臺灣臺南地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第33號原 告 映誠股份有限公司代 表 人 謝維洲訴訟代理人 周宇修律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 謝世傑訴訟代理人 黃紹文律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國110年3月9日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：
一、行政院環境保護署環境督察總隊南區督察大隊(下稱環保署督察大隊)會同被告機關、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至台南市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地)，執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱系爭底渣廢棄物)，經被告機關於網路申報系統，查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為原告及第三人ＯＯＯＯＯ有限公司、ＯＯ營造有限公司，被告機關乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，被告機關乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人ＯＯＯＯＯ有限公司及ＯＯ營造有限公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。原告不服提起訴願，案經臺南市政府以106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定書予以駁回，原告不服提起行政訴訟，分別經高雄高等行政法院以107年1月25日106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年3月8日108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
二、嗣被告機關以原告未於前揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善為理由，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處原告1,200元，並於按日連續裁處書內命原告限期改善。其後，原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，同意原告展延至107年1月8日前清理完畢。
三、惟經被告機關派員至系爭土地現場復查，發現原告仍未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。
原告不服其中30件裁處書（自109年11月1日起至109年11月30日，罰鍰金額計3萬6,000元，詳附表），遂先後於109年11月30日及12月16日提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告業已於109年8月7日以映字第OOOOOOOOOO號函重新針對系爭土地（即臺南市○○區○○段000地號）提出處置計畫，並經被告機關於109年8月17日以環事字第0000000000號函核可（原告於109年8月20日收受）。被告機關並要求原告自核准日起至110年12月31日清運完畢。顯見本件行為義務內涵業已變更，本件自無須受高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束，否則即生矛盾，而與誠信原則有違：
（一）按「行使權利、履行義務，應依誠實及信用之方法」，行政程序法第8條前段訂有明文，是為所謂誠信原則。舉例言之，若行政機關形式上有法令依據，但實質上有欠公平或顯不合理時，便屬違反誠信原則。
（二）次按，高雄高等行政法院92年訴更字第8號判決亦稱，「被告係以八十九年十一月十日（八九）屏府環二字第一八一六二四號函送達原告，該函主旨：『貴公司使用之地下油槽滲漏污染地下水及土壤，經本縣環保局兩度派員採樣檢驗結果，地下油槽已滲漏並污染地下水及土壤，經環保局函文限期改善，均未改善，已違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定，依同法第三十二條處新台幣二十萬元整。．．．』又被告曾以八十九年七月二十九日（八九）屏環二字第一一四二０號函請原告於七日內採取緊急處理措施、一個月內提出污染有關資料及三個月提出調查計畫書等。再於八十九年九月十五日以（八九）屏環二字第一四三０九號函原告，應於八十九年九月三十日前將相關改善措施及整治計畫函報，否則依土壤及地下水污染整治法第七條第五項及第三十二條規定予以裁罰等情，已如前述。則被告於上開函限期改善之期日尚未屆滿前，即先行於八十九年七月二十六日對原告為裁罰之處分，已失其限期改善之目的，且被告亦坦承本件裁罰處分程序確有錯誤，揆諸首揭法律規定，本件處分已違反誠信原則而屬違法之處分。」足茲參照。
（三）查，被告機關於環事字第0000000000號函之說明二、（六）明載：「廢棄物清除期程：自核准日起至110年12月31日止清運完畢，每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸…」，足認原告原先所負之清運作為義務完畢日，已由原先的108年3月31日變更為110年12月31日。亦即，原告對系爭土地所負之清運義務態樣業已變更，自不受高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所認定之基礎事實所拘束。
（四）承上，依照環事字第0000000000號函，原告在核准日起至110年12月31日止，只要符合被告機關要求之清運量，即無違反被告機關依照原證3所新形成的行為義務。尤有甚者，由於ＯＯ區ＯＯ段OOOO地號土地含有諸多有毒廢棄物，原告依照被告機關指示變更清運順序，顯見本次清運義務皆在進行中。準此，原告除有違反原證3所示之負擔或期限外，被告機關在110年12月31日前自不應處罰原告，否則即與前述誠信原則有違。是以，本件被告機關於109年8月17日後之裁處，即於法不合。
二、被告機關未依照行政院環境保護署所頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序作成處分，且明知系爭土地廢棄物除底渣資源化產品外，尚有其他種類之廢棄物，但未予以釐清詳細的種類及數量，皆由原告處理，實非合理：
（一）依照行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第OOOOOOOOOO號函頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序，其中第13頁便指出，「如未能查獲污染行為人時，仍依廢棄物清理法相關規定，及不斷蒐證，確認該土地所有人或管理人（使用人）是否依法負有清理責任，始命其依法清除、處理廢棄物。」，第14頁則認地方主管機關應，「追查污染行為人並採證：地方主管機關主動依廢棄物清理法相關規定釐清清理責任對象，包含實際查獲、調閱監視資料、棄置地點之歷年航照圖或衛星影像圖、分析廢棄物管制中心勾稽資料或 GPS 軌跡資料等相關佐證資料，並跟蹤查獲。」第18頁則稱，「首先進行棄置廢棄物種類及數量之判定，可藉由探測工作了解棄置場址之範圍、深度等分布情形。並配合採樣檢測分析工作，判斷廢棄物有害特性，除作為選定遭棄置廢棄物之妥善清理或再利用方式之依據外，並藉以評估清理所需費用。」可知此種清運廢棄物之處罰，主管機關應先查獲汙染行為人，並由其負清運責任為原則。
（二）查，本件原告並非汙染行為人，且汙染行為人極有可能為相關之上二審中之訴訟案件（詳臺灣高等法院105年重訴字第28號刑事判決所記載之施ＯＯ等相關人，其違反廢棄物清理法之事證已極為明確），臺南市政府未為積極調查，即命原告負清運義務且作成原處分命原告繳交如此鉅額之費用，顯與前述私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序有違。
（三）次查，依照108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書第4、7、9頁分別顯示，系爭地號所顯示之地面顏色分別有黃色、黑色、白色與褐色；相較之下，垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色。
（四）復查，余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書亦指出，相關地點即臺南市○○段000○000○00000○0000○000000○000000○○○段000○00000○00000○000○000○地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣，蓋原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同。而余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書更指出，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置甚明。
（五）質言之，呈現灰色者有可能是底渣，而前述黃色、黑色、白色與褐色，皆非底渣甚明，該等廢棄物應查明污染行為人，釐清清理義務人，優先或同時要求清理之。此被告機關應了然於心。然其僅要求負清除責任，實不合理，且有違相關規定。
（六）末以，臺灣臺南地方法院105年度重訴字第28號刑事判決第149頁至第151頁之記載，即：「二、施ＯＯ部分：（一）起訴書參、六（即第35頁）部分之起訴意旨略以：被告施ＯＯ除收受上開焚化爐底渣粒料、ＯＯ公司不詳成分粒料、電孤爐碴、燃煤底灰外，尚由不詳處所收受其他不詳有害事業廢棄物、不明汙泥及營建廢棄物，於105年1月間至4月20日間之不詳時間，由不詳之司機，駕駛不詳車輛，載運至ＯＯ段OOO等地號土地堆置回填。」「檢察官曾與行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊、會同臺南市政府環保局、地政局等人員，於105年4月20日前往臺南市○○區○○段000○地號土地督察、稽查、採樣檢測、及複丈時所拍攝之照片，經比對後，確發現尚有非如附表六所示之廠商所產出之物以外之「營建廢棄物鐵條及有害事業廢棄物」，為被告施ＯＯ所不爭執。」即可證明。
三、此外，本件原處分作成迄今，被告機關皆無法合理說明究竟原告何以未有改善完成，顯與行政程序法第5條之明確性原則不符，應予撤銷：
（一）按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條有所明文。
（二）次按，「前處分諭命原告改正違法行為，乃為設定義務之處分；首須使公平交易法第20條第1項第3款差別待遇該等競爭法中高度不確定法律概念具體化，涵攝適用現實生活，藉以解釋導引出原告行為不法之內涵，而令原告能了解其行為何以該當於差別待遇，始能正確履行其「改正」義務﹔此乃行政處分明確性之基本要求。復因本件原處分之作成，係以原告未履行前處分所設定之義務為由，依公平交易法第40條第1項後段所為之裁罰暨續行改正處分，是而，前處分所設定改正義務之違反，即係原處分裁罰之構成要件，就裁罰要件之揭示，更必須明確至原告能預見其何種作為或不作為構成義務之違反，且可經由司法機關審查加以確認者，始可認已符合處罰明確性原則，而得據以為原處分之基礎。」臺北高等行政法院106年訴字第1630號判決有所闡釋，最高行政法院108年判字第481號判決亦有相同意旨。
（三）復按，「主管機關或執行機關就義務人作成限期清除、處理廢棄物處分，併具有將義務人依規定而抽象存在之義務予以具體化之確認性質，除應引據廢棄物清理法第71條第1項為『限期』以及後續『告誡』之依據外，就義務人究竟依何規定必須清除處理廢棄物，以及如何清除處理，依行政程序法第96條第1項第2款規定，即應標示明確，茲可得而確定義務之依據、內容及範圍，否則，即有失於行政行為明確性原則。如：事業應清除廢棄物之依據，究係廢棄物清理法第30條抑或同法第36條，即有生是否與委託機構就『廢棄物清理、環境改善』負『連帶責任』之差異；又事業如係依廢棄物清理法第31條經公告應檢具事業廢棄物清理計畫書者，有違中央主管機關所為之廢棄物清理規定時，主管機關依同法第36條命其依規定為清除處理之際，可能涉及計畫變更，事業有依同法第31條第1項第1款再為事業廢棄物清理計畫書提出供主管機關審核之義務，乃為清除處理義務之當然前置作業；與非經公告事業容有不同。」最高行政法院108年判字第286號判決亦有所闡釋。
（四）質言之，自上述司法實務見解推論，行政機關因人民未於期限內為改善而為裁處時，應使人民明確知悉應如何改善，該裁罰方屬適法。
（五）查，被告機關於106年環事字第OOOOOOOOOO號函審查同意原告之廢棄物處置計畫書時，僅稱需將底渣資源化產品全數清除完畢。後被告機關派員至系爭土地現場複查，僅稱原告未於108年1月8日改善完畢，即開始按日連續處罰。
然如何才算改善完畢，何處未達被告機關之標準，被告機關皆未置一詞。
（六）更且，被告機關作成之函文中，亦多僅泛稱原告於被告機關派員複查時未改善完畢，仍未揭示應如何改善、朝何方向改善。原告實已盡所能配合，卻無法得知被告要求為何，即遭每日不停的處罰。就此而言，被告機關無法在各次處分中具體且特定原告的改正義務範圍為何，使原告無法遵法履行改正義務，顯然與前述行政程序法第5條及相關判決之意旨有違，鈞院自應予以撤銷。
四、再者，原告放置於系爭土地之物品非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係原告經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，被告機關之裁處，顯有違誤：
（一）行為人堆置之物應為廢棄物清理法定義之廢棄物，始有廢棄物清理法中處罰條款之適用：
1.按「前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」、「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」、「執行機關得依本法第十四條第二項規定，依中央主管機關公告或下列方式之一辦理再利用：…」廢棄物清理法第2條第2項、第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項分別定有明文。
2.再按行政院環境保護署101年10月17日環署廢字第OOOOOOOOOOA公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式（下稱再利用管理方式），其中第二（三）點規定：「底渣之資源化，指再利用前先經篩分、破碎或篩選等前處理，並視資源化產品分類用途需要，採穩定化、熟化或水洗方式處理之程序。」、第八（三）點規定：「底渣及資源化產品應依據來源焚化廠之不同，採分廠分區貯存及標示，且其貯存區內物品堆置高度不得超過圍牆高度。」。
3.依上開廢棄物清理法等規定及條文制定脈絡，應可認屬於廢棄物清理法中一般廢棄物者，僅限於再利用行為前之焚化爐底渣，若焚化爐底渣已經再利用之專業處理，即成為資源化產品，則已不在廢棄物清理法所定義一般廢棄物之範圍內，此皆可由上開相關法令、辦法等訂定脈絡看出，否則何須於上開再利用管理方式第八（三）點規定中，特將「底渣」及「資源化產品」分列兩項陳明。是應認經再利用處理行為後所生之「資源化產品」非屬廢棄物清理法中之「廢棄物」，縱有堆放資源化產品之行為，亦不得以廢棄物清理法作為處罰之依據。
（二）另訴外人「ＯＯＯＯＯ有限公司」業曾於系爭土地上堆置道路級配粒料底層及基層，則被告機關即應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置：
1.另查，原告完成底渣再利用並交付予ＯＯ工程行，並由ＯＯ工程行載運至系爭土地之日期為104年8月6日，此後原告即未再有將資源化產品交由ＯＯ工程行載運或堆置於系爭土地之行為，此有焚化爐底渣妥善再利用證明文件可資佐證。而據原告所知，訴外人「ＯＯＯ事業有限公司」曾自105年2月9日至同年4月14日止，載運22,717.31公噸之道路級配粒料底層及基層並放置於系爭土地上，顯見被告機關至系爭土地稽查前，亦有他人曾於系爭土地上放置道路級配粒料底層及基層，且堆放之數量更大於被告機關稽查所發現之8,000立方公尺，足見並非僅有原告曾載運道路級配粒料底層及基層至系爭土地。
2.是被告機關實不能單以原告曾申報於系爭土地完成再利用，即草率認定於系爭土地上之物品均係原告所有、放置，而應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置，則被告機關上開認定，顯有倒果為因之情，更有違反依法行政原則之虞，並非妥適。
（三）縱認原告不得隨意堆置資源化產品，然此些資源化產品已交予施ＯＯ，所有權人也為施ＯＯ，非原告得任意處理：
1.經查，原告公司具備將焚化爐底渣再利用而製成資源化產品之技術，其也一直奉公守法的遵守上開再利用管理方式所規定之方式為底渣再利用之行為，是並未有被告機關所以為之原告未完成再利用行為之違法。又原告雖曾於104年3月至8交付物品予ＯＯ工程行負責人施ＯＯ，而施ＯＯ再將此些產品載運至工程地點即臺南市第OOO期ＯＯ自辦市地重劃工程，即被告機關稽查之系爭土地。然查，原告交付之物品，係經底渣再利用技術所產出之資源化產品即「道路級配粒料底層及基層」，已非屬於廢棄物，則原告將資源化產品交付予施ＯＯ，並由施ＯＯ載運至系爭土地放置之行為，即無廢棄物清理法規範之餘地。
2.再者，原告於資源化產品製成並交付予ＯＯ工程行之負責人施ＯＯ後，此些資源化產品即屬於施ＯＯ所有，縱認此些資源化產品不得堆置於系爭土地上，業非原告所得處置及改善，而應由此些資源化產品之所有人（即施ＯＯ）始得處理，否則原告擅自介入處理，即有違犯民刑法相關法規之可能，則被告機關逕命原告改善，實有強人所能之情，等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌其時程考量按日連續處罰科之時程。如原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第OOOOOOOOOO號函及資料可按，並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃將執行期限訂於106年12月5日，但之後原告仍未依期限履行，故被告機關再於寬延期日後依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，故再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，最近一次原告係於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則同意，並要求於107年12月31日全數清除完畢。
但之後原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，原告又提修正計劃書，經被告同意其執行清除時程延至108年3月31日，但原告屆期均未依程序進行清除並完成申報，為再督促其履行清除之義務被告機關乃命原告依提出新的清理計劃，原告提出計畫，經被告審查要求，原告始再有109年8月7日之修正二版清理計畫。上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，原告卻稱有行為義務重行起算之情形，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，顯係斷章取義，曲意解釋並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關。
二、本件之爭訟標的系爭處分之作成係以基礎處分認定原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法完成廢棄物清理，並命原告限期改善為前提要件。而原告不服基礎處分，提起行政訴訟，前經高等行政法院高雄分院106年度訴字第114號判決駁回其訴，並經最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案。是該基礎處分之效力有效存在，則後續之按日連續處罰，亦為適法。原告以系爭底渣產品非廢棄物，且非其所有，責任歸屬未明為由，有違行政法賦予行政機關之客觀性義務等，顯屬無據。依行政處分之構成要件效力，以基礎處分之內容為系爭處分構成要件之決定基礎，認原告於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法清理廢棄物，負有限期清理改善之責，卻未遵期完成改善而予連續處罰，並無違誤。關於基礎處分之合法性，因本件撤銷訴訟並非以基礎處分為爭訟標的，故基礎處分內容之合法性，自非本件調查審理之範圍。
三、原告尚未改善完成：
（一）主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)
（二）質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤。
（三）原告雖提出余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OO號及OOO號事實體驗公證書，主張其已清運完成，惟依原告所主張之最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。本件依原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭OOO號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗時間分別為108年1月5日及108年3月9日，且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成之相關佐證資料。另原告提送之清運工作日誌，清運重量總計為3537.44公噸，與原告公司申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號及OOO號道路之數量相差甚鉅，現場狀況仍有堆置底渣資源化產品，另原告前所提出清運磅單總計為3537.44公噸，且均未說明申報至ＯＯ區ＯＯ段OOO地號2407
1.29公噸之底渣資源化產品流向或使用狀況，其謂已完成清除，自難憑採。
四、被告裁處書未違反明確性原則：
（一）原告主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，此有原告106年6月20日映字第OOOOOOOOOO號函附卷可稽，最近一次原告於107年8月又提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則，並要求於107年12月31日全數清除完畢，但原告仍未依期清除並向被告機關完成申報，乃又以修正計劃書之方式，同意其執行清除時程延至108年3月31日，本件裁處之期間，原告係於自行陳報之清除計畫時程之後，仍未履行改善，被告自有依法連續處罰之裁處權限及必要，以促進環境維護之行政目的。原告已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，故限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，並無不明確之情形，乃甚為昭然。原告卻主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據。
（二）參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法按日連續處罰並逐日送達，記載之違反事實及裁罰意旨均屬明確，被告依法裁處自無違誤。
五、已核予處置計畫書之執行期限，並不喪失主管機關依法連續裁處之權限。
(一）本件爭訟之裁處違規日期係109年11月1日至11月30日，已逾基礎處分之清除期限，亦均係在前所提出計畫之執行期限（即108年3月31日）之後，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。本件原告固於109年8月7日映字第OOOOOOOOOO號函檢送處置計畫書（修訂2版）至被告機關審查，被告並於109年8月17日環事字第0000000000號函原則同意，並敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟亦要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執法相關規定辦理。而依據原告映誠公司函文檢送施工日誌，該公司109年11月份清理67.29公噸，109年12月份清理3,965.59公噸，110年1月份清理4,025.21公噸，映誠公司截至110年1月止至ＯＯ區ＯＯ段OOOO等地號總計清理8,058.09公噸，映誠公司顯未達計畫書核准之清理進度。
(二）被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期僅係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行管制期間，以為督促之依據，基礎處分限改日期則係依行政處分所限定之作為義務期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以促其達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，均係在基礎處分限期改善之期日後，雖於109年8月17日環事字第0000000000號函原告原則同意原告所提出之清理計劃，但併予敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟原告未依基礎處分期限改善之違規事實並未改變，被告依法裁罰自屬有據。何況原告提出修正清運計畫之後，並未符合自核准日起即行清運之要求，109年8月份並未開始任何之清運，至109年11月份始清理67.29公噸，更遑論應達每月至少清運6,750公噸之要求，本件裁處違規日期之109年11月1日至11月30日均係在清除期限後，其未完成清除，已符合得連續按日處罰之要件，原告雖有清運部分之數量不得因此免責，何況其所清運之數量，亦未依被告同意備查之要求内容，被告依法裁處依法有據，亦難謂違反誠信原則。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造之爭點：㈠本件按日連續處罰之基礎處分，是否被撤銷、廢止，或未因
其他事由而失效？㈡本件裁處書是否均已合法送達？㈢原告是否已改善完成？㈣被告裁處有無違反明確性原則？㈤被告機關要原告提處置計畫書審查，復持續裁罰有無違背誠
信原則？
伍、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)廢棄物清理法
1.第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」
2.第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」
(二)資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
(三)行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
(四)違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則
1.第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」
2.第6條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」
(五)最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議略謂：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。」、「處分相對人受廢棄物清理法第50條限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」
二、本件按日連續處罰之基礎處分，尚未被撤銷，則後續之按日連續處罰，自無違誤：
(一)「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文。本件被告機關先以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，為下列2項事項：（1）依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款及廢棄物清理法第50條第2款之規定，裁處原告罰鍰1,200元。（2）命原告儘速於清理前提出處置計畫書，載明相關處置作為並經被告機關核准後進行改善，限期改善日期為105年12月14日，屆期未完成改善，按日連續處罰。嗣原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，以106年12月6日環事字第OOOOOOOOOO號函同意原告展延至107年1月8日前清理完畢，為兩造所不爭執。是以，原告所不服之被告機關即違反日期如附表30件之裁處書，其所依據之被告機關105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業就該裁處書不服提起行政救濟，分別經台南市政府以106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定。本件按日連續處罰之基礎處分，既未被撤銷或失效，則後續之按日連續處罰，尚非無據。原告主張基礎處分之合法性尚有爭執云云，因本件並非以基礎處分為訴訟標的，故其合法性非本件調查審理範圍，況上開基礎處分之訴如上所述業已確定，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，合先敘明。
三、本件違反日期如附表所示30件等裁處書，均已合法送達：
(一)查本件被告機關派員至系爭土地現場復查，發現原告仍未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。原告不服其中30件裁處書（自109年11月1日起至109年11月30日，罰鍰金額計3萬6,000元，詳附表），為兩造所不爭執。
(二)經查上開裁處書前次送達證書如附表所示分別有109年11月1日至同年月30日（本院卷二第79頁至第126頁）附卷可稽，是以，被告於送達之翌日處分原告，核與上開最高行政法院108年4月份第2次決議，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰意旨，是以本件均已合法送達，核無不合。
四、原告尚未改善完成：
(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)
(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤，更與原告所稱明確性原則無涉。
(三)原告雖提出余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OO號事實體驗公證書（本院卷一第113-130頁），主張系爭地號尚有黃色、黑色、白色與褐色，與垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色，相關地點即臺南市○○段000○000○00000○0000○000000○000000○○○段000○00000○00000○000○000○地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，認原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同，上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣；另以余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書（本院卷一第131-148頁）主張，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，認上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置，主張應由其他人清運始合理云云，惟依最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。本件原告將24071.29公噸底渣資源化產品申報至系爭516號土地，但其所提公證人體驗報告之體驗地點為台南市ＯＯ區ＯＯ段第OOOＯOOOOOＯOOOＯOOOOＯOOOOOOＯOOOOOO地號及ＯＯ段OOOＯOOOOOＯOOOOOＯOOOＯOOO地號，未包含ＯＯ區ＯＯ段OOO地號進行體驗報告，且所提之體驗報告僅能說明有至上述地號進行開挖，並非已清運完成或可證實係何人物品之相關佐證資料。原告訴稱系爭土地上之物品應屬何人所有，或已交予訴外人施ＯＯ，非原告所得任意處置云云，均非本件原告依基礎處分裁處所應審酌，原告臨訟爭執已確定判決之基礎處分，自難憑採。
(四)按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院106年度判字第272號判決亦同此見解）。查本案被告機關於105年8月1日會同臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，依資源回收再利用法第19條第1項規定，視為廢棄物，仍應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。故本案原告對於系爭底渣廢棄物之處置違反廢棄物清理法第12條第1項之事證明確，亦有最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號確定判決可資參照。是原告稱其放置於系爭土地之物品，非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，尚有其他種類之廢棄物云云，核不足採。
五、被告裁處書未違反明確性原則：
(一)原告主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟查原告收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後多次向被告提出「廢棄物處置計畫書」，最近一次原告曾於107年8月8日提出履行清除義務之「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日予以原則同意，原告於108年1月3日再提出修正版，被告審酌後於108年1月11日函文准其計畫書展延，依其計畫書規劃之時期，同意其計畫書展延清除日期至108年3月31日，此有被告108年1月11日環事字第OOOOOOOOOO號函附卷可稽（本院卷一第247頁）。原告均已對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，故限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，並無不明確之情形，甚為昭然。原告主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據，核不足採。
(二)參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」，本件裁處均係依法處罰，記載之違反事實及意旨均屬明確，被告依法裁處自無違誤。
六、被告機關函要求原告提處置計畫書審查，仍持續裁處原告尚無違背誠信原則：
(一)本件爭訟之裁處違規日期係109年8月1日至8月31日，在此之前原告曾於107年8月8日提出履行清除義務之「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日予以原則同意，原告於108年1月3日再提出修正版，被告審酌後於108年1月11日函文准其計畫書展延，依其計畫書規劃之時期，同意其計畫書展延清除日期至108年3月31日（本院卷一第247頁）。但原告並未依其所提計畫書，於108年3月31日前執行計畫內容，再經被告催促後，原告始於109年7月9日再提出「資源化產品清理計畫書」，經被告審查要求補正再於109年8月7日檢送修正二版資源化產品清理計畫書函文及計畫書影本（本院卷一第249-295頁）。被告機關於109年8月17日就上開函文及計畫書予以原則同意（本院卷一第297頁）。故自原告依前次計畫書承諾之執行期限即108年3月31日至109年8月17日間，被告均未就系爭之廢棄物為任何之處置清除行為，亦未向被告陳報已完成清除，其未完成改善之狀態自均未改變。
(二)本件爭訟之裁處違規日期係109年11月1日至11月30日，均係在前所提出計畫之執行期限（即108年3月31日）之後，且在109年8月17日被告同意新修正之處置計畫之前，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。又被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行步驟期間，基礎處分限改日期乃依行政處分所限定之作為期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，不但係在基礎處分限期改善之期日後，亦係在原告所陳報計畫書執行清除計畫之期限108年3月31日之後，原告之違規事實並未改善，被告依法裁罰自屬有據。
(三)本件之行政處分均係因原告未依基礎處分限期改善，由被告機關所為之按日連續處罰處分，因原告遲未依基礎處分提出處置計畫書，或雖有提處置計畫書但仍未能依計畫清除並申報，由於一直拖延，被告為督促其履行清除之義務，且配合實際遲延之狀況乃要求其提出新的修正處置計畫書，一方面強化其履行之義務，一方面亦可斟酌其時程考量按日連續處罰之時程。綜觀上開過程均在為督促或協助原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，原告訴稱有行為義務重行起算之情形，且違背誠信原則，故不受基礎處分高雄高等行政法院106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年度判字第99號判決所拘束，顯係斷章取義，曲意解釋並無依據，亦與本件爭訟標的按日裁處罰鍰之內容無關，核不足採。
七、已核予處置計畫書之執行期限，並不喪失主管機關依法連續裁處之權限。
(一）本件爭訟之裁處違規日期係109年11月1日至11月30日，已逾基礎處分之清除期限，亦均係在前所提出計畫之執行期限（即108年3月31日）之後，其未清除狀態仍繼續存在，被告予以裁處自屬依法有據。本件原告固於109年8月7日映字第OOOOOOOOOO號函檢送處置計畫書（修訂2版）至被告機關審查，被告並於109年8月17日環事字第0000000000號函原則同意（本院卷一第297頁），並敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟亦要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執法相關規定辦理。而依據原告映誠公司函文檢送施工日誌，該公司109年11月份清理67.29公噸，109年12月份清理3,
965.59公噸，110年1月份清理4,025.21公噸，映誠公司截至110年1月止至ＯＯ區ＯＯ段OOOO等地號總計清理8,058.09公噸，映誠公司顯未達計畫書核准之清理進度。
(二）被告雖有依原告所提出之處置計畫書，同意給予相對應之執行時程期間，但原告未依基礎處分之期限日期改善之事實並未改變，計畫執行日期僅係為履行已確定之限期清除義務處分所安排之執行管制期間，以為督促之依據，基礎處分限改日期則係依行政處分所限定之作為義務期間，二者有所不同。在逾基礎行政處分所定之清除期限後，上開執行處置計畫書所列之執行時程期間是否仍持續依法連續處罰，被告自得依其實際清除之情形予以審酌裁量。計畫書執行期間之記載，僅係在依此對原告是否依計畫書執行給予督促管制之時間點，以免原告怠忽遲延其清除之工作，以促其達成清除之義務。而本件被告依法連續處罰之違規期日，均係在基礎處分限期改善之期日後，雖於109年8月17日環事字第0000000000號函原告原則同意原告所提出之清理計劃（本院卷一第297頁），但併予敘明清理期程自核准日起至110年12月31日止清理完畢，惟原告未依基礎處分期限改善之違規事實並未改變，被告依法裁罰自屬有據。何況原告提出修正清運計畫之後，並未符合自核准日起即行清運之要求，109年8月份並未開始任何之清運，至109年11月份始清理67.29公噸，更遑論應達每月至少清運6,750公噸之要求，本件裁處違規日期之109年11月1日至11月30日均係在清除期限後，其未完成清除，已符合得連續按日處罰之要件，原告雖有清運部分之數量不得因此免責，何況其所清運之數量，亦未依被告同意備查之要求内容，被告裁處依法有據，難謂違反誠信原則。且被告要求原告執行清除義務，原告曾向被告機關提出「廢棄物處置計畫書」，有該公司106年6月20日映字第OOOOOOOOOO號函及資料可按（本院卷一第235-239頁），並經被告機關於106年9月7日函覆原則同意，為利其執行改善，乃同意其計畫書執行期限訂於106年12月5日（本院卷一第241頁），但原告仍未依計畫履行，故被告機關再於計畫期日後依法按日連續處罰，因原計畫書已逾期未執行，為再督促其履行清除之義務，乃又囑其提出新的時程處置計畫書，原告又於107年8月提出「廢棄物處置計畫書」，經被告於107年8月14日函覆原則同意，並要求依計畫書於107年12月31日全數清除完畢（本院卷一第243頁）。但之後原告仍未依計畫清除並向被告機關完成申報，原告又提修正計畫書（本院卷一第245頁），經被告同意其計畫書執行清除時程延至108年3月31日（本院卷一第247頁），但原告屆期均未依程序進行清除並完成申報，為再督促其履行清除之義務，被告機關乃命原告再提出新的清理計劃，原告提出計畫，經被告審查要求，原告始再有109年8月7日之修正二版清理計畫（本院卷一第249-295頁），並經被告於109年8月17日函文原則同意，上開過程均為督促或協助指導原告履行基礎處分所命之清除義務之流程，並未變更原告依基礎處分所負擔之義務。
(三)在原告已逾限改期限後，在初期階段原告提出處置清理計畫書表示要清理系爭廢棄物，函送被告同意備查，在被告同意備查之函文（本院卷一第241頁）說明三固表示「..限貴公司於106年12月5日完成改善並經本局確認，屆期未完成改善，按日連續處罰」，但依其函文意旨，僅係在表明依處置計畫書執行期間，暫不予按日處罰，以促使原告確實依處置計畫書之時程完成清理工作，此僅係被告機關基於行政執行目的是否予以裁處之裁量考慮，而非係原告依基礎處分之限改期日之負擔或義務有所變更，二者顯不可混為一談。因原告雖多次提出處置計畫，在原告同意備查後均未依計畫書時程完成清理之工作，被告機關對原告之清理意願及執行能力產生質疑。迄108年11月間，因原告仍未清除亦未提出處置計畫書或可逕行認定具清理意願或能力之證明文件，被告再次要求其限期提送相關之處置計畫書，卻未獲置理，原告乃又於109年8月7日提出修正二版清理計畫，再經被告於109年8月17日函文原則同意（本院卷一第297頁），雖記載清除期程係自核准日起至110年12月31日，但於說明事項内未如106年9月7日函文（本院卷一第241頁），表示屆期未完成改善，按日連續處罰，即不因原告已在處理清除中而對原告已逾基礎處分、改善期未完成之事實將不予裁罰，以免原告藉提出計畫拖延執行又規避處罰，反又再督促提醒原告「若未達到清運數量視為無清理意願，本局將依行政執行法相關規定處理」，以明確告知再不確實執行，將以行政執行之方式對原告之財產為執行以代履行之方式達成命原告完成清理之義務，以令原告警惕。依此前後之脈絡，上開同意備查函文說明雖有執行日期之記載，顯非在變更基礎處分之限改日期，反係強調未依計畫確實執行，更將有受代履行應繳納款項之裁處之可能，以確保原告依計畫執行。
(五)綜上，本件係原告已多次未依其所提出之計畫書履行清除義務，一再違反其承諾，為確保原告履行其清除義務，故在本次同意備查其計畫書後，被告機關仍依對其未改善之事實按日連續處罰，難認有違反誠信原則，被告亦無變更基礎處分之限改日期之意思，原告主張顯誤解法令，委無可採。
八、按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成之損害，而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實及法律發生變更，因非行政機關作成行政處分時所得預見及斟酌，故行政法院原則上不得據此認定該處分有違法之瑕疵而予以撤銷。是以，撤銷訴訟之裁判基準時點，應以作成行政處分時之事實及法律為裁判基礎，查本案自109年11月1日起至109年11月30日共30件裁處書，原告固提出臺南市○○區○○段000地號新處置計畫書（本院卷第251頁），惟被告機關於109年8月17日以環事字第0000000000號函(本院卷第297-299頁)核可，並非變更原基礎處分之限改日期，自與上開裁處無涉，亦不生溯及效力，亦與誠信原則無違，原告主張具持續性效力之行政處分，於撤銷訴訟中，應以行政訴訟言詞辯論終結時之事實及法律為裁判基準時云云，顯然對撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時有所誤會，核屬法律上見解之歧異，尚非足採，所引最高行102年判字第288號判決與高雄高等行政法院102年度訴字第453號行政判決與本件案情有違，自難比附援引。
九、基上所述，原處分就違反日期如附表所示30件裁處書駁回，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至所稱原處分內容有違反行政法上規範之比例原則，並存有裁量濫用之瑕疵，更未就有利不利之情形一併注意，且未依職權調查證據，實有違行政法賦予行政機關之客觀性義務云云，查原處分既如前所述依法有據，則原告所稱自屬無據。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 9 月 8 日
書記官 陳世明附表：
編號 裁罰日期 裁處書編號 違反日期 （限改日期） 裁罰金額 （新臺幣） 裁處書送達日期 1 109年11月1日 環日映裁字第000000000號 109年11月1日 1,200元 109年11月1日 2 109年11月2日 環日映裁字第000000000號 109年11月2日 1,200元 109年11月2日 3 109年11月3日 環日映裁字第000000000號 109年11月3日 1,200元 109年11月3日 4 109年11月4日 環日映裁字第000000000號 109年11月4日 1,200元 109年11月4日 5 109年11月5日 環日映裁字第000000000號 109年11月5日 1,200元 109年11月5日 6 109年11月6日 環日映裁字第000000000號 109年11月6日 1,200元 109年11月6日 7 109年11月7日 環日映裁字第000000000號 109年11月7日 1,200元 109年11月7日 8 109年11月8日 環日映裁字第000000000號 109年11月8日 1,200元 109年11月8日 9 109年11月9日 環日映裁字第000000000號 109年11月9日 1,200元 109年11月9日 10 109年11月10日 環日映裁字第000000000號 109年11月10日 1,200元 109年11月10日 11 109年11月11日 環日映裁字第000000000號 109年11月11日 1,200元 109年11月11日 12 109年11月12日 環日映裁字第000000000號 109年11月12日 1,200元 109年11月12日 13 109年11月13日 環日映裁字第000000000號 109年11月13日 1,200元 109年11月13日 14 109年11月14日 環日映裁字第000000000號 109年11月14日 1,200元 109年11月14日 15 109年11月15日 環日映裁字第000000000號 109年11月15日 1,200元 109年11月15日 16 109年11月16日 環日映裁字第000000000號 109年11月16日 1,200元 109年11月16日 17 109年11月17日 環日映裁字第000000000號 109年11月17日 1,200元 109年11月17日 18 109年11月18日 環日映裁字第000000000號 109年11月18日 1,200元 109年11月18日 19 109年11月19日 環日映裁字第000000000號 109年11月19日 1,200元 109年11月19日 20 109年11月20日 環日映裁字第000000000號 109年11月20日 1,200元 109年11月20日 21 109年11月21日 環日映裁字第000000000號 109年11月21日 1,200元 109年11月21日 22 109年11月22日 環日映裁字第000000000號 109年11月22日 1,200元 109年11月22日 23 109年11月23日 環日映裁字第000000000號 109年11月23日 1,200元 109年11月23日 24 109年11月24日 環日映裁字第000000000號 109年11月24日 1,200元 109年11月24日 25 109年11月25日 環日映裁字第000000000號 109年11月25日 1,200元 109年11月25日 26 109年11月26日 環日映裁字第000000000號 109年11月26日 1,200元 109年11月26日 27 109年11月27日 環日映裁字第000000000號 109年11月27日 1,200元 109年11月27日 28 109年11月28日 環日映裁字第000000000號 109年11月28日 1,200元 109年11月28日 29 109年11月29日 環日映裁字第000000000號 109年11月29日 1,200元 109年11月29日 30 109年11月30日 環日映裁字第000000000號 109年11月30日 1,200元 109年11月30日證據名稱附表證據編號 證 據 名 稱 證據出處 頁數 原告附件一 被告機關所做成之裁處書共30份 本院卷一 25-69頁 原告附件二 臺南市政府府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定 本院卷一 71-89頁 原證一 原告109年8月7日映字第OOOOOOOOO號函 本院卷一 95頁 原證二 被告109年8月17日環事字第0000000000號函 本院卷一 97頁 原證三 原告映字第1091209011號函及被告機關環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 99-102頁 原證四 行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 103-111頁 原證五 臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書乙份（節錄） 本院卷一 113-130頁 原證六 臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余ＯＯ公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書乙份（節錄） 本院卷一 131-148頁 原證七 臺灣臺南地方法院105年度重訴字第28號刑事判決第149頁至第151頁 本院卷一 149頁 原證八 被告機關106年9月7日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 153-155頁 原證九 焚化爐底渣妥善再利用證明文件 本院卷一 155頁 被證一 高雄高等行政法院109年度簡上字第19號判決 本院卷一 205-222頁 被證二 高雄高等行政法院109年度簡上字第56號判決 本院卷一 223-234頁 被證三 原告公司106年6月20日映字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 235-240頁 被證四 被告機關106年9月7日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 241-242頁 被證五 被告機關107年8月14日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 243-244頁 被證六 原告公司108年1月3日映字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 245-246頁 被證七 被告機關108年1月11日環事字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 247頁 被證八 原告109年8月7日映字第OOOOOOOOOO號函 本院卷一 248-298頁 被證九 被告機關109年8月17日環事字苐0000000000號函 本院卷一 297-300頁 被證十 被告機關110年1月18日訴願答辯書 本院卷二 21-36頁 被證十一 臺南市政府府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定 本院卷二 44-61頁 被證十二 系爭30件裁處及送達證書 本院卷二 97-126頁