臺灣臺南地方法院行政訴訟判決110年度簡字第84號原 告 黃寶華輔 佐 人 林昌賜被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 謝世傑訴訟代理人 洪金得
邱宏祥上列當事人間空地空屋管理自治條例事件，原告不服臺南市政府中華民國109年10月27日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、程序部分：
(一)本件原告原向本院起訴，原處分之裁罰主旨包括1.罰鍰新臺幣（下同）4,800元及2.限期於109年7月15日完成改善（見原處分卷第32頁），惟原告於高雄高等行政法院110年8月18日行準備程序時表明，僅對罰鍰4,800元不服，對限期改善沒有爭執，經該院以本件應適用簡易訴訟程序之事件，再移送本院行政訴訟庭管轄，先予敘明。
(二)原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第236條、第218條，準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，經核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請，准由其一造辯論而為判決。
二、爭訟概要：臺南市○○區○○○○○○○00○○○○○市○○區○○段000○00000地號土地（位於臺南市○○區○○里○○路000巷00號對面，下稱系爭空地），雜草高度逾100公分以上未依規定清除，亦有廢浪板及垃圾等一般廢棄物未清除，即於109年3月12日函文原告於文到10日內完成改善；經該公所於同年4月15日前往複查，惟該空地雜草狀況並未改善，廢浪板及垃圾亦未清除，依法移請被告機關裁處，被告機關復於同年4月22日依行政程序法第102條規定通知原告等65人陳述意見，惟原告並未向被告機關提出陳述。案經被告機關審查後，認原告違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第1項第1款及第2款、同條第2項規定事實明確，爰依同自治條例第9條規定，裁處4,800元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
(一)系爭空地於61年公布實施六甲頂主要計畫公五公園預定地迄今仍未實施開發計畫，公三、公五用地在都市計畫編定時，主要在柴頭港溪防汛緩衝綠帶，系爭空地早期建商為做好水土保持，因此於系爭空地上人工造林，廣植樹木與步道無償供當地居民使用，目前土地所有權人繼受原建商開闢為社區公園之理念，是系爭空地無償提供作公園等公益性使用，區公所應依臺南市空地空屋管理自治條例第7條規定鼓勵輔導或協助維護環境整潔，且系爭空地為公園預定地，原告僅取得持分所有權，既無實際占有，並無管領能力。
(二)本案為清淨家園爭議事件，永康區公所為移送機關，臺南市政府環境保護局為執行裁罰機關，本案類似稅賦機關報請出入境管理局限制行為人出入境理由，究以何者為處分機關不無爭議；提報移送裁處之事實與理由是否客觀適法，既有爭議，宜請移送機關參加本案訴願提供意見，供訴願受理機關為公正裁決，以昭折服。另其他公共設施保留地有部分活化該保留地為其他用途，如停車場、快樂農場等，亦請移送機關提供意見，並行政指導各共有人，使其能配合政府施政方針亦能兼顧個人權益。
(三)被告機關對違規行為並未依共有人持有比例裁罰，是依民法規定共有人僅能依持有比例為使用、收益，被告機關以土地所有權人未即時刈除雜草及清除廢棄物為由，對每一所有權人加重行政罰，總收入達25萬元，被告機關就所有共有人為相同裁罰即有違比例原則。另原告並無故意或過失行為，原告係繼受原公益使用，原告雖未與原開發建商有任何承諾或契約，惟查ＯＯ路或ＯＯＯOOO巷皆為原開發商開闢之私設道路，亦無出具任何承諾書予政府，且其中部分為原告所有，而今該私設道路由政府維護管理，又如何論處?
(四)另依平均地權條例第3條第1項第7款就空地之定義，指已完成道路、排水及電力設施，於有自來水地區並已完成自來水系統，而仍未依法建築使用，系爭空地為公五預定地，有種植樹木，且有步道供不特定人散步，縱有雜草亦不影響散步使用，而無樹蔭部分分散各處，且隨樹葉茂密互為消長，兼具水土保持與生態功能，故系爭空地在使用上並非閒置不予管理，應非屬平均地權條例所稱之空地，與移送機關依臺南市空地空屋管理自治條例認定之空地有別。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
(一)原告雖稱其取得系爭空地之持分所有權，然其既無實際占有，也無管領能力，惟查系爭空地尚未徵收，依據本府都市發展局108年2月26日南市都規字第OOOOOOOOOO號函說明二：「依法應徵收之都市計畫公共設施用地於未徵收取得前，其權屬仍為土地所有權人管有。」系爭空地既尚未徵收，原告仍有管理之責；另有關原告稱系爭空地非為空地，依據臺南市空地空屋管理條例第3條規定：「本自治條例用詞，定義如下：一、空地：指閒置、荒廢之土地或建築物四周未利用之土地。」，系爭空地目前尚未徵收，亦未有整理致雜草叢生，已符合臺南市空地空屋管理條例空地之定義。又本案為閒置、荒廢之土地，且雜草高度逾一百公分，並有廢棄物堆置其上，有永康區公所109年4月15日複查照片可稽，原告所稱無空地或空屋情形，自不可採。
(二)次查原告稱繼受原開發建商的理念將系爭公園預定地無償提供作公園等公益使用，惟經查原告並未與所謂之原開發建商有任何承諾或契約，且原告亦不能代表系爭空地所有地主，是本案違規事實明確，原處分並無違誤。
(三)原告主張臺南市永康區公所應參加本案訴願說明意見，惟本案之原行政處分機關為本局並非永康區公所，依法由本局繕具訴願答辯書予本府訴願審議委員會，再依訴願法第63條規定：「訴願就書面審查決定之。受理訴願機關必要時得通知原告、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」，本府訴願審議委員會如有釐清必要將通知利害關係人陳述意見。
(四)原告雖稱本案原處分違反衡平比例原則，依據民法物權編，持分共有人之「權利義務」，依持分比例負擔，否則有侵權行為等云云，然按共有土地之所有權人違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第1項第1款規定，其清理義務係分別存在於每一位共有人，且原告並未能證明系爭空地訂有分管契約，自應就土地範圍負全部清理義務，本案違規事實明確，原處分並無違誤。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告與他人共有之土地上有無雜草高度逾100公分以上未清除及廢浪板及垃圾等一般廢棄物未清除？
六、本院之判斷：
（一）、應適用之法令：㈠臺南市空地空屋管理自治條例
1.第2條第2項及第4項規定：「本自治條例之主管機關為臺南市政府（以下簡稱本府），本府相關機關業務權責劃分如下：二、環境保護局：辦理空地、空屋之環境清潔、消毒、廢棄物清理及裁罰事項。六、區公所：辦理空地、空屋清查、造冊列管、違規事項查報、輔導空地空屋開闢供公眾使用及認養管理相關事項。」
2.第3條規定：「本自治條例用詞，定義如下：
一、空地：指閒置、荒廢之土地或建築物四周未利用之土地。
二、空屋：指荒廢、無人使用或部分拆除後棄置之建築物。」
3.第4條第1項第1款及第2項規定：「臺南市空地、空屋之所有權人、管理人、使用人負下列之義務：一、應刈除逾一定高度之雜草。」、「前項第1款之一定高度為100公分。但主管機關另有公告者，從其公告。」
4.第7條第1項規定：「區公所應鼓勵及輔導空地所有權人、管理人或使用人將空地開闢成臨時停車場、綠美化、運動場或其他公益性活動場所，以供公眾利用。」
5.第8條第1項規定略以：「區公所應就空地、空屋，進行清查並造冊列管，對違反第4條…規定者，應通知限期改善，屆期未改善者，應予記錄、拍照、存證後，移送權責機關依法處理…」
6.第9條規定：「違反第4條規定，經通知限期改善，而未改善者，由本府環境保護局處以新臺幣3,600元以上3萬元以下罰鍰；屆期仍未改善者，得按次處罰。」㈡都市計畫法第51條：「依本法指定之公共設施保留地，不得為
妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」㈢法務部函釋
1.97年1月29日法律字第0970000279號函釋意旨：「按廢棄物清理法第11條第1款規定，就土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物，其所有人、管理人或使用人負有清除之義務，該所有人、管理人或使用人未依規定清除一般廢棄物者，依同法第50條第1款規定，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。上開清理義務係對土地或建築物之所有人、管理人或使用人而個別存在，並非對土地或建築物而存在。是以，所有人、管理人或使用人係因違反清除義務（即怠於清理）之行為而受罰，縱於土地或建築物為共有之情形時亦然。亦即該清理義務分別存在於每一位共有人，如有違反該清理義務，主管機關本應依廢棄物清理法第50條第1款規定之罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰分配之問題。」
2.107年10月17日法律字第10703515450號函釋意旨：「廢棄物清理法第11條第1款及第27條第11款規定之行政法上義務係分別存在於每一位土地共有人，如有違反，主管機關應依同法第50條第1款或第3款規定對每一位違反義務共有人分別處罰。」㈣平均地權條例第3條第7款規定：「空地：指已完成道路、排水
及電力設施，於有自來水地區並已完成自來水系統，而仍未依法建築使用；或雖建築使用，而其建築改良物價值不及所占基地申報地價百分之十，且經直轄市或縣（市）政府認定應予增建、改建或重建之私有及公有非公用建築用地。」
(二)按臺南市空地空屋管理自治條例第3條規定：「本自治條例用詞，定義如下：一、空地：指閒置、荒廢之土地或建築物四周未利用之土地。」第4條第1項第1款、第2項復規定，臺南市空地、空屋之所有權人、管理人、使用人負有應刈除逾100公分以上高度雜草及清除廢棄物之行政法上義務，該義務是對空屋、空地之所有人、使用人或管理人而個別存在，並非對空地、空屋而存在，故空地、空屋之所有人、使用人或管理人於接獲空地、空屋所在區公所或被告機關通知限期改善時，因此限期改善之義務係分別存在於每一位所有人（或共有人），故如所有人(或共有人)屆期仍未改善時，則各別所有人(或共有人)即均已違反上開行政法上之義務，被告機關自得對每一位違反義務所有人分別處罰。如有違反者，主管機關得依臺南市空地空屋管理自治條例第9條規定，通知限期改善，如未改善者，裁處3,600元以上30,000元以下罰鍰；屆期未改善者，得按次處罰。
(二)經查，原告確未於臺南市永康區公所指定改善期限內，刈除系爭空地上之雜草及清除廢棄物，臺南市永康區公所依法移請被告機關裁處，被告機關復於同年4月22日依行政程序法第102條規定通知原告等65人陳述意見，惟原告未向被告機關陳述意見，有臺南市永康區公所109年3月12日所民政字第OOOOOOOOOO號函（原處分卷第118頁）、系爭空地地籍圖查詢資料(原處分卷第148頁)及土地建物查詢資料(原處分卷第150-183頁)、109年4月16日所民政字第OOOOOOOOOO號函(原處分卷第117頁)及複查案件紀錄表(原處分卷第120頁)及複查勘查照片10幀(原處分卷第121-130頁)、其他受裁處人陳述書影本(原處分卷第57-60頁)等附卷可稽，堪稱信實。被告機關據此核認原告違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第1項第1款及第2款、同條第2項規定之事實明確，爰依同自治條例第9條規定，裁處4,800元罰鍰，依法核屬有據。
(三)原告主張系爭空地於61年公布為公園預定地迄今仍未實施開發，雖其取得持分所有權，卻無實際占有，亦無管領能力云云乙節；經查都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言，係於都市計畫範圍內指定公共設施用地，而未經政府開闢或使用公私有土地。如尚未徵收開闢，依法仍屬私有土地為土地所有權人管有，此有臺南市政府都市發展局108年2月26日南市都規字第OOOOOOOOOO號函(訴願卷第33頁)可資參照，是原告主張其無實際占有及管領能力為其對法律之誤解，實屬無據，要難採憑。
(四)另原告主張其繼受原開發建商的理念將系爭公園預定地無償提供作社區公園等公益使用，區公所應依臺南市空地空屋管理自治條例第7條規定予以鼓勵輔導或協助維護環境，其並非故意或過失未刈除雜草云云乙節；查系爭空地並未依臺南市空地認養及代管維護作業及臺南市空地空屋管理自治條例規定，申請空地認養或代管維護作業審核通過，是系爭空地仍應由土地所有權人管理，原告仍負有臺南市空地空屋管理自治條例第4條之義務，因此原告對違規事實之發生，係屬應注意而能注意，卻疏未注意，縱非故意，亦難辭過失之責任；又原告並未提出相關資料證明其係繼受原開發建商之理念將系爭空地無償提供作公園使用，尚難以採信，被告機關據以裁罰，並無違誤。
(五)原告另主張被告機關應按系爭空地共有人持分比例為裁處，而非對系爭空地各共有人分別裁處同一罰鍰，有違比例原則云云乙節，查前開法務部97年1月29日法律字第0970000279號函釋意旨，就土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物之清除義務係個別存在於土地或建築物之所有人、管理人或使用人，並非對土地或建築物而存在。是以，所有人、管理人或使用人係因違反清除義務(即怠於清理)之行為而受罰，亦即該清理義務分別存在於每一位共有人，如有違反該清理義務，主管機關本應依廢棄物清理法50條第1款規定之罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰分配之問題。另原告以臺南市空地空屋管理自治條例第8條第1項第1款規定，亦係課與空地所有人一定清理義務，法條用語與廢棄物清理法第11條規定相似，考量環境法規宜為一致之體系解釋，爰對案涉罰鍰額度之問題，為相同之處理，尚無違誤。原告主張，核屬其個人對法令之主觀見解，要難採憑。
(六)再者，原告主張本案為清淨家園爭議事件，永康區公所為移送機關，臺南市政府環境保護局為執行裁罰機關，究以何者為處分機關不無爭議，故永康區公所提報移送裁處之事實與理由是否客觀適法云云乙節；查臺南市空地空屋管理自治條例第2條第2項及第4項規定，臺南市政府就臺南市空地空屋管理有明確劃分相關機關之業務權責，區公所辦理空地、空屋清查及違規事項查報，環境保護局則辦理空地、空屋之環境清潔、消毒、廢棄物清理及裁罰事項，與原告主張稅務機關報請出入境管理局限制出入境等情顯有不符。是原告之主張，核屬其個人對法令之主觀見解，要難採憑。
(七)原告主張請求臺南市永康區公所參加訴願提供意見，供訴願受理機關為公正裁決，另請其提供公共設施保留地如何活化並行政指導各共有人，使其能配合政府施政方針亦能兼顧個人權益云云乙節，查訴願法第28條第1項規定，與原告利害關係相同之人，經受理訴願機關允許，得為原告之利益參加訴願。受理訴願機關認有必要時，亦得通知其參加訴願。又按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，此有最高法院75年判字第362號判例可資參照，亦即利害關係人須因他人之行政處分致其權利或法律上利益受到侵害者，始能提起訴願。本案臺南市永康區公所之權利或法律上利益並未因原處分受影響，應非屬訴願法所稱之利害關係，而未具訴願法所定訴願參加之資格，核無訴願參加之必要；況查臺南市空地空屋管理自治條例第4條第1項及第2項規定，空地、空屋所有權人、使用人、管理人負有刈除逾一定高度之雜草及清除廢棄物之義務，原告違反該同自治條例第4條第1項及第2項之規定事實明確，違法行為即已成立，與臺南市永康區公所有無參加訴願並無關聯。是原告主張臺南市永康區公所應參加本訴願提供意見等情，與本案無涉，核屬其個人對法令之主觀見解，要難採憑。至原告主張依平均地權條例規定，系爭空地非屬該法所稱之空地云云乙節，惟平均地權條例主要係規範徵收之相關程序，而臺南市空地空屋管理自治條例係規範臺南市空地、空屋環境維護及管理，二者之規範不同，原告之主張為渠等對法令之誤解，核不足採。
(八)從而，本案違規事實明確，原告主張核不足採，揆諸前揭法令規定，認事用法俱無不合，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 15 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳納上訴費用新台幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 12 月 15 日
書記官 陳世明