臺灣臺南地方法院行政訴訟判決110年度簡字第61號原 告 泉棸營造股份有限公司代 表 人 吳建鋒訴訟代理人 侯信逸律師
陳家宜律師被 告 臺南市政府工務局代 表 人 蘇金安訴訟代理人 翁順衍
簡國棟上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服臺南市政府110年4月6日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：原告於110年6月2日向高雄高等行政法院起訴，經該院110年6月23日以110年度訴字第194號裁定移送本院。
貳、爭訟概要：被告前於109年9月28日以南市工企劃字第OOOOOOOOOO號函文要求訴外人ＯＯＯＯ股份有限公司臺灣南區電信分公司臺南營運處（下稱ＯＯＯＯ臺南營運處）就位於本市○○區○○路000號(前)訖中正路OOO號(前)之道路挖掘案件(案號/許可證號碼：OOOOOO/南市挖字第OOOOOOOOOOO號)依限進行缺失巡查改善。嗣本局道路挖掘復舊品質抽驗小組於109年10月29日至現場抽驗其路面修復平整度，經量測與臺南市道路挖掘管理自治條例（下稱道挖條例）第22條規定不符，爰依同自治條例第31條規定，以109年11月9日南市工企劃字第OOOOOOOOOOA號裁處書處新臺幣（下同）3萬元罰鍰。ＯＯＯＯ臺南營運處依工程契約相關約定將系爭裁處書罰鍰轉嫁予工程契約承攬廠商泉棸營造股份有限公司（即原告），原告不服上開裁處，提起訴願，經臺南市政府110年4月6日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定不受理，原告仍未甘服，乃提起本行政訴訟。
參、本件原告主張：
甲、程序事項：
一、系爭人手孔升降工程之實際行為人為原告泉棸公司乙節，悉為原處分機關所明知，其以系爭人手孔升降工程之施作有未盡符法令之處予以裁罰，縱係以ＯＯＯＯ公司作為名義上之受處分人，仍無改於其係針對實際施工廠商之施作工法有否失當乙節進行實體審查進而作成一侵益行政處分之本質：經查，原告為辦理系爭人手孔升降工程，業獲主管機關亦本件原處分機關即台南市政府工務局委請台南市學甲區公所核發系爭挖掘許可。自系爭挖掘許可所示，申請機關資料項下載明「施工廠商」為「泉棸營造股份有限公司（即本件原告)」乙節觀之，系爭人手孔升降工程之專責單位何屬寧為原處分機關所明知，其以系爭人手孔升降工程之施作有未盡符法令之處予以裁處，縱係以ＯＯＯＯ公司為原處分之「名義」相對人，惟依據系爭人手孔升降工程之權利義務分配(詳下段論述），不過係徒具虛名，蓋系爭裁罰實由行為人即原告負責繳納，ＯＯＯＯ公司本不因此受有任何財產上之不利益，其利害關係之淡薄，自無可期待其就原處分之適法性再為爭復。相較於原告作為原處分所錨定之「實際」施工行為人，將因受罰鍰之裁處致令人民為憲法所保障之財產權遭受直接侵害，益徵原告確為原不利處分之「實際」規制對象而為系爭處分之實質「相對人」（參李ＯＯ著，行政訴訟十講，元照初版，2020年8月初版二刷）°
二、退步言之，依據系爭人手孔升降工程之權利義務分配，原告作為系爭人手孔升降工程之「實際」施工之行為人，須終局性地承擔主管機關對於違規事實認定所為之裁處，亦堪認原處分對於原告之財產權及法律上利害關係至為密切，尤應使原告得以利害關係人身分提起行政救濟：
(一)參諸原告與ＯＯＯＯ公司所締結系爭契約第14條第10項約定：「工程施工悉依照本契約所定條款、施工規格及圖說等之規定辦理，如乙方所做工程工法不當、不符等違反施工說明、規格及圖說者，一經甲方發現依本契約第27條有關規定辦理，並應即改善或拆除重做，其損失概由乙方負責；倘經甲方以書面通知限期改善後，仍有上述情形，則依前述罰責加倍累計罰款。」第16條第1項約定：「甲方(按:ＯＯＯＯ公司)管控多項工程如須與本工程協同作業時，乙方(按:原告即泉棸營造股份有限公司)應予妥善配合，如因可歸責於乙方之過失致使甲方蒙受損失時，其一切損失概由乙方負責。」
(二）自上開契約條文統合以觀，如係因系爭人手孔升降工程之進行所由生之外部損害及義務負擔，ＯＯＯＯ公司對此並無任何内部分擔比例，而一概責由承商即原告泉棸公司承擔。是循ＯＯＯＯ公司與原告間依據系爭契約所劃設之權利義務疆界可知，因系爭人手孔升降工程之施作有違反法令之虞而遭致主管機關裁處時，寧係由原告承受最終之不利益結果，而為主管機關作成裁罰性行政處分之實質當事人。此查ＯＯＯＯ公司於收受原處分機關作成原處分之裁罰後，業經責令原告代其繳納罰鍰，此據台南市政府收入繳款書(裁處書序號:00000000)、原告開立ＯＯ銀行支票乙紙(票號0000000;付款行代號:00-000-0000)，及ＯＯＯＯ經收稅費款項證明聯等繳款證明文件在卷可憑。則原告既因系爭處分致受繳納罰鍰之財產權直接侵害，姑不論其尚非系爭處分所顯名之形式相對人，惟亦至少該當具備法律上利害關係之利害關係人，而應許為行政法上救濟。
三、原處分以ＯＯＯＯ公司作為處分相對人已難謂為適法，復以此拒斥真正蒙受不利益之實質當事人訴請救濟之權利，徒增人民對於國家行政尚權威信之質疑：
(一)行政罰本以行為責任為原則，狀態責任為例外，原處分固援引系爭自治條例第22條第1項及第31條作為其裁處依據，惟系爭自治條例第22條第1項乃謂：「路面修復完成後，管線機構應負責回復損壞之標誌、標線或其他設施物，並以三公尺直規量測修復路面之平整度，其任一點高低差不得超過零點六公分。」自條文所述「路面修復完成後」、「管線機構應負責回復…路面之平整度」等語細繹其紋理，該條既無明文「管線所屬機構」為其規範對象，乃立法之初本無意課予管線所有權人一與物連結之狀態責任，蓋與其對於管線所屬單位課予一對物維持義務之狀態責任，於行為人明確時逕令其就所促成不符合行政法秩序之不安定狀態予以回復而施加裁處，不僅合乎行為責任優先於狀態責任之法理，諒亦更有助於達成回復路面平整度之具體行政目的。是將所稱「管線機構」者解為「負責路面修繕之施工之『實際』行為人」，毋寧更能合乎立法文義及規範目的，而應肯定乃立法者有意為之
(二)而據「名義」相對人ＯＯＯＯ公司所申請之系爭挖掘許可可知，原告並列為系爭挖掘許可之申請人，復依原告與ＯＯＯＯ所簽訂之系爭契約，原告亦為「實際」施工之行為人，則施工品質之良窳自應由原告終極負責，是原告即為上開法規規範對象及原不利處分之「實際」規制對象。準此，原處分機關將「路面修復平整度經量測3點，其中1點高低差大於0.6公分」執為本件違規事實，並以違反系爭自治條例第22條規定第1項及第31條作為裁罰依據，雖以名義上之申請人即ＯＯＯＯ公司作為處分之「形式」相對人，然原告業因原處分之規制作用致生財產權遭受直接侵害之不利結果，應堪認原告亦為處分之「實際」相對人。
(三)退步言之，ＯＯＯＯ公司作為原處分之「形式」相對人，其既可於原處分確定後依據系爭契約究責於原告，則原處分所認定之違規事實以及原處分存續與否，攸關原告是否因系爭人手孔升降工程施作不當而受追償，即有使原告受憲法保障之財產權遭到侵害之可能而存在法律上利害關係，原告自得以原處分利害關係人之身分開啟本件行政爭訟程序。此時若再無視受處分之狀態責任人與真正行為責任人間藉由契約訂定之轉嫁條款，徒以實際承受裁處之真正行為人尚非處分相對人或利害關係人為由，而否定其得就所受不利益提起行政救濟之權利，任令承受原處分所認定之違規情節，百口莫辯，無異昭告處分機關再毋須以行為人為處分相對人，祇需借力於狀態責任人與行為責任人間之内部責任轉嫁約款，即可藉由處分行為人以外之人遂行其裁罰之終極目的，更得以其尚非處分相對人或利害關係人為由，一舉駁斥真正受有行政法上不利益之人訴請救濟之當事人適格，便無復憂患，豈非一勞永逸哉？果如此，不啻徒增人民對於行政高權威信之質疑，殊非家國之幸矣！
乙、實體事項：
一、原處分並未依據系爭自治條例第31條規定於裁罰前通知限期改善，逕爾作成系爭處罰鍰之行政處分，已有構成要件不備之違法，原告訴請撤銷原處分為有理由：
(一）系爭自治條例第22條第1項規定：「路面修復完成後，管線機構應負責回復損壞之標誌、標線或其他設施物，並以三公尺直規量測修復路面之平整度，其任一點高低差不得超過零點六公分。」同法第31條規定：「違反第十五條至第二十五條規定之一者，經主管機關通知限期改善，屆期未改善者，處新台幣三萬元以上九萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」是原處分機關如發現受處分人有系爭自治條例第22條第1項所訂違規情事，依據同條例第31條規定，猶須待主管機關通知限期改善仍不可得，始可援引系爭自治條例第31條作成處罰鍰之行政處分。惟查，原處分機關於109年11月9日開具系爭裁罰性處分之前，未據任何令限期改善之通知，既未遵行系爭自治條例第31條所定裁處程序，其裁罰要件自屬不備，而屬違法之行政處分。
(二）系爭自治條例第31條「經主管機關通知限期改善」者，具有其不可取代之規制目的，更係一針對具體個案對外發生法律效果之行政處分：純就法條文義以觀，限期改善之存立固在設定主管機關就違規行為事實裁處罰鍰之法定要件，惟吾人猶應洞悉行政管制規範於文義之下所寓含之積極政策目的。蓋管線工程施作完竣後之路面修復作業規模甚鉅，又規範龐雜，雖務求盡善盡美，仍難期待實際承攬施作之廠商分毫不差地盡符法令。而當主管機關覺察轄内道路挖掘施工作業有涉及系爭自治條例第15條至第25條規定之違規情節，所施以行政管制之最終目的仍在於督促改善違規事項，俾使合於法令要求，以達成系爭自治條例第1條所定為提供用路人舒適、順暢、安全之行車環境，益徵施加裁罰性處分之不利益不過係達成系爭自治條例規範目的之管制手段，遂有通知限期改善之要件設計。是條文所謂「通知限期改善」，係指主管機關非出於裁罰動機，為改正違法狀態或防止既有危害進一步擴大，而責令當事人儘速回復至適法狀態所為之管制措施，具有其無可取代之法政策意義。職是之故，此處「限期改善之通知」固不具有裁罰性，惟自係有意識地針對特定違失情節督促儘速改善俾符法制之行政行為，當事人如屆期未辦理，乃將隨之迎來主管機關作成裁罰性處分之不利後果，核屬行政主管機關針對具體個案，本其公權力單方面作成並對外發生法律效果之行政處分是矣！
(三)原處分機關或謂：其曾於109年9月28日以南市工企劃字第OOOOOOOOOO號函檢送抽驗案件選取清單(下稱系爭抽驗清單)，可作為其業就受處分人該當系爭自治條例第22條第1項違規情節而命限期改善之依據。然查：
1.原處分機關所具系爭抽驗清單，要求「各管線單位」進行巡查，如有違反之處需於109年10月26日前改善完成。依其意旨，不過係在抽驗程序前促請「各管線單位」自主檢驗而已，殊難認原處分機關已就具體特定事項作成所謂「通知限期改善」之行政處分。蓋彼時具體違規情節既未發生，原處分機關於系爭抽驗清單中自無從特定究有何單位於何處工程項目違反系爭自治條例第15條至第25條之規定，個別違失内容亦無從得知，何來「通知限期改善」之謂也？質言之，若原處分機關僅以系爭抽驗清單泛言不應有何違規情節等語，即足解為系爭自治條例第31條限期改善之通知，實無異於架空限期改善制度旨在敦促違反行政法上義務之當事人儘速修正其不適法狀態之立法初衷，而將裁罰作為其最終之行政目的！
2.再參以系爭抽驗清單正本分別檢送ＯＯＯＯ股份有限公司台南區營業處等九處單位，其函達對象既為不特定之多數人，内容復為一促請落實自主查核之抽象性呼籲，已欠缺行政處分乃針對具體事件所為行政行為之「個別性」特徵，尚難遽認該當行政程序法第92條第1項所稱「就公法上『具體事件』所為決定而對外發生法律效果」之行政處分，原處分機關自不得執為系爭自治條例第31條所定針對特定違失情事業經主管機關「通知限期改善」者。是以，原處分機關所為系爭處罰鍰之行政處分，既不能滿足系爭自治條例第31條規定「應先限制改善通知後，屆期未改善始得處罰」之前提要件，已有程序不備之違法。
(四)揆諸前揭說明，原處分顯然具有系爭自治條例第31條法定要件不備之違誤，又此項瑕疵尚無從依行政程序法第114條嗣後補正而治癒，則原告訴請將原處分予以撤銷，洵屬有據。
二、綜上，原處分未依系爭自治條例第31條先為「通知限期改善」之行政處分而逕予裁罰，自屬違法，本件訴訟為有理由。惟受理訴願機關僅以原告尚非法律上之利害關係人而無當事人適格為由，未曾就實體事項審酌即率爾作成不受理之訴願決定，亦有可議，爰併請求依法予以撤銷，以維權益。
等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告則以：
1.按行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得提起訴願及撤銷訴訟謀求救濟。然必須係因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，倘僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。而所謂法律上利害關係之判斷，參酌實務及學理之見解，係以保護規範理論為界定第三人範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言亦在保護之範疇，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義，如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟，此有司法院釋字第469號理由書、最高行政法院93年度判字第1641號行政裁判可資參照。又按臺南市道路挖掘管理自治條例第1條明文規定，為有效管理轄內道路挖掘施工品質，提供用路人舒適、順暢、安全之行車環境，由其立法目的可知該自治條例並非以保護挖掘許可證申請人之施工廠商為目的，未賦予該施工廠商公法上請求權。
2.本件學甲區道路挖掘案件之挖掘許可路證申請人及核准對象為訴外人ＯＯＯＯ臺南營運處，且系爭裁處書之受處分人亦為訴外人ＯＯＯＯ臺南營運處，訴外人ＯＯＯＯ臺南營運處將本局109年11月9日南市工企劃字第OOOOOOOOOOO號裁處書之罰鍰依其工程契約相關約定要求原告負擔乙事，乃基於該營運處與原告之間的私法關係。故原告實際上並非本局所裁罰之主體對象，縱使因前揭原因而受有財產損害，亦僅屬經濟上、事實上之利害關係，難謂其權利或法律上利益因本罰鍰處分而直接有損害。故原告對系爭裁處書之處分縱有不服，惟既非為法律上利害關係人，其提起本件行政訴訟，於法未合。
3.承上所述，原告泉棸營造股份有限公司不具備本件訴訟之當事人適格，應依行政訴訟法第107條第3項規定駁回原告之訴，等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造之爭點：原告是否為本件法律上之利害關係人？
陸、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)訴願法
1.第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。」
2.第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
3.第77條第3款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：三、訴願人不符合第18條之規定者。」
(二)行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第8條規定：「對於訴願事件，應先為程序上之審查，其無應不受理之情形者，再進而為實體上之審查。」
(三）臺南市道路挖掘管理自治條例：⒈第22條規定：「路面修復完成後，管線機構應負責回復損壞
之標誌、標線或其他設施物，並以三公尺直規量測修復路面之平整度，其任一點高低差不得超過0.6公分。」⒉第31條規定：「違反第15條至第25條規定之ㄧ者，經主管機關
通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上9萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」
二、又按行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係，乃係法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上利害關係。提起撤銷訴訟者，須依原告主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能者，其原告之當事人適格始無欠缺。（最高行政法院108年度判字第35號參照）
三、經查，本件系爭工程之道路挖掘許可證係由台南市學甲區公所核發，其申請人及核准對象為ＯＯＯＯ臺南營運處，且系爭裁處書之處分對象亦為ＯＯＯＯ臺南營運處，並非原告。又按臺南市道路挖掘管理自治條例第1條明文規定，為有效管理轄內道路挖掘施工品質，提供用路人舒適、順暢、安全之行車環境，由其立法目的可知該自治條例並非以保護挖掘許可證申請人之施工廠商為目的，未賦予該施工廠商公法上請求權。觀諸原告所提資料，原告與ＯＯＯＯ臺南營運處因簽訂土木專案工程契約（高院卷第33-52頁）存在私法上之法律關係，縱原告因該工程契約約定內容而受有財產損害，惟就罰鍰處分言實僅具經濟上或事實上之利害關係，難謂其權利或法律上利益因而直接受有損害，尚難認原告就系爭原處分具有法律上利害關係。是以，原告提起本件訴訟，當事人不適格。原告之主張，核屬其對法令之誤解，不足採憑。至於原告引用學者李ＯＯ見解認應包括「實際」施工行為人云云，惟查，原告引用之學者李ＯＯ文章並未否定實務之看法，其文章固認原告屬利害關係人，但「於訴訟上，容待究明者，乃該第三人（原告）與處分相對人之間是否存有『法律上之利害關係』（利害與共），可稱為「非真正之第三人訴訟」（本院卷第75頁），原告主張似對學者見解有誤解，併此敘明。基上所述，ＯＯＯＯ臺南營運處依與原告所訂之工程承攬契約約定，縱將系爭裁處書罰鍰轉嫁由原告繳納，原告僅係經濟上或事實上之利害關係，難謂具有法律上之利害關係，訴願決定認本件原告非法律上之利害關係人，爰依訴願法第77條第3款規定，決定不受理，要屬有據。原告再就提起本件行政訴訟，其起訴亦屬欠缺訴訟要件，符合行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正情形，起訴不合法，應予駁回。且基於程序不合，實體不論之法理，不贅論實體，核無不合。
四、綜上所述，原告非法律上之利害關係人，訴願決定不受理，即無不合；原告以利害關係人身份提起本件撤銷之訴，亦不符行政訴訟法第4條第3項規定要件，故而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘實體上之主張即無庸再加以審究，併此敘明。
五、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第107條第1項第10款，民事訴訟法第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳上訴費新台幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 10 月 13 日
書記官 陳世明