臺灣臺南地方法院行政訴訟判決112年度簡字第13號
112年5月31日辯論終結原 告 徐安正
鄭鳳珠
徐安良
徐美玲
徐孟堂
徐明陽
徐耀明
徐勝欽共同訴訟代理人 呂坤宗律師被 告 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美訴訟代理人 陳陽進上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺南市政府中華民國111年6月9日府法濟字第1110728053號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：原告提起本件訴訟，原係請求訴願決定及原處分均撤銷。惟於高雄高等行政法院111年12月13日準備程序時更正聲明，僅對原處分主文第1項罰鍰9萬元不服，對於原處分主文第2項應依指定改正事項完成改正沒有意見，該院以原告提起本件行政訴訟所爭執之標的金額未逾40萬元，依行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，並裁定移轉本院管轄，先予敘明。
貳、爭訟概要：臺南市○○區○○○段00000地號土地 (下稱系爭土地)，使用編定為一般農業區農牧用地，前經臺南市歸仁區公所於110年10月12日會同臺南市政府農業局及被告機關等機關進行聯合會勘，發現系爭土地未經申請設有鐵皮圍牆及有固定基礎鐵管鐵絲網，以及回填碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，不符合符農業使用。案經被告機關通知原告陳述意見，原告之陳述略以：「因系爭土地曾遭不明人士倒垃圾，清除完畢後即設立圍籬以防再次被傾倒垃圾。」嗣經被告機關審酌相關調查事證及原告之陳述意見後，認原告違反區域計畫法第15條規定之事實明確，並審酌原告違規使用面積5,000平方公尺以上，10,000平方公尺以下，且係屬第1次違規，爰依區域計畫法第21條及臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準第3點規定，裁處新臺幣(下同)9萬元罰鍰，且令停止一切非法開發、使用行為，並於處分書送達之次日起3個月內申請合法使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告僅對原處分主文第1項罰鍰9萬元不服，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張略以：原告未經申請設有鐵皮圍牆及固定基礎鐵管乙事，係因私有土地遭不明人士任意傾倒垃圾，故設立圍籬防止，並無惡意違法之情事，經清除及清理垃圾後，並再次圍籬維護云云。
一、本件確實有向農業局申請回填土，委由回填土訴外人業主廖尉廷處理相關回填土等相關事項，而業主廖尉廷於110年9月向農業局申請回填文件，並且送達農業局，而於110年10月10日開始進土回填，並非原處機關所述，並未向農業局申請填土，這部分事實認定有誤，亦請鈞院向農業局調取公文，已證明確實是有申請。
二、再查現場的固定基礎並非原告所有，係為道路基座，因此原處分機關認定有誤。
三、又查於110年5月7日，在尚未填土之前，該系爭土地已經有被傾倒垃圾，從財政部國有財產署南區分署臺南辦事處函，已經說明，因為該系爭土地遭不明人士傾倒垃圾，所以設立圍籬。
四、又查回填並非原處分機關所述，回填土係為交通部鐵路東移的回填土，並非營建剩餘土石方，關於原處分機關所查有碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，並非是回填土，且是之前所留下來的，並非原告回填的。
五、因此原處分機關係為行政裁量時，並非考量是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，因此而恣意濫用其行政裁量，所以原處分機關所認定的事實並非實情，從而開罰，係為恣意濫用行政裁量權。
六、退步言之，法律授與行政機關裁量權之目的，原在實現個案公平正義，自應個案具體狀況，為合義務之裁量。而區域計畫法第21條第1項明定裁罰範圍係6萬元以上30萬元以下罰鍰，詎原告僅於系爭土地回填土，並非實際上違反農地非農用，被告率然認定原告違反義務之行為極端嚴重，於首次裁罰即裁處罰鍰9萬，而未說明有何合理之考量或特別之因素，甚或僅係猜測恐有污染環境之虞，原處分顯有裁量濫用之瑕疵。況區域計畫法第21條第1項規定之規制手段，除罰鍰外，另定有其他種類之裁罰性不利處分之措施被告應選擇同樣可達成目的之各措施中，所生不利益最小之措施，竟採取嚴厲之措施，以達成行政目的，對原告裁處9萬元罰鍰，亦有違反比例原則。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告答辯意旨略以：
一、系爭土地使用現況經臺南市歸仁區公所、臺南市政府警察局歸仁分局、地政局、工務局、環境保護局、農業局等機關於110年10月12日至現場稽查，嗣經臺南市歸仁區公所110年10月19日函附會勘紀錄四、結論「1.本筆土地經查未向農業局申請農地填土，現場鐵皮圍牆及有固定基礎鐵管鐵絲網圍牆亦未向本所申請農業設施容許使用。2.本案現勘回填面積約
0.9公頃，回填土方表面可見碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，經農業局確認不符農業使用，地政局續依區域計畫法規定裁罰。」因系爭土地違反區域計畫法之管制使用事證明確，被告機關續以110年10月26日函請原告陳述意見。嗣原告徐勝欽110年11月1日陳述略以「臺南市○○區○○○段00000地號，因該筆私有土地曾遭不明人士倒垃圾，清除完畢後即設立圍籬以防再次被傾倒垃圾…」，雖原告陳述設立圍籬防被傾倒垃圾，惟對回填碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等情事並無異議，爰所陳無礙前揭違規事實。
二、被告機關乃據此認定原告違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，又其違規使用面積於5,000平方公尺以上、10,000平方公尺以下，且係屬第1次違規等情，爰依臺南市政府辦理違反區域計畫法案件裁罰基準第3點附表一「裁量基準」等規定，處原告9萬元罰鍰，並請其停止一切非法開發、使用行為，且於處分書送達之次日起3個月內申請合法使用或恢復原狀，所為裁處於法有據，並無違誤。又查原告向臺南市政府農業局申請填土計畫，經臺南市政府農業局110年12月3日南市農工字第1101466906號函略以「本案土地於110年10月12日經相關機關聯合會勘，回填土方查有碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，不符農業使用，建議清除乾淨以符合土地管制規定；另填土計畫書土方來源為C213標林森站路段地下化工程，屬營建剩餘土石方不符前開規定。」則原告填埋不符農業使用之營建土石方事證明確，自不得以為防止傾倒垃圾設立圍籬為由而認無違規，故原告所陳自屬無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造之爭點：系爭現場有無回填碎紅磚塊、混凝土塊、石頭，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定？
陸、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)區域計畫法
1.第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」
2.第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
3.第21條第1項規定：「(第1項)違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
(二)非都市土地使用管制規則
1.第6條第1項及第3項規定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…(第3項) 海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一…。」
2.第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定略以：「使用地類別：…五、農牧用地。容許使用項目：(一)農作使用…(二)農舍…(三)農作產銷設施…；附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。…(四)畜牧設施…(五)水產養殖設施…(六)水源保護及水土保持設施…(七)採取土石…(八) 林業使用…(九)休閒農業設施…(十)公用事業設施…(十一)戶外廣告物設施…(十二)私設通路…(十三)再生能源相關設施…(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方…(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施…(十六)溫泉井及溫泉儲槽…(十七)農村再生設施…(十八)自然保育設施、(十九)綠能設施…(二十)動物保護相關設施…。備註：…
二、…定有附帶條件者，應依其附帶條件規定辦理，始得為之。」
(三)臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準
1.第3點第1項規定：「違規案件依區域計畫法第21條規定處以罰鍰者，其裁罰基準如附表一。」
2.附表一規定：「違反使用面積5千零一平方公尺至一萬平方公尺，裁處行為人，裁處標準（第1次裁罰）新臺幣9萬元。」
(四)農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」
(五)農業發展條例施行細則第2條之1規定：「(第1項)前條農業用地為從事農業使用而有填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質。(第2項)違反前項規定者，應依本條例第69條規定處理。」
二、按為促進土地及天然資源之保育利用，確保土地發展之秩序，臺南市於非都市土地範圍內，依土地使用之目的與需求之不同，劃定不同之土地使用分區，編定使用地類別，並依土地之性質給予不同強度之容許使用條件以為管制，俾確保土地有效、合理及永續發展。按一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，又同規則第6條第3項附表一規定，農牧用地容許使用項目包括農作使用、農舍、農作產銷設施等20項，土地使用人即應依土地分區及使用地類別所定之容許使用項目使用，如經查獲有未依容許項目使用之行為，主管機關即應予處罰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，區域計畫法第1條、第15條第1項、第21條、非都市土地使用管制規則第6條第1項分別定有明文。
三、按區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項等規定意旨，可知非都市土地經直轄市或縣（市）政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地者，土地所有權人或使用人即負有維護土地符合編定管制使用狀態之義務。再者，觀諸區域計畫法第21條第1項規定之責任態樣，除裁罰處分外，尚有「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。……後者之限期令恢復原狀處分，其性質並非行政罰，本不以受處分人具有故意或過失為必要，且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能，即使繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有依所編定之容許使用項目為使用之義務，不能因其非原始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務，而使土地長久處於違規使用之狀態。【最高行政法院104年度判字第578號判決意旨參照】
四、經查：系爭土地係非都市土地，使用編定為一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一規定之容許使用項目及許可使用細目，應作農業使用或經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可項目之使用。然經臺南市歸仁區公所會同臺南市政府農業局及被告機關等機關於110年10月12日至現場會勘，發現系爭土地未向臺南市政府農業局申請農地填土，現場鐵皮圍牆及有固定基礎鐵管鐵絲網圍牆亦未向臺南市歸仁區公所申請農業設施容許使用。又本案現勘回填面積約0.9公頃，回填土方表面可見碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，經臺南市政府農業局確認不符合農業使用，此有臺南市歸仁區公所110年10月19日所經字第1100695017號函（高高行卷第139頁）附110年10月12日系爭土地違規填土會勘紀錄（高高行卷第141頁）、稽查現場照片4幀（高高行卷第145頁）等資料附卷可稽，堪稱信實。
五、原告主張係因系爭土地遭不明人士任意傾倒垃圾，故設立圍籬防止，並無惡意違法云云乙節，惟查，依非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地雖容許作農作產銷設施之使用，惟其附帶條件應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理，故原告設立圍籬仍應向主管機關申請取得農業設施容許使用，惟原告未循規定辦理即於系爭土地設有鐵皮圍牆及有固定基礎鐵管鐵絲網，容有主觀可歸責事由。且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能，即使繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有依所編定之容許使用項目為使用之義務，不能因其非原始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務，而使土地長久處於違規使用之狀態，是以，縱基座非原告所建造，亦無法免除上開所有權人應盡之法定義務；又有關農業用地之填土，應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方等，系爭土地於110年10月12日經相關機關聯合會勘，回填土方查有碎紅磚塊、混凝土塊、石頭等物，不符農業使用，業如前述，原告復主張土方來源為交通部鐵路改建局C213標林森站路段地下化工程等語，惟經行政院農業委員會函釋「該回填土方來源屬公共工程進行中所產出之剩餘土方，既歸類為營建剩餘土石方，則為本細則第2條之1規定
，不適合種植農作物之物質」，此有行政院農業委員會112年2月20日農企字第1120205647號函（本院卷第31頁）及臺南市政府農業局112年3月14日南市農工字第1120332381號函（本院卷第29頁）附卷可稽，原告主張洵無可採。
六、被告機關核認原告使用系爭土地違反區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第6條附表一規定有關農牧用地之容許使用項目之事實明確，並審酌原告違規使用面積於5,000平方公尺以上、10,000平方公尺以下，且係屬第1次違規，爰依區域計畫法第21條第1項及臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準第3點第1項規定，裁處9萬元罰鍰，經核於法有據，未違比例原則，亦無裁量濫用之瑕疵。從而，本案違規事證明確，揆諸前揭法令規定，被告機關認事用法俱無不合。
七、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳納上訴費用新台幣3,000元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 112 年 6 月 14 日
書記官 陳惠萍