臺灣臺南地方法院行政訴訟裁定110年度簡字第63號原 告 王龍飛被 告 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫上列當事人間農地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至本院民事庭。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條及第12條之2第2項分別定有明文。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院58年判字第270號及59年判字第196號判例可資參照。上開判例均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第448號解釋「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前揭最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇（最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨參照）。
二、原告起訴主張略以：㈠被告機關所有之臺南市○○區○○段000000地號水利用地59平方
公尺（下稱系爭土地），於民國（下同）107年11月6日經臺南市政府公告廢止使用在案。而原告所有同段OOOO、OOOOOO、OOOOOO、OOOOOO、OOOOOOO地號之土地為系爭土地之鄰地，原告於110年3月18日去函被告表達購買系爭土地之意願，被告機關函覆需先將系爭土地配合段OOOO、OOOOOO、OOOOOO、OOOOOO、OOOOOOO地號土地之邊界分割為五塊，確定面積後，再依「農田水利會非事業用不動產活化收益辦法」進行讓售。
㈡原告復於110年5月26日、同年月28日分別發函向被告機關申
訴，請被告機關查明同段OOOOOO地號之所有權人對申購系爭土地不符農田水利會非事業用不動產活化收益辦法第14條所稱之「有界址調整之必要」，以及「原告所有土地依農地重劃條例第15條規定『重劃後之農地坵塊以能直接灌溉、排水及臨路之為原則』，申購系爭土地後能直接排水及臨路為原則」為由，進而請求被告機關認定同段OOOOOO地號之所有權人就系爭土地無申購、議價之資格，遭被告機關所轄之嘉南管理處以110年7月9日農水嘉南字第OOOOOOOOOO號函否准。
原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本院查：㈠按「（第1項）農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受
，並納入依前條第一項規定設置之農田水利事業作業基金管理。（第3項）為籌措農田水利事業經費，第一項由國家承受資產之使用、收益及處分均以活化收益方式辦理，不受國有財產法第二十八條、第四章及第六章之限制；其活化收益之項目、收費及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」，農田水利法第23條第1、3項定有明文。次按「本辦法依農田水利法（以下簡稱本法）第23條第3項規定訂定之。」、「本辦法所稱非事業用不動產，指農田水利事業作業基金之土地或建物符合下列規定者：一、於農田水利設施範圍外。
二、原提供水利設施使用，經直轄市、縣（市）水利主管機關廢止水利功能。」、「本辦法用詞，定義如下：一、公開標售：以公告方式邀請不特定對象投標。二、讓售：不經公告程序，邀請符合本辦法之特定對象，比價或議價。三、優先購買權：符合本辦法之特定對象，於行政院農業委員會農田水利署（以下簡稱本署）出賣非事業用不動產時，有依本署與第三人約定之相同條件優先購買之權利。」、「非事業用不動產之使用、收益、處分，應依本辦法規定以活化收益方式辦理之。」、「非事業用土地屬地形狹長、地界曲折，或鄰地有多宗土地所有權人，不能依第六條或第十二條規定處理，鄰地所有權人有界址調整之必要，得申購鄰接之部分非事業用土地，土地所在地管理處得依下列情形辦理：…二、土地非位於臺北市及新北市都市計畫區域範圍內者，依下列方式處分：（一）申購面積二百五十平方公尺以下，以讓售方式處分。」，農田水利非事業用不動產活化收益辦法第
1、2、3、4條、第14條第1項第2款第1目分別定有明文。㈡次按，司法院釋字第772號解釋理由書闡釋：「按我國目前係
採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（本院釋字第466號、第691號、第695號、第758號及第759號解釋參照）。……國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2明定：『非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起3年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。』嗣於92年2月6日經修正公布為系爭規定，延長人民申請讓售之期間至104年1月13日。究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地……系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。」由該號解釋意旨可知，人民向國家請求讓售而國家同意或拒絕之意思表示屬行政處分者，至少須有3要件：其一，該請求權規定許人民向國家申請讓售已登記為國有（或公有）之土地，需具有強烈之政策色彩；其二，在該法律關係中，國家必然為一方當事人；其三，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。
㈢本件原告於110年3月18日向被告表達申購系爭土地之意願，並於110年5月26、28日向被告機關申訴，請求被告機關排除臺南市○○區○○段000000地號土地之所有權人對系爭土地之申購、議價資格，遭被告機關所轄之嘉南管理處否准。經查，農田水利非事業用不動產活化收益辦法乃係行政院農業委員會農田水利署基於處理所有之非事業用不動產之相關程序所為之規範，以利非事業用不動產之整體規劃及運作，此觀前揭農田水利法第23條第1、3項及農田水利非事業用不動產活化收益辦法第4條之規定意旨即可知，是該要點制訂之目的尚與為執行特定公共政策及行政目的而具有強烈之政策色彩有別。另依該辦法第14點第1項第2第1目款規定，非事業用土地屬地形狹長、地界曲折，鄰地所有權人有界址調整之必要時，得申購鄰接之部分非事業用土地，其中土地係「非位於臺北市及新北市都市計畫區域範圍內，且申購面積250平方公尺以下」者，以讓售方式處分。顯見，非事業用土地如有「地形狹長、地界曲折」之狀態下，且鄰地所有權人有「界址調整」之必要時，然行政院農業委員會農田水利署亦非當然必須出售予鄰地所有權人，被告機關仍有裁量餘地，且係以「不經公告程序，邀請符合本辦法之特定對象，比價或議價」之方式讓售，而非以法律規定之計估方法決定讓售價格，顯有契約自由原則之適用。揆諸前揭說明，有關人民向請求讓售土地之事務，應係行政院農業委員會農田水利署基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為。準此，原告請求被告機關排除臺南市○○區○○段000000地號土地所有權人，依「農田水利非事業用不動產活化收益辦法第14條第1項第2款第1目」讓售系爭土地之申購、議價資格，由於讓售土地行為係屬國庫行為，並非行政爭訟事項，本院行政訴訟庭對之並無審判權，尚不得依行政訴訟程序救濟。原告向本庭提起本件行政訴訟，本庭並無受理訴訟權限，自應依首揭法條規定，將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件原告係因向被告申購土地事宜而涉訟，依民事訴訟法第2條第1項後段之規定：「…其以中央或地方機關為被告時，由該機關所在地之法院管轄。」；依同法第10條第2項之規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」。本件被告公務所所在地為新北市新店區，及不動產所在地則在臺南市安定區，是其管轄法院即為臺灣新北地方法院及本院，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之本院民事庭。另本件行政訴訟庭既無審判權，原告其餘實體上理由之爭執，即無再予論述之必要，併此敘明。
四、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 8 月 2 日
行政訴訟庭法 官 侯明正上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 8 月 2 日
書記官 陳世明