臺灣臺南地方法院行政訴訟判決110年度簡字第104號
111年3月16日辯論終結原 告 映誠股份有限公司代 表 人 謝維洲訴訟代理人 周宇修律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 謝世傑訴訟代理人 黃紹文律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國110年11月5日府法濟字第1101308163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：
一、行政院環境保護署環境督察總隊南區督察大隊(下稱環保署督察大隊)會同被告機關、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至臺南市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地)，執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱系爭底渣廢棄物)，經被告機關於網路申報系統，查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為原告及第三人全精英事業有限公司、勝朢營造有限公司，被告機關乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，被告機關乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人全精英事業有限公司及勝朢營造有限公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。原告不服提起訴願，案經本府以106年1月25日府法濟字第1060108534號訴願決定書予以駁回，原告不服提起行政訴訟，分別經高雄高等行政法院以107年1月25日106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年3月8日108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
二、嗣被告機關以原告未於前揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善為理由，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處原告1,200元，並於按日連續裁處書內命原告限期改善。其後，原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，同意原告展延至107年1月8日前清理完畢。
三、惟經被告機關派員至系爭土地現場復查，發現原告仍未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。
原告不服其中31件裁處書（自110年5月1日起至110年5月31日，罰鍰金額計3萬7,200元，詳附表），先後於110年5月26日及110年6月11日提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告業已於109年8月7日以映字第1090807008號函重新針對系爭土地（即臺南市○○區○○段000地號）提出處置計畫，並經被告機關於109年8月17日以環事字第1090093699號函核可（原告於109年8月20日收受，甲證2）。被告機關並要求原告自核准日起至110年12月31日清運完畢。顯見本件行為義務內涵業已變更，本件自無須受高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束，否則即生矛盾，而與誠信原則有違：
（一）按「行使權利、履行義務，應依誠實及信用之方法」，行政程序法第8條前段訂有明文，是為所謂誠信原則。舉例言之，若行政機關形式上有法令依據，但實質上有欠公平或顯不合理時，便屬違反誠信原則。
（二）次按，高雄高等行政法院92年訴更字第8號判決亦稱，「被告係以八十九年十一月十日（八九）屏府環二字第一八一六二四號函送達原告，該函主旨：『貴公司使用之地下油槽滲漏污染地下水及土壤，經本縣環保局兩度派員採樣檢驗結果，地下油槽已滲漏並污染地下水及土壤，經環保局函文限期改善，均未改善，已違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定，依同法第三十二條處新台幣二十萬元整。．．．』又被告曾以八十九年七月二十九日（八九）屏環二字第一一四二０號函請原告於七日內採取緊急處理措施、一個月內提出污染有關資料及三個月提出調查計畫書等。再於八十九年九月十五日以（八九）屏環二字第一四三０九號函原告，應於八十九年九月三十日前將相關改善措施及整治計畫函報，否則依土壤及地下水污染整治法第七條第五項及第三十二條規定予以裁罰等情，已如前述。則被告於上開函限期改善之期日尚未屆滿前，即先行於八十九年七月二十六日對原告為裁罰之處分，已失其限期改善之目的，且被告亦坦承本件裁罰處分程序確有錯誤，揆諸首揭法律規定，本件處分已違反誠信原則而屬違法之處分。」足茲參照。
（三）查，被告機關於環事字第1090093699號函之說明二、（六）明載：「廢棄物清除期程：自核准日起至110年12月31日止清運完畢，每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸…」，足認原告原先所負之清運作為義務完畢日，已由原先的108年3月31日變更為110年12月31日。亦即，原告對系爭土地所負之清運義務態樣業已變更，自不受高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束。
（四）承上，依照環事字第1090093699號函，原告在核准日起至110年12月31日止，只要符合被告機關要求之清運量，即無違反被告機關依照甲證3所新形成的行為義務。尤有甚者，由於安南區城西段0453地號土地含有諸多有毒廢棄物，原告依照被告機關指示變更清運順序，顯見本次清運義務皆在進行中。準此，原告除有違反所示之負擔或期限外，被告機關在110年12月31日前自不應處罰原告，否則即與前述誠信原則有違。是以，本件被告機關於109年8月17日後之裁處，即於法不合。
二、退步言之，本件基礎處分至少就完工期間部分，應已被甲證2所取代：
（一）按，「又所謂「第二次裁決」基本上係指行政機關在作成特定行政處分後，特別是在該行政處分發生形式存續力（指人民對一行政處分，不得再以訴願、行政訴訟等一般法律救濟程序請求撤銷）後，針對該處分所規制之同一事件，依申請（行政程序法第128條）或依職權（行政程序法第117條以下）重開行政程序，在重新審理後作成一個新的實體決定。無論其內容為何，其均屬一個新的行政處分，於第二次裁決範圍內原處分遭取代而不存在。申言之，倘行政機關在重開行政程序重新審理後，仍重新作成一個與原處分效力相同之負擔處分，則不問有無變更原處分之內容，原本之負擔處分已因上開第二次裁決而失其效力。
故被告以原處分1之事實為基礎，依職權再就實體上考量，重為審查後作成之原處分2，性質上既係第二次裁決，乃以原處分2取代原處分1，而原處分1經此取代已不復存在。」臺北高等行政法院107年度訴字第135號行政判決參照。
（二）次按，「而『第二次裁決』是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。
…相對人於原審亦自認其於系爭函之主旨表明『請於文到二個月內繳納』，並於事實及理由二表示『如逾期未繳，本局將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。』等情屬實，且於作成系爭函之前，從未向抗告人為此項通知，故系爭函仍具行政處分之性質等語。況查該系爭函並添加『貴府對本處分如有不服，請於文到次日起三十日內，繕具訴願書二份經由本局轉陳行政院衛生署訴願審議委員會提起訴願。』等教示規定，復由訴願機關行政院衛生署為實體上審查決定，此有該系爭函及訴願決定書附於訴願卷可稽。則揆諸前開說明，系爭函之性質屬於『第二次裁決』尚無疑義。」最高行政法院93年裁字第864號裁定亦足資參照。
（三）復按，前大法官吳庚指出，區分重複處置與第二次裁決，應以後行政行為有無重作實體審查、主文有無變更、理由或教示記載有無變更、以及內容是否在法律上有意義的改變，例如添增附款等判斷，倘若有上述要件之一，則得認後行政行為屬第二次裁決，實質上已取代第一次行政處分。
（四）承上，本件甲證2依前開實務見解及學說之判斷，確已構成第二次裁決而取代基礎處分。
1.茲比較兩者之異同如下：甲證2 基礎處分 處分標的： 甲證1之申請書關於臺南市○○區○○段000地號（即系爭地號）等之廢棄物清運 原告關於臺南市○○區○○段000地號之廢棄物清運義務 義務內容： 自核准日起至110年12月31日清運完畢 收受裁處書後於105年12月14日前改善完畢 其他說明： 若未達清運數量，被告機關有權依照行政執行法處理 未改善完畢，按次連續處罰
2.依照上述比較可知，針對同為原告對臺南市○○區○○段000地號之清運義務，甲證2係以原告109年8月7日之計畫書作為審查標的，並將清運期間變更，且以未履行將行政執行作為不利之法律效果，顯然是針對同一行為義務，以甲證2變更基礎處分之
主文、理由，且增加關於行政執行之條件。依照前開實務見解及學說之判斷，本件甲證2確已構成第二次裁決而取代基礎處分。原處分以基礎處分作為裁罰之依據，已失所附麗，自屬違法而應撤銷。
3.再者，甲證2既認為原告就系爭地號於110年12月31日前清除完畢即為已足，即代表原告於收受甲證2至110年12月31日前，並無所謂「屆期未完成改善」之情形。若認原告仍須受基礎處分拘束所稱「屆期未完成改善」拘束，則將導致原告於收受甲證2至110年12月31日期間，針對系爭地號之清運義務，同時有「改善中（即無須於當日完成改善）」及「未改善完畢」之不相容法律評價，實屬矛盾，自不能認基礎處分之按日連續處罰效力在甲證2作成後仍存在。是以原處分之作成確有違法。被告機關所提出之答辯二狀以甲證2僅屬觀念通知而無變更基礎處分之效力，並非可採。
三、至被告機關106年9月7日環事字第1060089451號函（甲證5）之說明三有明文記載「限期貴公司於106年12月5日完成改善並經本局確認，屆期未完成改善，按日連續處罰」，與甲證2之記載不同一事。原告表示意見如下：
（一）依照原告自行整理，被告機關依照基礎處分所為的按日連續處罰，曾於106年9月8日起停止處罰，後於107年1月9日起續為連續處罰迄今。惟因未收受裁罰處分實難以舉證，原告請求被告機關協助核對期間是否正確。
（二）由上述事實分析，被告機關若主張106年9月8日起至107年1月9日停止處罰，係因甲證5說明三所致，其效力亦應僅及於106年12月5日，顯見上述停止處罰一事，應與甲證5說明三之作成欠缺因果關係。本件是否被告機關有權處罰原告，應回歸如何判斷原告在8月1日至31日就系爭地號之清運義務態樣。而誠如上述，原告針對系爭地號之清運義務，不應同時有「改善中」及「未改善完畢」之不相容法律評價，故被告機關不針對上述期間裁罰，係法律解釋之當然，而非基於甲證5說明三所致。
四、此外，被告機關於作成甲證2後仍按日連續處罰，已與按日連續處罰之目的有違：
（一）按，「再者，上開法律（即廢棄物清理法第50、51條）規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善」最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議有所明文。顯見廢棄物清理法第51條之處罰，係以督促處分相對人依期改善為目的。
（二）查，本件原告之改善完畢期限現既為110年12月31日，則於期限屆至前，實無透過連續處罰督促相對人之必要。
是以，本件原處分之作成，亦與廢棄物清理法第51條之目的相悖，當非適法。
五、實則，本件是否得按日連續處罰，仍應回歸行政法原理原則判斷之，且若以原告當日未有履行清運義務而作為處罰之理由，則是混淆行政處分與行政執行，亦非合法：
（一）或有認為，原告於8月20日收受甲證2後，未立即開始執行清運，自有續為處罰之必要云云。
（二）然，被告機關曾以109月11日10日環事字第1090128628號函，認原告之清理起算日為109年10月17日（甲證6）；且原告於8月20日收受甲證2後，未立即開始執行清運，係因前置之準備期間與等待TCLP檢測報告結果之故。準此，原告8月20日收受甲證2後，未立即開始執行清運，實有所本，且經被告機關同意，要難因此認為伊對原告之處罰有所本。
（三）此外，此一論點與被告機關強調原處分係依照基礎處分之意旨作成一說相矛盾。蓋若依照基礎處分作成原處分，則無需考慮原告是否依照甲證2之同意內容履行義務，只須看有無完成改善義務即可。顯見上述以原告未開始清運而繼續處罰之論點並不能成立。
（四）尤其，行政處分係以創設法律上關係為主要目的，實現法律上關係於下命處分則屬行政執行之範疇，且行政處分之作成是否合法，係以處分當下的事實及法律狀態判斷之。
（五）準此，以8月21日之裁處為例，被告機關於該日之裁處，顯不可能係以原告未於8月21日未完成清運作為理由。要言之，被告機關係先於8月21日做成處分並送達原告後，於隔日方知8月21日原告有無清運。若假設原告8月21日未盡清運義務，則可能因此受行政執行，而非因為8月21日原告未盡清運義務，於8月22日被被告機關知悉後，再稱8月21日之處分合法。因此，以原告受處分當日有無為清運義務，判斷當日裁罰之合法性，實非合法妥適。
六、被告機關未依照行政院環境保護署所頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序作成處分，且明知系爭土地廢棄物除底渣資源化產品外，尚有其他種類之廢棄物，但未予以釐清詳細的種類及數量，皆由原告處理，實非合理：
（一）依照行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第1010032859號函頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序（甲證7），其中第13頁便指出，「如未能查獲污染行為人時，仍依廢棄物清理法相關規定，及不斷蒐證，確認該土地所有人或管理人（使用人）是否依法負有清理責任，始命其依法清除、處理廢棄物。」，第14頁則認地方主管機關應，「追查污染行為人並採證：地方主管機關主動依廢棄物清理法相關規定釐清清理責任對象，包含實際查獲、調閱監視資料、棄置地點之歷年航照圖或衛星影像圖、分析廢棄物管制中心勾稽資料或 GPS 軌跡資料等相關佐證資料，並跟蹤查獲。」第18頁則稱，「首先進行棄置廢棄物種類及數量之判定，可藉由探測工作了解棄置場址之範圍、深度等分布情形。並配合採樣檢測分析工作，判斷廢棄物有害特性，除作為選定遭棄置廢棄物之妥善清理或再利用方式之依據外，並藉以評估清理所需費用。」可知此種清運廢棄物之處罰，主管機關應先查獲汙染行為人，並由其負清運責任為原則。
（二）查，本件原告並非汙染行為人，且汙染行為人極有可能為施文龍（現更名為施順耀）等相關人（臺灣高等法院臺南分院107年度上訴字第30號刑事判決所記載，施文龍等相關人，其違反廢棄物清理法之事證已極為明確），臺南市政府未為積極調查，即命原告負清運義務且作成原處分命原告繳交如此鉅額之費用，顯與前述私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序有違。
（三）次查，依照108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書第4、7、9頁（甲證8）分別顯示，系爭地號所顯示之地面顏色分別有黃色、黑色、白色與褐色；相較之下，垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色。
（四）復查，余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書（甲證8）亦指出，相關地點即臺南市城南段9
40、941、941-1、1155、1069-2、1069-3、城西段453、453-1、453-2、711、712等地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣，蓋原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同。而余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00208號事實體驗公證書（甲證9）更指出，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置甚明。
（五）質言之，呈現灰色者有可能是底渣，而前述黃色、黑色、白色與褐色，皆非底渣甚明，該等廢棄物應查明污染行為人，釐清清理義務人，優先或同時要求清理之。此被告機關應了然於心。然其僅要求負清除責任，實不合理，且有違相關規定。
(六）末以，「被告施順耀於104年12月10日曾以金建一公司名義，與黃靖媛簽訂臺南市○○區○○段○○地號土地無償供地填土合約書，自105年1月1日由黃靖媛提供前揭土地供被告施順耀使用填土，以及檢察官曾與行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊、會同臺南市政府環保局、地政局等人員，於105年4月20日前往臺南市○○區○○段○○地號土地督察、稽查、採樣檢測、及複丈時所拍攝之照片，經比對後，確發現尚有非如附表六所示之廠商所產出之物以外之「營建廢棄物鐵條及有害事業廢棄物」，為被告施順耀所不爭執者，並有被告施順耀與黃靖媛簽訂之前揭合約書、現場照片、水污染稽查紀錄、行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊105年4月20日編號0000000督察紀錄、檢測報告、臺南市○○區○○段○○地號土地複丈成果圖等在卷可稽，是此部分堪信為真實。」「被告施順耀、黃尹信、黃士煜與各廢棄物來源公司交易過程，其等應已知所收取之粒料並無經濟利益可言，且亦知悉該些粒料並非適合回填土地之材料，且其等於該些土地堆置、回填廢棄物，並非短期堆置，已符最終處置概念，被告施順耀、黃尹信、黃士煜所為實已該當廢棄物清理法第46條第3款未經主管機關許可提供土地「回填」、「堆置」廢棄物，及同條第4款未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物「清除」、「處理」之要件，且被告施順耀、黃尹信、黃士煜就附表六編號2至5所示違反廢棄物清理法犯行」臺灣高等法院臺南分院107年度上訴字第30號刑事判決參照。
就此可證明系爭廢棄物確實非全部由原告所棄置，被告機關就事實認定要非正確。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
甲、與本件爭訟之相關事項說明如下：
一、按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院106年度判字第272號判決亦同此見解）。本件人原告於系爭土地堆置底渣產品，未依法完成再利用行為，被告乃作成基礎處分裁處原告罰鍰，並限期於105年12月14日前改善，而原告對基礎處分提起行政救濟，前經高等行政法院高雄分院106年度訴字第114號判決駁回其訴，由最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
二、之後因原告未依期限改善，被告機關依廢棄物清理法第50條第2項按日連續處罰，原告數次提起訴願及行政訴訟，均經法院駁回確定（參鈞院107年簡字46號、47號、63號判決及高等行政法院高雄分院108年簡上7號、33號判決)。
三、最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」
四、於本件決議之後，其後之按日連續處罰案件，即鈞院108年簡字第76號、112號判決則改依決議之意旨採不同之見解，認前曾裁處並送達，送達後之翌日始得再為處罰，故為部分處分之撤銷判決，兩造均對鈞院108年簡字第76號判決不利於已方之部分提起上訴，但業經高等行政法院高雄分院109年簡上字第19號判決駁回兩造之上訴而確定。另原告亦對108年簡字第112號維持原處分部分提起上訴，亦經高等行政法院高雄分院109年簡上字第56號判決駁回原告之上訴而確定（如被證一、被證二），本件爭訟之事實與原告之主張及理由均屬類同，又被告機關雖不能認同按日連續處罰，應於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為之見解，但基於對法院適用法律之尊重，本件之裁罰處分，均以當日逐日送達之方式為之，特予敘明。
五、又本件之基礎處分係命原告提出處置計畫書並進行改善，限改日期為105年12月14日，之後之裁處均係因原告在期限日未完成改善所為之按日連續處罰，本件訴訟原告亦係對此提出爭訟，被告機關依最高行政法院108年4月份第2次決議之意見辦理，原告之主張均經訴願決定駁回。
乙、原告起訴顯無理由
一、本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌按日連續。如原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第1060620051號函及資料可按（被證三，節本），並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃將計畫執行管制點之期限延後至106年12月5日（參被證四），但之後原告仍未依期限履行，故被告機關仍依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，為再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，於107年8月提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則同意，並要求於107年12月31日全數清除完畢（參被證五）。但之後原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，原告又提修正計劃書（如被證六），經被告同意其執行清除時程延至108年3月31日（被證七）。但原告並未依其所提計畫書，於108年3月31日前執行計畫內容，再經被告催促後，原告始於109年7月9日再提出「資源化產品清理計畫書」，經被告審查要求補正再於109年8月7日檢送修正二版資源化產品清理計畫書函文及計畫書影本（被證八）。被告機關始於109年8月17日就上開函文及計畫書予以原則同意（被證九）。
故自原告依前次計畫書承諾之執行期限即108年3月31日至109年10月間，被告均未就系爭之廢棄物為任何之處置清除行為，更遑論向被告陳報已完成清除，至本件最近一次之就清理計畫准予同意，但自109年11月份開始清運，其未完成改善之狀態均未改變。故上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之管制流程，原告卻稱有行為義務重行起算之情形，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，實係斷章取義曲意解檡並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關。
二、本件之爭訟標的系爭處分之作成係以基礎處分認定原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法完成廢棄物清理，並命原告限期改善為前提要件。而原告不服基礎處分，提起行政訴訟，前經高等行政法院高雄分院106年度訴字第114號判決駁回其訴，並經最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案。是該基礎處分之效力有效存在，則後續之按日連續處罰，亦為適法。原告以系爭底渣產品非廢棄物，且非其所有，責任歸屬未明為由，有違行政法賦予行政機關之客觀性義務等，顯屬無據。依行政處分之構成要件效力，以基礎處分之內容為系爭處分構成要件之決定基礎，認原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法清理廢棄物，負有限期清理改善之責，卻未遵期完成改善而予連續處罰，並無違誤。關於基礎處分之合法性，因本件撤銷訴訟並非以基礎處分為爭訟標的，故基礎處分內容之合法性，自非本件調查審理之範圍。
三、原告尚未改善完成：
(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)。
(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤。
(三)原告雖提出余乾慶公證人108年度南院民公慶字第42號事實體驗公證書，主張其已清運完成，惟依原告所主張之最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。本件依原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭516號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗時間分別為108年1月5日及108年3月9日。且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成之相關佐證資料。另原告前已提送之清運工作日誌，其清運重量與原告公司申報至安南區學南段516地號及2-7號道路之數量相差甚鉅，現場狀況仍有堆置底渣資源化產品，且未說明及申報安南區學南段516地號之底渣資源化產品流向或使用狀況，其謂已完成清除，自難憑採。
四、被告裁處書於法並無違誤
(一)查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，此有原告106年6月20日映字第1060620051號函附卷可稽（如被證三），原告於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則，並要求於107年12月31日全數清除完畢（如被證五），但原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，乃又以修正計劃書之方式，同意其執行清除時程延至108年3月31日（如被證七），原告均已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，最近一次於109年8月7日提出之清理計畫書亦已明確提出清除之內容。限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意。
(二)參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法按日連續處罰並逐日送達，記載之違反事實及裁罰意旨均屬明確。
五、已核予處置計畫書之執行期限，並不喪失主管機關依法連續裁處之權限。
（一）本件爭訟之裁處違規日期係110年5月1日至110年5月31日，已逾基礎處分命清除期限，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。本件原告固於109年8月7日映字第1090807008號函檢送處置計畫書至被告機關審查，並於109年8月17日環事字第1090093699號函原則同意（被證九），但並敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟亦要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執法相關規定辦理。而依據原告映誠公司函文檢送施工日誌，經查核結果該公司截至110年4月止清理進度分別如下：「（一）本市○○區○○段0000○地號（安南1)，貴公司110年4月份無清理進度，自109年11月起迄110年4月30日止貴公司至本市○○區○○段0000○地號（安南1)總計清理14,531.39公噸。
（二）本市○○區○○段000○地號（安南5)，貴公司110年4月份至清理12,645.18公噸。自109年11月起迄110年4月30日止貴公司總計清理26,787.34公噸」。故累計至4月底，亦未達計畫進度，與同意備查之計畫不符，映誠公司顯未符合依計畫書核准之清理進度（如被證十），另110年5月間，原告所申報清除之數量僅為633.72公噸，亦顯未依清理計畫清除。（二）被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期僅係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行管制期間，以為督促之依據，基礎處分限改日期則係依行政處分所限定之作為義務期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以促其達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，均係在基礎處分限期改善之期日後，雖於109年8月17日環事字第1090093699號函原告原則同意原告所提出之清理計劃，但併予敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟原告未依基礎處分期限改善之違規事實並未改變，被告依法裁罰自屬有據。何況原告提出修正清運計畫之後，並未符合自核准日起即行清運之要求，本件裁處違規日期之110年5月1日至110年5月31日均係在基礎處分清除期限後，其未完成清除，被告依法予以裁罰，並無違誤。
（三）第二次裁決行政處分與法效性要素有關，涉及行政處分之認定，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。本件已確定之基礎處分，已對原告為命限期清除之義務，原告對此亦已依行政訴訟程序尋求救濟，被告自無再對同一基礎事實再為下命或變更處分之必要，基礎處分確定後，原告亦未曾針對該處分請求再為審查而由被告再次作成裁處，顯無第二次裁決之存在。被告所有在基礎處分之後要求或督促原告提出廢棄物處置計畫書之相關函文，僅均係要求原告履行並執行基礎處分所載之清除義務（即基礎處分主旨所載：儘速於清理前提出處置書，裁明相關處置作為並經本局核准後進行改善，限改日期105年12月14日）單純之行政通知文書，不具有法規形成性，其內容及形式上均不具有行政處分之性質，亦不發生變動原基礎處分內容之法律效果，原告已多次未依其所提出之計畫書履行清除義務，一再違反其承諾，為確保原告履行其清除義務，故在本次同意備查其計畫書後，被告機關仍依對其未改善之事實按日連續處罰，難認有違反誠信原則，原告之主張自無理由。
（四）類此事件，原告之主張亦經 鈞庭以110年度簡字第6號、33號、54號、95號判決駁回，請併予參酌。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造之爭點：㈠本件按日連續處罰之基礎處分，是否被撤銷、廢止，或未因
其他事由而失效？㈡本件裁處書是否均已合法送達？㈢原告是否已改善完成？㈣被告裁處有無違反明確性原則？㈤被告機關要原告提處置計畫書審查，復持續裁罰有無違背誠
信原則？
伍、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)廢棄物清理法
1.第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」
2.第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」
(二)資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
(三)行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
(四)違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則
1.第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」
2.第6條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」
(五)最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議略謂：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。」、「處分相對人受廢棄物清理法第50條限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」
二、本件按日連續處罰之基礎處分，尚未被撤銷，則後續之按日連續處罰，自無違誤：
(一)「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文。本件被告機關先以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，為下列2項事項：（1）依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款及廢棄物清理法第50條第2款之規定，裁處原告罰鍰1,200元。（2）命原告儘速於清理前提出處置計畫書，載明相關處置作為並經被告機關核准後進行改善，限期改善日期為105年12月14日，屆期未完成改善，按日連續處罰。嗣原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，以106年12月6日環事字第1060122895號函同意原告展延至107年1月8日前清理完畢，為兩造所不爭執。是以，原告所不服之被告機關即違反日期如附表31件之裁處書，其所依據之被告機關105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業就該裁處書不服提起行政救濟，分別經台南市政府以106年1月25日府法濟字第1060108534號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定。本件按日連續處罰之基礎處分，既未被撤銷或失效，則後續之按日連續處罰，尚非無據。原告主張基礎處分之合法性尚有爭執云云，因本件並非以基礎處分為訴訟標的，故其合法性非本件調查審理範圍，況上開基礎處分之訴如上所述業已確定，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，合先敘明。
三、本件違反日期如附表所示31件等裁處書，均已合法送達：
(一)查本件被告機關派員至系爭土地現場復查，發現原告仍未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。原告不服其中31件裁處書（自110年5月1日起至110年5月31日，罰鍰金額計3萬7,200元，詳附表），為兩造所不爭執。
(二)經查上開裁處書前次送達證書如附表所示送達日期分別有110年5月1日至110年5月31日被告製作之附表（訴願卷第49頁、69頁）附卷可稽，兩造亦當庭表示不爭執，是以，被告於送達之翌日處分原告，核與上開最高行政法院108年4月份第2次決議，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰意旨，是以本件均已合法送達，核無不合。
四、原告尚未改善完成：
(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)
(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤，更與原告所稱明確性原則無涉。
(三)原告雖提出余乾慶公證人108年度南院民公慶字第42號事實體驗公證書（本院卷第99-116頁），主張系爭地號尚有黃色、黑色、白色與褐色，與垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色，相關地點即臺南市城南段94
0、941、941-1、1155、1069-2、1069-3、城西段453、453-
1、453-2、711、712等地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，認原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同，上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣；另以余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00208號事實體驗公證書（本院卷第117-134頁）主張，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，認上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置，主張應由其他人清運始合理云云，惟依最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。本件原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭516號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗地點為台南市安南區城南段第94l、941-1、940、1155、1069-
2、1069-3地號及城西段453、453-1、453-2、711、712地號，未包含安南區學南段516地號進行體驗報告，且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成或可證實係何人物品之相關佐證資料。又原告訴稱：本件原告並非汙染行為人，且汙染行為人極有可能為施文龍（現更名為施順耀）等相關人（臺灣高等法院臺南分院107年度上訴字第30號刑事判決所記載，施文龍等相關人，其違反廢棄物清理法之事證已極為明確）等語，非原告所得任意處置云云，均非本件原告依基礎處分裁處所應審酌，原告臨訟爭執已確定判決之基礎處分，自難憑採。
(四)按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院106年度判字第272號判決亦同此見解）。查本案被告機關於105年8月1日會同臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，依資源回收再利用法第19條第1項規定，視為廢棄物，仍應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。故本案原告對於系爭底渣廢棄物之處置違反廢棄物清理法第12條第1項之事證明確，亦有最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號確定判決可資參照。是原告稱其放置於系爭土地之物品，非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，尚有其他種類之廢棄物云云，核不足採。
五、被告裁處書未違反明確性原則：
(一)原告主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，最近一次原告曾於107年8月8日提出履行清除義務之「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日予以原則同意，原告於108年1月3日再提出修正版，被告審酌後於108年1月11日函文准其計畫書展延，依其計畫書規劃之時期，同意其計畫書展延清除日期至108年3月31日，此有被告108年1月11日環事字第1080001313號函附卷可稽（本院卷第207頁）。原告均已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，故限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，並無不明確之情形，甚為昭然。原告主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據，核不足採。
(二)參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法處罰，記載之違反事實及意旨均屬明確，被告依法裁處自無違誤。
六、被告機關函要求原告提處置計畫書審查，仍持續裁處原告尚無違背誠信原則：
(一)按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」，係指行政機關就特定事實之認知為單純事實之敘述或理由說明，或對一定事項之觀念向特定人為通知表達而言，並非對當事人之請求有所准駁，並不具有發生法律效果之意思，當事人之權益不因此而生任何法律上之效果，故不屬具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。另「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。而所謂「重複處分」者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬「觀念通知」，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體。（最高行政法院109年度上字第900號判決參照）
(二)故第二次裁決行政處分與法效性要素有關，涉及行政處分之認定，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。本件已確定之基礎處分，已對原告為命限期清除之義務，原告對此亦已依行政訴訟程序尋求救濟，被告自無再對同一基礎事實再為下命或變更處分之必要，基礎處分確定後，原告亦未曾針對該處分請求再為審查而由被告再次作成裁處，顯無第二次裁決之存在。
(三)本件爭訟之裁處違規日期係110年5月1日至110年5月31日，在此之前原告曾於107年8月8日提出履行清除義務之「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日予以原則同意，原告於108年1月3日再提出修正版，被告審酌後於108年1月11日函文准其計畫書展延，依其計畫書規劃之時期，同意其計畫書展延清除日期至108年3月31日（本院卷第207頁）。但原告並未依其所提計畫書，於108年3月31日前執行計畫內容，再經被告催促後，原告始於109年7月9日再提出「資源化產品清理計畫書」，經被告審查要求補正再於109年8月7日檢送修正二版資源化產品清理計畫書函文及計畫書影本（本院卷第209-255頁）。被告機關於109年8月17日就上開函文及計畫書予以原則同意（本院卷第257頁）。故自原告依前次計畫書承諾之執行期限即108年3月31日至109年8月17日間，被告均未就系爭之廢棄物為任何之處置清除行為，亦未向被告陳報已完成清除，其未完成改善之狀態自均未改變。在109年8月17日被告同意新修正之處置計畫之後，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。又被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行步驟期間，基礎處分限改日期乃依行政處分所限定之作為期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，不但係在基礎處分限期改善之期日後，亦係在原告所陳報計畫書執行清除計畫之期限108年3月31日之後，原告之違規事實並未改善，被告依法裁罰自屬有據。原告主張被告給予相對應之執行期間應係第二次裁決，認應取代基礎處分云云，顯對督促履行之函文，誤為變更原處分，尚不足採。
(四)本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌其時程考量按日連續處罰之時程。綜觀上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，原告訴稱有行為義務重行起算之情形，且違背誠信原則，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，顯係斷章取義，曲意解釋並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關，核不足採。
(五)綜上，被告在基礎處分之後要求或督促原告提出廢棄物處置計畫書之相關函文，僅均係要求原告履行並執行基礎處分所載之清除義務（即基礎處分主旨所載：儘速於清理前提出處置書，裁明相關處置作為並經本局核准後進行改善，限改日期105年12月14日）單純之行政通知文書，不具有法規形成性，其內容及形式上均不具有行政處分之性質，亦不發生變動原基礎處分內容之法律效果，原告多次未依其所提出之計畫書履行清除義務，一再違反其承諾，被告為確保原告履行其清除義務，故在同意備查其計畫書後，被告機關仍依對其未改善之事實按日連續處罰，難認有違反誠信原則，原告主張洵不足採。
七、已核予處置計畫書之執行期限，並不喪失主管機關依法連續裁處之權限。
(一）本件爭訟之裁處違規日期係110年5月1日至110年5月31日，已逾基礎處分之清除期限，亦均係在前所提出計畫之執行期限（即108年3月31日）之後，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。本件原告固於109年8月7日映字第1090807008號函檢送處置計畫書（修訂2版）至被告機關審查，被告並於109年8月17日環事字第1090093699號函原則同意（本院卷第257頁），並敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟亦要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執法相關規定辦理。而依據原告映誠公司函文檢送施工日誌，該公司109年11月份清理67.29公噸，109年12月份清理3,
965.59公噸，110年1月份清理4,025.21公噸，110年2月份清理869.94公噸，110年3月份清理19745.32公噸，故映誠公司除110年3月有達計畫書之清除數量外，其餘各月均未達清除數量，累計至3月底，亦未達計畫進度，亦與同意備查之計畫不符，映誠公司顯未依計畫書核准之清理進度。
(二）被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期僅係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行管制期間，以為督促之依據，基礎處分限改日期則係依行政處分所限定之作為義務期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以促其達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，均係在基礎處分限期改善之期日後，雖於109年8月17日環事字第1090093699號函原告原則同意原告所提出之清理計劃（本院卷第257頁），但併予敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟原告未依基礎處分期限改善之違規事實並未改變，被告依法裁罰自屬有據。何況原告提出修正清運計畫之後，並未符合自核准日起即行清運之要求，109年8月份並未開始任何之清運，至109年11月份始清理67.29公噸，更遑論應達每月至少清運6,750公噸之要求，本件裁處違規日期之110年5月1日至110年5月31日均係在清除期限後，其未完成清除，已符合得連續按日處罰之要件，原告雖有清運部分之數量不得因此免責，何況其所清運之數量，亦未依被告同意備查之要求内容，被告裁處依法有據，難謂違反誠信原則。且被告要求原告執行清除義務，原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第1060620051號函及資料可按（本院卷第195-200頁），並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃同意其計畫書執行期限訂於106年12月5日（本院卷第201頁），但原告仍未依計畫履行，故被告機關再於計畫期日後依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，為再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，原告又於107年8月提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則同意，並要求依計畫書於107年12月31日全數清除完畢（本院卷第203頁）。但之後原告仍未依計畫清除並向被告機關完成申報，原告又提修正計畫書（本院卷第205頁），經被告同意其計畫書執行清除時程延至108年3月31日（本院卷第207頁），但原告屆期均未依程序進行清除並完成申報，為再督促其履行清除之義務，被告機關乃命原告再提出新的清理計劃，原告提出計畫，經被告審查要求，原告始再有109年8月7日之修正二版清理計畫（本院卷第209-255頁），並經被告於109年8月17日函文原則同意，上開過程均為督促或協助指導原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，並未變更原告依基礎處分所負擔之義務。
(三)在原告已逾限改期限後，在初期階段原告提出處置清理計畫書表示要清理系爭廢棄物，函送被告同意備查，在被告同意備查之函文（本院卷第201頁）說明三固表示「..限貴公司於106年12月5日完成改善並經本局確認，屆期未完成改善，按日連續處罰」，但依其函文意旨，僅係在表明依處置計畫書執行期間，暫不予按日處罰，以促使原告確實依處置計畫書之時程完成清理工作，此僅係被告機關基於行政執行目的是否予以裁處之裁量考慮，而非係原告依基礎處分之限改期日之負擔或義務有所變更，二者顯不可混為一談。因原告雖多次提出處置計畫，在原告同意備查後均未依計畫書時程完成清理之工作，被告機關對原告之清理意願及執行能力產生質疑。迄108年11月間，因原告仍未清除亦未提出處置計畫書或可逕行認定具清理意願或能力之證明文件，被告再次要求其限期提送相關之處置計畫書，卻未獲置理，原告乃又於109年8月7日提出修正二版清理計畫，再經被告於109年8月17日函文原則同意（本院卷第257頁），雖記載清除期程係自核准日起至110年12月31日，但於說明事項内未如106年9月7日函文（本院卷第201頁），表示屆期未完成改善，按日連續處罰，即不因原告已在處理清除中而對原告已逾基礎處分、改善期未完成之事實將不予裁罰，以免原告藉提出計畫拖延執行又規避處罰，反又再督促提醒原告「若未達到清運數量視為無清理意願，本局將依行政執行法相關規定處理」，以明確告知再不確實執行，將以行政執行之方式對原告之財產為執行以代履行之方式達成命原告完成清理之義務，以令原告警惕。依此前後之脈絡，上開同意備查函文說明雖有執行日期之記載，顯非在變更基礎處分之限改日期，反係強調未依計畫確實執行，更將有受代履行應繳納款項之裁處之可能，以確保原告依計畫執行。
(五)綜上，本件係原告已多次未依其所提出之計畫書履行清除義務，一再違反其承諾，為確保原告履行其清除義務，故在本次同意備查其計畫書後，被告機關仍依對其未改善之事實按日連續處罰，難認有違反誠信原則，被告亦無變更基礎處分之限改日期之意思，原告主張顯誤解法令，委無可採。
八、按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成之損害，而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實及法律發生變更，因非行政機關作成行政處分時所得預見及斟酌，故行政法院原則上不得據此認定該處分有違法之瑕疵而予以撤銷。是以，撤銷訴訟之裁判基準時點，應以作成行政處分時之事實及法律為裁判基礎，查本案自110年5月1日起至110年5月31日共31件裁處書，原告固提出臺南市○○區○○段000地號新處置計畫書（本院卷第195頁），惟被告機關於109年8月17日以環事字第1090093699號函(本院卷第257頁)核可，並非變更原基礎處分之限改日期，自與上開裁處無涉，亦不生溯及效力，亦與誠信原則無違，原告主張具持續性效力之行政處分，於撤銷訴訟中，應以行政訴訟言詞辯論終結時之事實及法律為裁判基準時云云，顯然對撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時有所誤會，核屬法律上見解之歧異，尚非足採，所引最高行102年判字第288號判決與高雄高等行政法院102年度訴字第453號行政判決與本件案情有違，自難比附援引。
九、基上所述，原處分就違反日期如附表所示31件裁處書駁回，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至所稱原處分內容有違反行政法上規範之比例原則，並存有裁量濫用之瑕疵，更未就有利不利之情形一併注意，且未依職權調查證據，實有違行政法賦予行政機關之客觀性義務云云，查原處分既如前所述依法有據，則原告所稱自屬無據。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳納上訴費用新台幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 3 月 30 日
書記官 謝明達附表：
編號 裁罰日期 裁處書編號 違反日期 （限改日期） 裁罰金額 （新臺幣） 裁處書送達日期 1 110年5月1日 環日映裁字第000000000號 110年5月1日 1,200元 110年5月1日 2 110年5月2日 環日映裁字第000000000號 110年5月2日 1,200元 110年5月2日 3 110年5月3日 環日映裁字第000000000號 110年5月3日 1,200元 110年5月3日 4 110年5月4日 環日映裁字第000000000號 110年5月4日 1,200元 110年5月4日 5 110年5月5日 環日映裁字第000000000號 110年5月5日 1,200元 110年5月5日 6 110年5月6日 環日映裁字第000000000號 110年5月6日 1,200元 110年5月6日 7 110年5月7日 環日映裁字第000000000號 110年5月7日 1,200元 110年5月7日 8 110年5月8日 環日映裁字第000000000號 110年5月8日 1,200元 110年5月8日 9 110年5月9日 環日映裁字第000000000號 110年5月9日 1,200元 110年5月9日 10 110年5月10日 環日映裁字第000000000號 110年5月10日 1,200元 110年5月10日 11 110年5月11日 環日映裁字第000000000號 110年5月11日 1,200元 110年5月11日 12 110年5月12日 環日映裁字第000000000號 110年5月12日 1,200元 110年5月12日 13 110年5月13日 環日映裁字第000000000號 110年5月13日 1,200元 110年5月13日 14 110年5月14日 環日映裁字第000000000號 110年5月14日 1,200元 110年5月14日 15 110年5月15日 環日映裁字第000000000號 110年5月15日 1,200元 110年5月15日 16 110年5月16日 環日映裁字第000000000號 110年5月16日 1,200元 110年5月16日 17 110年5月17日 環日映裁字第000000000號 110年5月17日 1,200元 110年5月17日 18 110年5月18日 環日映裁字第000000000號 110年5月18日 1,200元 110年5月18日 19 110年5月19日 環日映裁字第000000000號 110年5月19日 1,200元 110年5月19日 20 110年5月20日 環日映裁字第000000000號 110年5月20日 1,200元 110年5月20日 21 110年5月21日 環日映裁字第000000000號 110年5月21日 1,200元 110年5月21日 22 110年5月22日 環日映裁字第000000000號 110年5月22日 1,200元 110年5月22日 23 110年5月23日 環日映裁字第000000000號 110年5月23日 1,200元 110年5月23日 24 110年5月24日 環日映裁字第000000000號 110年5月24日 1,200元 110年5月24日 25 110年5月25日 環日映裁字第000000000號 110年5月25日 1,200元 110年5月25日 26 110年5月26日 環日映裁字第000000000號 110年5月26日 1,200元 110年5月26日 27 110年5月27日 環日映裁字第000000000號 110年5月27日 1,200元 110年5月27日 28 110年5月28日 環日映裁字第000000000號 110年5月28日 1,200元 110年5月28日 29 110年5月29日 環日映裁字第000000000號 110年5月29日 1,200元 110年5月29日 30 110年5月30日 環日映裁字第000000000號 110年5月30日 1,200元 110年5月30日 31 110年5月31日 環日映裁字第000000000號 110年5月31日 1,200元 110年5月31日證據清單:
證據編號 證 據 名 稱 證據出處 頁數 原告附件一 被告機關所做成之裁處書共31份 本院卷 25-56頁 原告附件二 臺南市政府府法濟字第1101308163號訴願決定 本院卷 58-76頁 原證一 原告映字第1090807008號函 本院卷 81頁 原證二 被告機關環事字第1090093699號函 本院卷 83-84頁 原證三 原告映字第1091209011號函及被告機關環事字第1090146017號函 本院卷 85-87頁 原證四 吳庚，行政法之理論與實用（13版），頁329-330 本院卷 89-91頁 原證五 被告機關106年9月7日環事字第1060089451號函 本院卷 93-94頁 原證六 被告機關109月11日10日環事字第1090128628號函 本院卷 95頁 原證七 行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第1010032859號函 本院卷 97頁 原證八 臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書乙份（節錄） 本院卷 99-115頁 原證九 臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00208號事實體驗公證書乙份（節錄） 本院卷 117-134頁 被證一 高雄高等行政法院109年度簡上字第19號判決 本院卷 165-182頁 被證二 高雄高等行政法院109年度簡上字第56號判決 本院卷 183-194頁 被證三 原告公司106年6月20日映字第1060620051號函 本院卷 195-199頁 被證四 被告機關106年9月7日環事字第1060089451號函 本院卷 201-202頁 被證五 被告機關107年8月14日環事字第1070082261號函 本案卷 203-204頁 被證六 原告公司108年1月3日映字第1080103002號函 本案卷 205-206頁 被證七 被告機關108年1月11日環事字第1080001313號函 本案卷 207頁 被證八 原告公司109年8月7日映字第1090807008號函 本案卷 209-255頁 被證九 被告機關109年8月17日環事字第1090093699號函 本案卷 257-258頁 被證十 被告機關110年5月18日環事字第1100050767A號函 本案卷 259-260頁