤且違反不當聯結禁止原則。
（七）綜上，原告派員招攬健康檢查義務僅係要約之引誘，民眾本得自行評估是否自費進行健康檢查，合於醫事檢驗師法第12條第2項但書之意旨。至原處分所憑恃之行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函及100年8月16日衛署醫字第1000200935號函則錯誤限縮醫事檢驗師法第12條第2項但書之情形須「民眾親至」，甚至將「民眾未親至」與同法第30條不正當方法連結，已抵觸母法並違反不當連結禁止原則，原處分機關不察竟仍予爰用，違法甚明！
四、系爭行為非屬以不正當方法招攬業務，被告機關適用醫事檢驗師法第30條實未盡舉證之責任：
（一）按「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」醫事檢驗師法第30條雖有明文，惟該條文義上一望即知立法者欲禁止者實係以不正當方法招攬業務，倘以正當方法招攬業；務者即非法所不許。換言之，該條認定之關鍵點應在於「不正當方法」之認定，立法者絕無將招攬業務本身與不正當方法劃上等號之意。至於何謂不正當方法除一般公認之詐欺、脅迫手段外，該條立法理由係為防止「醫事檢驗所假借公益團體名義派員招揽檢驗而造成糾紛」而設，蓋民國70年代醫檢人員時常假借公益團體名義以博取民眾信賴而接受檢驗，為杜絕此風方設此規定。
（二）又常見之由國民健康署菸害防制及衛生保健基金支應之檢驗癌篩推廣方式，多有以贈品、抽獎等，甚至包含高單價贈物，誘導吸引民眾前往篩檢，或將設備搬到菜市場，甚至到公車站牌拉人等招攬方式，基此益證預防保健之篩檢，無有原處分機關以如此嚴格方式限制私人檢驗所招攬之必要性。
(三）被告機關於訴願答辯中表示，本件民眾檢舉内容略以：「108年8月17日有一名晉新醫事檢驗所的人員至本店招攬肝癌篩檢抽血業務…約定於（19)日早上10點至12點指派服務人員到本店家執行抽血，復經本人電詢衛生局此為不法招攬行為，爰拒絕抽血並同時向衛生局檢舉…。」可資證明，原告推展業務之方式係派員至定點發放客戶預約單，發放過程除說明健康檢查之流程、項目、費用外，並無任何詐欺、脅迫、強迫推銷等情事，亦無現場逕予採集檢體並收費之行為，而係先與客戶達成初步檢驗協議，另行預約採檢時間，給予客戶充足時間考慮是否需要作此檢驗，民眾亦可隨時提出終止協議之意思，並無壓縮民眾思考的時間。且客戶預約單上面除檢驗項目、價格公開透明外，更特別加註「本所自行辦理之“預防保健篩檢服務（限指定項目）”，並未與公家機關合作。」，並詳細附註聯絡；方式、網址等資訊，藉由充分解說、充分揭露以及給予審閱期間及自由毀約權等方式讓民眾得以在自由意志下作成決定，豈能謂為不正當！
(四）又從該檢舉内容可得而知，該民眾之檢舉並非原告先有以詐欺、脅迫之手段進行招攬，而係因電詢衛生局而經衛生局告知此為不法招攬行為才係檢舉之主因！再再顯示，原告並未以任何不當之方法侵害民眾之權益或與民眾產生紛，被告機關徒以前述行政院衛生署100年8月16日函將違反醫事檢驗法第12條但書「親至醫檢所」檢驗之行為與不正當方法劃上等號顯有不當連結禁止已如前述，而逕將外出招攬業務本身與不正當方法劃上等號，除已違反醫事檢驗師法第30條之立法意旨外，益證被告機關對於原告行為有何等之「不正當」根本未盡舉證之責，構成要件既未該當，豈能課予罰鍰相繩！
五、被告機關於訴願答辯中以：「醫事檢驗所派員外出抽血潛藏許多危機…其檢驗品質堪慮，倘其中有任何一個環節出問題，所衍生出來的為害，再再皆與民眾生命、健康息息相關…」該說法實已與檢驗實務脫節甚深：
(一）衛生福利部105年12月29日衛部醫字第1051669475號函釋，已肯認醫檢師報備到宅執業之合法性，足證外出於非醫事機構等處所執行抽血，並無潛藏許多危機，亦對檢驗品質不生影響；醫事檢驗師公會全國聯合會、第1208期醫檢師電子報首篇内文亦以「醫檢師到宅執業向前一大步」為題論述醫檢師努力爭取到宅執業之過程與進步，顯見「到宅執業」此種基於提供服務予民眾之執業型態確為逐漸受到肯定之便民措施，亦是檢驗所產業未來發展之趨勢。
(二）矧且，行政機關不間斷深入社區對社區民眾做健康篩檢，其抽取檢體、血液之行為亦不限於醫事檢驗所、醫療院所内，且機關學校之健康篩檢亦均於工作場所、工廠、校園内為之。節錄105年11月25日ＯＯＯ記者邱ＯＯ桃園之新聞：嘉惠長者病患，桃醫推到宅抽血：「為提升照顧年長的疾病患者，衛生福利部桃園醫院結合糖尿病中心衛教護理師及醫師，針對行動不便到醫院抽血的年長病友，提供到宅抽血服務。桃園醫院今天表示，醫院檢驗科於103年10月啟用全新自動化實驗室以來，努力提昇檢驗醫學的服務品質，提供網路預約抽血服務，更進一步於今年7月推出全國首創預約指定醫檢師抽血，深獲病患肯定。……但是很多年長病友因為行動不便，每次出門都需勞師動眾，造成家屬及病友極大困擾或根本無法外出，常常放棄檢驗而由家屬代為拿藥。醫師看診時也無從評估病人狀況，因此特別規劃到宅抽血服務。」顯見對於眾多不便之弱勢族群、長年病友來說，如此便利之需求，直係求之若渴，長年病友行動不便，親自到院皆會造成自身、家屬極大的困擾，而寧願放棄檢驗。而對於如此之社會現況，衛福部亦需努力廣為宣導，使不便之民眾能知曉有此服務，進而改善此一社會問題。台南市亦自自民國92年啟動「行動醫院-全民健檢」活動，服務遍及全市37區，場次已達2000多場，也皆在非醫療機構、醫事院所進行抽血業務，於現場活動圖片中也未見台南市政府以其他精密之儀器或於特殊之場所進行；何以同樣行為，於私人醫事檢驗所推行時，便須強制其檢驗過程之連續性，需自始在檢驗所内為之，否則便潛藏許多危機？原處分機關之處分理由實屬不當。
(三）次按臺灣高等法院臺中分院OOO年度上易字第OOO號刑事判決之本文内容亦本於相同見解認為：「…是所謂自費至醫事檢驗所接受檢驗，係強調民眾自願自費接受檢驗，以與經醫師檢驗單指示檢驗者區別，尚無強制民眾必須「親身」至醫事檢驗所内檢驗之意。參以，現代各項醫療器械齊備，抽血對護士、醫事檢驗師等專業人員而言易如反掌，無需精密龐大之先進儀器，僅需有乾淨針筒及棉花、酒精等消毒設備即可輕易為之，並無場所地點之限制，如各級國小、國中甚至高中、大學等學校均對學生為健康檢查，其抽血亦任意選擇校内之教室為之，不致對受檢驗人產生任何危險，此為公眾周知之事實，故抽血等行為，本可在醫事檢驗所以外之場所進行。況醫事檢驗除血液檢驗外，尚包含其他類如臨床、生化、微生物等檢驗，其「檢體」之取得亦不僅局限於血液一種，其他諸如尿液、糞便排泄物或身體之其他分泌物等亦得為檢驗之檢體，是否亦必須強令自費檢驗之民眾必須親「至」醫事檢驗所為之？此顯然與醫療檢驗實務不符，誠非立法之目的，益徵醫事檢驗師法第十二條第二項（原判決誤為第一項）但書規定並無意排除在醫事檢驗所外採取檢體之檢驗行為。」、「…醫事檢驗師法第十二條第二項但書既係規定「自費」至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限，自不得將「自費」任意擴張解釋為「主動並自願，及自行負擔費用」。」
(四）綜上，被告機關於認定原告「不正當招攬」之裁量理由實已流於恣意並有權利濫用之情形。退萬步言之，若被告機關對於私人檢驗所提供到府採檢之服務有疑慮者，確係基於檢驗品質、抽血環境、醫事人員之資格等，為達此目的，被告機關之積極作為應係提供稽核標準、申請報備程序或事後審查制度，給予原告遵從之標準，而非將原告之行為一概認定為不當招攬。誠然，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性，則仍予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，就此之「平等原則」規定，其内容並包含「不當聯結禁止原則」，即行政機關為行政行為時，倘考量與達成之行政目的不相關連者，則禁止為之，故行政機關之裁量性行政行為有違不當聯結禁止原則，應認有違平等原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告則以：
一、按醫事檢驗師法第30條規定之不正當方法，應包含「以提供法律禁止之服務」為條件而招攬業務，基於同法第12條第2項但書後段規定業限制：醫事檢驗業務之執行，僅限民眾自費至醫事檢驗所檢驗之項目，則若醫事檢驗所採行「派員發送檢驗單並承諾到府採集檢體」之方法，即係以「法律禁止之服務」為招攬條件，自屬同法第30條規定之「不正當方法」，而得以同法第41條第1項規定相繩。有關醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務，或為派員前往民宅採取檢體再攜回機構進行檢驗業務等，均屬醫事檢驗機構令其醫事檢驗人員執行違反前開規定之違法作為。即係綜合前開法條之文義、體系及立法目的所為之闡釋，符合醫事檢驗師法第9條、第12條第2項及第30條之規範意旨，且未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定無違。本局適用上開法令依據及相關函釋，即無違誤。原告主張原處分有適用法規疏誤之處云云，洵不可採。
二、查本件陳情內容略以，「108年8月17日有一名晉新醫事檢驗所的人員至本店招攬肝癌篩檢抽血業務，該名人員並表示此篩檢為免費服務，只需收取更換針頭費用（100元），該檢驗所約定於（19）日早上10點至12點指派服務人員到本店家執行抽血，復經本人電詢衛生局此為不法招攬行為，爰拒絕抽血並同時向衛生局檢舉…。」上述陳情內容顯已佐證晉新醫事檢驗所於108年8月17日先行派員至該商家向民眾招攬肝癌篩檢抽血檢驗（衛教宣導及發放檢驗單方式），於（19）日再派請服務人員至店家欲為該民眾抽血，有108年8月19日陳情書及提供該檢驗所招攬時留下之「晉新醫事檢驗所檢驗項目表」（表單載明晉新醫事檢驗所之名稱、地址、電話等）資料附卷可稽，堪認屬實（證2）。該檢驗所上開行為，核已與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾自費『至』醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符，且顯然可認定為屬醫事檢驗師法第30條所稱不正當方法招攬業務，違規事證明確，原告所稱不足採憑。
三、改制前行政院衛生署101年2月24日衛署醫字第1010003425號函釋略以：「…三、有關醫事檢驗所派員外出以衛教宣導及發放檢驗單之方式，…，爰醫事檢驗所涉及違反同法第30條規定。請參照本署100年8月16日衛署醫字第1000200935號函釋辦理。…」（證1-3）。爰此，原告辯解本案係單純平和發送傳單，無以不正當方法招攬之情云云，此與檢舉人陳述相關人員有「招攬肝癌篩檢行為」不符，原告主張為詭辯之詞，不應採信。
四、復查，該檢驗所前於108年3月25日、108年5月9日及108年6月25日曾派員至該檢驗所外不同地點招攬業務，核屬數行為違反相同行政法規，依行政罰法第25條規定，應分別處罰。
本案違規行為係屬第4次違反醫事檢驗師法第30條規定，因而分別加重裁處原告8萬元之罰鍰，檢附本局辦理晉新醫事檢驗所歷年行政罰鍰案件明細表（證6），由上開明細表顯示，該檢驗所屢次違規並經多次提起訴願，且經受理訴願之機關駁回在案，惟仍不思改進，其明知故犯，蓄意為之行為，實屬重大惡性違規，本件當採加重裁罰額度，以儆效尤並達行政罰目的，並無違法或不當。原告稱本案課予8萬元之罰鍰違反比例原則，係引據法條錯誤，不予參採。
五、又因檢體之採樣程序不得逕於醫事檢驗所外進行，此明文規定於醫事檢驗師法第12條規定，蓋如處於民宅及餐廳內實施抽血，則相關醫器之清潔、運送、保存皆在一未經滅菌及專業人員環繞之環境下進行，倘受驗者面臨感染、血壓驟降或暈針等情形，其受救治之機會將遠較在醫院或醫事檢驗所內為小。基此，此一行為難謂無礙民眾之健康安全，至於原告所稱政府機關以高單價贈品鼓勵民眾進行檢查、本市「行動醫院-全民健檢」活動云云，其辦理目的及合法性與本案適用法令依據不同，不得比附援引。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造之爭點：㈠原告是否有醫事檢驗師法第30條所規定以不正當方法招攬業務
之行為？原處分是否牴觸母法，違反不當聯結禁止原則？㈡原處分是否未記載處分之實質上理由？㈢被告之裁罰處分，有無恣意裁量而違反比例原則？
陸、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)醫事檢驗師法：
1.第9條規定：「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」
2.第12條第2項規定：「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」
3.第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」
4.第41條第1項規定略謂：「違反…第30條…規定之一者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」
5.第44條規定：「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」
(二)行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
(三)改制前行政院衛生署函釋
1.99年6月8日衛署醫字第0990069793號函釋略以：「說明：二、按關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：（1）醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處。」
2.100年8月16日衛署醫字第1000200935號函釋略以：「又民眾就醫是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後視民眾病情並加以說明後，本其醫學專業判斷審慎為之……在不悖於上揭民眾健康維護之目的及自主權之尊重等原則下，例外允許…民眾依其個別需要自費至醫事檢驗所檢驗之項目，得不須由醫師開具檢驗單進行檢驗……醫事檢驗機構自行派員外出招攬民眾，並抽血進行檢驗，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非為民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾自費『至』醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。」
3.94年3月17日衛部醫字第0940203047號公告主旨：公告醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法。
依據：醫療法第61條第1項 。
公告事項 ：醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人：㈠公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。㈡以多層次傳銷或仲介之方式。㈢未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。㈣宣傳優惠付款方式，如：無息貸款、分期付款、低自備款、治療完成後再繳費等。違反前項規定者，依醫療法第103條第1項處罰。
二、前揭爭訟事實欄所載之案情，有民眾108年8月19日陳情書（本院卷第127頁）、晉新醫事檢驗所檢驗項目表（本院卷第128頁）、臺南市政府108年8月28日府衛醫字第OOOOOOOOOO號通知陳述意見函（本院卷第129頁）、晉新醫事檢驗所108年9月10日新檢字第OOOOOOOOOO號陳述意見書函（本院卷第131頁）附卷可稽，復查民眾陳情內容略以，「108年8月17日有一名晉新醫事檢驗所的人員至本店招攬肝癌篩檢抽血業務，該名人員並表示此篩檢為免費服務，只需收取更換針頭費用（100元），該檢驗所約定於（19）日早上10點至12點指派服務人員到本店家執行抽血，復經本人電詢衛生局此為不合規定，乃拒絕抽血並同時向衛生局檢舉…。」，此有108年8月19日陳情書（本院卷第127頁）及提供該檢驗所招攬時留下之「晉新醫事檢驗所檢驗項目表」（本院卷第128頁），表單載明晉新醫事檢驗所之名稱、地址、電話等資料附卷可稽，另原告陳述意見書函自承「且該檢驗項目收費參考表亦明定：『外出抽血車馬費，市區：O00-O00元、郊區：000-0000元』，然而本所雖提供外出抽血服務，卻未向民眾加收任何費用，而係全數自行吸收，…」（本院卷第133頁）上述陳情內容及原告陳述意見書函足證原告於108年8月17日先行派員至該商家向民眾招攬肝癌篩檢抽血檢驗（衛教宣導及發放檢驗單方式），於（19）日再派請服務人員至店家欲為該民眾抽血，堪認屬實。
三、原告以不正當方法招攬業務，原處分未牴觸母法，亦無違反不當聯結禁止原則：
(一)按醫事檢驗師法第30條規定「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」其所謂「不正當方法」，法律雖未設明文釋義規定，惟揆諸該條之立法理由：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。」以及立法提案說明：「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。」並參酌同法第12條第2項「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」及第9條「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」等規定，且醫事檢驗師法第20條已明定「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」是知醫事檢驗所之負責醫事檢驗師因係利用其事務所之人員以利其執行業務之行使或擴展，該等其所僱用人員如其手足之延伸，係輔助其執行檢驗業務之工具，故乃規定醫事檢驗所應以其申請人為負責之醫事檢驗師，並由該負責之醫事檢驗師對其事務所內所僱用人員之執行職務行為負督導責任，亦即該事務所內人員所從事之職務行為實與負責之醫事檢驗師本人所從事之行為同視。再酌以本件原告所從事之行為係派員至商家向特定之公眾招攬自費抽血檢查業務，經民眾同意後，該事務所即指派人員至該處為民眾抽血後攜回檢驗所從事檢驗工作，是原告派員至商家向不特定公眾招攬自費抽血檢驗業務，其目的即在其後派員向同意之民眾抽血後攜回事務所從事檢驗工作，並向該同意之民眾收取檢驗費用，其派員從事招攬之目的即在其後之檢驗與收費，顯為同一行為之接續實施，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點，執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員至商家、事業單位招攬檢驗，更非僅限不得假藉公益團體名義，而得假藉私人名義招攬業務，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。又前開行政院衛生署99年6月8日、100年8月16日函釋係主管機關基於法定職權，綜合法條之文義、體系及立法目的所為之釋示，其旨在闡明法規之原意，符合醫事檢驗師法第9條、第12條第2項、第20條、第30條等規範意旨，未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定並無違背，與法律保留原則無違。
(二)原告起訴後主張衛福部近期開會可能改變本件函釋見解，請求本院延緩判決，本院乃暫緩結案，俟原告陳報有利證據，惟衛福部於109年7月28日就有關醫事檢驗所以不正當方式招攬業務之認定原則，經過討論後作成決議如下：「二、醫事檢驗師法第30條規定，醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。所稱不正當方法，比照醫療法第61條規定，及本部94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告「醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法」辦理。」此有研商醫事檢驗所招攬業務及執行自費檢驗項目相關事宜會議紀錄附卷可稽(本院卷第293頁)，迄本件辯論終結日仍未改變函釋見解，此有兩造於辯論期日均表示未接獲衛福部改變之函文，是以，原告主張委不足採。又94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告「醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法」第三點（本院卷第295頁）載明「未經主管關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形」，準此，被告參酌上開行政院衛生署99年6月8日、100年8月16日函釋意旨，並依調查所得資料，審認原告係以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，乃依同法第41條第1項規定裁罰，於法並無違誤，原告陳稱牴觸母法並違反不當連結禁止原則云云，委無足取。
(三)基上所述，原告主張以宣導預防保健觀念為由，招攬民眾進行健康檢查，派員外出為民眾抽血，並非違法之招攬業務行為，原處分適用法規顯係錯誤，並違反不當聯結禁止原則云云，為主觀法律見解，洵不足採。至於原告復稱「採檢」非「健檢」自不受上開公告事項限制云云，惟查健檢之核心乃採檢，即採取檢體後，再檢驗是否異常，始完成健檢，健檢苟無採檢，自失其健檢本質，原告徒以文字不同辯解，係誤會法律規範意旨及其內涵所致，其主張扭曲法律原意亦難遽採。
四、原處分已記載處分之實質上理由並無違法：
(一)按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。查，本件被告作成裁處書（本院卷第27頁），茲將其處分書內容詳載如下：
「主旨：受處分人違反醫事檢驗師法第30條規定，依同法第41條第1項規定，處新臺幣8萬元整罰鍰。」「事實：一、受處分人李志忠君係本市晉新醫事檢驗所負責醫事檢驗師，經民眾陳情該所派員至本市中西區西門路「ＯＯＯＯ台南店」招攬抽血，陳情内容略以，「108年8月17日有一名晉新醫事檢驗所人員至店家向本人招攬肝癌篩檢抽血100元，該名人員表示此篩檢為免費服務，只需收取針頭工本費，並擬於19日指派抽血服務人員到店家執行抽血…」，有108年8月19日陳情書及提供該檢驗所招攬時留下之「晉新醫事檢驗所檢驗項目表」(表單載明晉新醫事檢驗所之名稱、地址、電話等）以資佐證。二、嗣經該檢驗所108年9月10日書函陳述說明，依上開陳情内容及相關佐證資料，相關違規情節屬實紀錄在卷，其派員外出招攬抽血檢驗業務之行為，顯已違反同法第30條規定，爰依同法第41條第1項規定，依法處分如主旨所述。」「理由及法令依據：
一、處分理由：㈠按醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方
法，招攬業務。」查受處分人於本（108)年8月17日派員至本市中西區西門路「ＯＯＯＯ台南店」招攬肝癌篩檢業務，其行為核與改制前行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函、100年8月16日衛署醫字第1000200935號函釋之不正當招攬業務行為相符，依同法第41條第1項規定，應處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。
㈡另查，晉新醫事檢驗所（107年1月11日核准開業），自開業
後至今已多次因擅自派員不當招攬檢驗業務，經本局分別裁罰在案，惟仍一再違規未見改善，本案為受處分人於開業後第4次違規，本局參酌上述各項情事，核予新臺幣8萬元整罰鍰。
二、法令依據：㈠醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法
，招攬業務。」同法第41條第1項規定：「違反…第30條或…規定之一者…，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」㈡改制前行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函
釋略以：「…二、關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：（1)醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處...。」㈢改制前行政院衛生署100年8月16日衛署醫字第1000200935號
函釋略以：「...三、…㈠…又民眾就醫是否確有必要進行檢驗，應係由醫師診察後視民眾病情並加以說明後，本其醫學專業判斷審慎為之…。㈢…醫事檢驗機構自行派員外出招攬民眾，並抽血進行檢驗，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所内為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾自費『至』醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。
…。」
(二)綜上，被告作成上開裁處書已詳細指稱原告違法之事實、理由、法令依據及第4次違規，原告陳稱本件原處分未具體敘明原告派員招攬自費抽血業務之行為造成何種重大影響、為何會發生危害性以及產生何種危害性等，應清楚明確加以審酌與具體指摘其實質理由，惟原處分均未於該處分書中詳盡說明，原處分亦未審查系爭行為有何情節重大情形，即未具體實質敘明與斟酌有何違反規定情節重大之情事，已違反行政程序法第96條第1項第2款之規定云云，尚非有據，核不足採。
五、被告無裁量濫用，亦無違比例原則：原告前於108年3月25日、108年5月9日、108年6月25日，曾派員至醫事檢驗所外不同地點招攬業務，核屬數行為違反相同行政法規，依行政罰法第25條規定，應分別處罰。職故，被告機關認定原告所營之醫事檢驗所「於108年8月17日派員至案址向民眾招攬肝癌篩檢」之行為，乃以另一行為違反相同行政法規，依行政罰法第25條規定，應分別處罰。職故，被告機關認定原告係屬第4次違反醫事檢驗師法第30條規定，加重裁處原告8萬元之罰鍰，並無裁量濫用，亦無違比例原則，原告主張委不足採。
六、末按刑事法與行政法規各有其規範目的，刑事法院課處刑罰與行政機關裁處行政罰所考量之主、客觀因素亦有其差異。是「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實」（改制前行政法院44年判字第48號判例及75年判字第309號判例意旨參照）。本件原告固援引臺灣高等法院臺中分院OOO年度上易字第OOO號刑事判決中就醫事檢驗師法第12條第2項所表示之法律見解，主張醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，尚無限制醫事檢驗所取得檢體需在檢驗所內為之等語，惟上開裁判均非判例，且揆諸前揭判例意旨及說明，刑事法院之判斷尚無拘束本院之效力，是原告徒以上開主張，指摘衛生署99年6月8日及100年8月16日函釋誤解醫事檢驗師法第12條第2項規定意旨云云，亦無足採，況本件係就醫事檢驗師法第30條裁罰，原告徒引醫事檢驗師法第12條第2項刑事判決之法律見解，顯有誤會，洵無可採。
陸、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
書記官 陳世明證據名稱附表證據編號 證 據 名 稱 證據出處 頁數 原證一 晉新醫事檢驗所客戶預約單 本院卷 25頁 原證二 被告機關南市衛醫字第OOOOOOOOOO號裁處書 本院卷 27-28頁 原證三 台南市政府府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定書 本院卷 29-34頁 原證四 釋字第641號解釋理由書 本院卷 35-37頁 原證五 行政院衛生署衛署醫字第0990069793號函 本院卷 39-41頁 原證六 行政院衛生署衛署醫字第1000200935號函 本院卷 43-45頁 原證七 立法院公報第84卷第63期院會記錄第205、206頁 本院卷 47-49頁 原證八 立法院公報第84卷第63期院會記錄第214、215頁 本院卷 51-53頁 原證九 108年5月5日聯合報新聞稿 本院卷 55-57頁 原證十 衛生福利部衛部醫字第1051669475號函 本院卷 59頁 原證十一 醫事檢驗師公會全國聯合會第1208期醫檢師電子報 本院卷 61-63頁 原證十二 105年11月25日中央社新聞稿 本院卷 65-67頁 原證十三 109年2月8日聯合報新聞稿 本院卷 69-71頁 原證十四 臺灣高等法院臺中分院OOO年度上易字第OOO號刑事判決 本院卷 73-76頁 被證一之一 改制前行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函 本院卷 121-122頁 被證一之二 改制前行政院衛生署100年8月16日衛署醫字第1000200935號函 本院卷 123-124頁 被證一之三 改制前行政院衛生署101年2月24日衛署醫字第1010003425號函 本院卷 125-126頁 被證二 全案相關資料 本院卷 127頁 被證三 臺南市政府108年8月28日府衛醫字第OOOOOOOOOO函陳述意見通知函 本院卷 129-130頁 被證四 晉新醫事檢驗所108年9月10日新檢字第OOOOOOOOO1號書函 本院卷 131-135頁 被證五 被告機關108年12月12日南市衛醫字第OOOOOOOOOO號行政裁處書及送達證書 本院卷 137-139頁 被證六 被告機關辦理晉新醫事檢驗所歷年行政罰鍰案件明細表 本院卷 141頁 被證七 被告機關109年1月20日南市衛醫字第OOOOOOOOOO號函訴願答辯書及晉新醫事檢驗所109年1月8日訴願書 本院卷 143-163頁 被證八 臺南市政府109年2月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號函送訴願決定書 本院卷 165-172頁 被證九 研商醫事檢驗所招攬業務及執行自費檢驗項目相關事宜會議紀錄 本院卷 293頁 被證十 94年3月17日衛部醫字第0940203047號公告醫療機構不正當招攬行為公告 本院卷 295頁