臺灣臺南地方法院民事判決 九十一年度國字第五號
原 告 乙○○被 告 台南市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 許雅芬律師
江信賢律師蔡文斌律師蔡麗珠律師右當事人間請求國家賠償事件，本院（言詞辯論終結期日：九十二年十二月十一日）判決如左：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：（一）被告應給付原告新台幣（下同）八十七萬七千三百零九元，及自起訴狀繕本送達之翌日起，按年息百分之五計算之利息。（二）被告應於中國時報南部地方版（第八版）以第六號字體登載本件判決書一次。（三）願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）原告任職台南市南區區公所里幹事，於民國八十六年九月二十六日奉令參加之台南市南區里長業務會報上，無端遭受台南市南區區公所民政課長杜瑞慶的不法侵害，乃陳述具體事實提起自訴，並依公務人員保障法之規定，向台南市南區區公所請求律師輔助訴訟，卻遭該所拒絕並發函謂原告參加會議受不法侵害並非因公，且警告原告需撤回告訴，否則將予嚴懲。原告因無律師協助致杜瑞慶一審獲無罪判決，又因原告郵寄上訴狀逾期到達法院，致上訴無效而確定。之後八十七年九月十八日台南市南區區公所區長黃添水會同該所人事主管兼辦政風業務之黃錦郎，向原告表示說：「杜課長（杜瑞慶）有簽一個人事處分上來，現在刑事判決確定都已經沒事了，判決無罪就是誣告．．．可大可小．．
．說不定記兩大過免職也不一定．．．你是不是願意暫時就這樣辭職．．．。」原告於是說明本身確是受害者，而所提出之事實，庭審時杜瑞慶也承認，沒有誣告，並拒絕辭職；不得已原告乃於八十七年十一月十七日提出民事訴訟，請求法院審理，經本院及台灣高等法院台南分院分別審理，均判決並確定杜瑞慶之行為確屬違法，應登報向原告道歉並賠償原告六萬元之精神慰藉金。惟尚在法院審理中時，被告竟僅依台南市南區區公所八十七年十月二十七日南南人密字第０五五號獎懲案件請示單所載之原告自（告）訴之案件經法院判決無罪或檢察官裁定不起訴處分結案，即認定原告有誣告之行為，而適用「侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者。」之法律條款，作成原告「一次記兩大過」專案考績免職之處分，原告提起復審中（尚未確定），被告竟以八十八年南市人二字第００九八二號函刊登通告並向台南市政府各局、科、室暨所屬各機關、學校 (含幼稚園)通告：謂以通報原告任職台南市南區區公所里幹事，違法失職，一次記兩大過（免職），期使眾知警惕，用儆效尤云云。俟八十八年一月二十二日被告又同時發布原告免職令並溯自000年0月00日生效及原告之停職令。致原告被迫於八十八年一月二十八日辦理離職並自八十八年一月二十六日生效。乃並同提起復審，嗣不服復審決定，提起再復審，俟八十八年十月二十六日再復審機關公務人員保障暨培訓委員會審議認定：「．．．是原處分機關以杜員業經判決確定無罪，推定再復審人行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷。又如．．．亦有違上開法律規定。」並決定「復審決定及原處分均撤銷。」原告才依法於八十八年十一月二十九日復職，並依國家賠償法規定，於九十年十月二十五日向賠償義務機關提出損害賠償請求，經被告以九十年十二月二十六日九十南市法行字第二四二九六號函函附九十年法賠字第十六號拒絕賠償理由書拒絕對於本案賠償，不得已提起本訴。
（二）被告對原告所為之免職處分係符合國家賠償法第二條第二項前段之構成要件，且保訓會再復審決定：「原處分撤銷」之後，依法被告之原處分行為全部均視為自始無效，則此時被告依法應主動回復原狀並辦理及補發原告公務員權益，猶因故意或過失，怠於執行職務，致原告本件公務員權益遭受損害，依法被告亦應負賠償責任。
１、被告之公務員行為不法部分：所謂公務員之行為不法，是指下列各種情事之一者：①違反法律、法規命令、行政規則、大法官解釋、行政法院判例或上級長官合法之職務命令。②濫用裁量權限，踰越法定裁量範圍之情形。③行政機關對不確定法律概念之解釋及適用，顯然超出「判斷餘地」所能容許之限度者。④法律之解釋及適用雖無錯誤，而認定事實違背經驗法則或論理法則者。（參照吳庚．行政法理論與實用．五九三至五九四．一九九九；行政爭訟法論．一０一至一０二．一九九九；林騰鷂．行政法總論．七四二．一九九九）合先敘明。按「行政機關對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據．．．不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」（參照行政法院三十二年判字第十六號判例），被告主張原告有法律條款規定之「侮辱、誣告或脅迫長官」之違法行為而據以處罰，即應對其所主張之該違法行為負舉證責任，而被告所據以處罰之法律條款構成要件事實之「侮辱、誣告或脅迫長官」之違法行為的事實認定，業經其上級機關再復審機關公務人員保障暨培訓委員會認定：「．．．是原處分以杜員業經判決確定無罪，推定再復審人行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷。」撤銷被告所為之處分，即再復審機關認定被告作成該處分之程序上，認定事實（判斷事實之真偽）之自由心證，係屬草率隨意認定事物相互關係之違背經驗法則或論理法則，已甚明白可見。而認定事實違背經驗法則或論理法則者，亦視為違法，已如前述，是以再復審機關認定被告對原告所為之專案考績免職處分係屬違法而予以撤銷，已至明白。在任何程序（包括行政上之一切程序）解決個案必然涉及兩個層次問題，適用法規之前，先認定事實，而認定事實所依據之資料，稱為證據或證據資料。而裁判需以確定之事實關係為基礎，事實關係之存否，則須有足夠的證據使人產生心證或確信。換言之，行政機關適用法律時，應先確定重要之事實關係，即對與個案有重要意義之構成要件事實，經由證據認定過程加以確定（吳
庚．行政爭訟法論．一六一至一四二．一九九九）且法律條款規定之構成要件事實之概念明確者，如侮辱、誣告、脅迫等，僅生單純之事實存在與否的問題，事實認定在行政程序中與司法訴訟程序適用相同的法則，即證據之證明力由主管機關依自由心證判斷之，但此種證據之判斷並非裁量，涉及構成要件事實而有裁量可能者，以其具有不確定性質為限，對於此種不確定的判斷，稱之為裁量，判斷餘地或不確定法律概念，僅屬名稱問題，並無實質差異（吳庚．行政爭訟法論．一一六．一九九九）。此由再復審機關決定撤銷被告之原處分之理由所載：「一、．．．是依上開規定，公務人員如有侮辱、誣告或脅迫長官之行為，且情節重大者，始該當一次記兩大過予以專案考績免職之處分，合先敘明。」以及被告之拒絕賠償理由書第二點所載：「．．．本案依公務人員考績法施行細則第十四條：二、．．．㈥侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者。．．．是依上開規定，公務人員如有「上述情形」經機關「公務人員考績委員會」認定「情節重大者」，即該當．．．之要件。」亦均足證明，即被告所享之裁量權限（判斷餘地）僅限於「情節重大者」與否之構成要件事實中之不確定法律概念的範圍，並不及於構成要件事實中涵義明確（例如刑法法條明定有侮辱、誣告、脅迫等罪，均屬涵義明確之概念是。）之「侮辱」、「誣告」、「脅迫」長官之事實的認定部分，自無疑義。按認定事實應依證據，證據之證明力由主管機關或法院依自由心證為之，然並非可以隨心所欲，任意判斷，仍應依經驗法則與論理法則為之，否則仍屬違法（參照吳庚．行政法理論與實用．五九三至五九四．一九九九；行政爭訟法論．一０一至一０二．一九九九；林騰鷂．行政法總論．七四二．一九九九；王甲乙等民事訴訟法新編．三三七．一九九九；最高法院六十九年台上字第七七一號判例等，民事訴訟法第二二二條第三項）。而依再復審機關認定被告之公務員於做成行政處分之程序中，在適用法律前，對於法律條款中構成要件事實涵義明確之「誣告」、「侮辱」概念的事實的認定「尚屬率斷」，即承認被告之公務員草率隨意認定事物間的相互關係及事實，而有認定事實違背經驗法則或論理法則之違法。按，茍依吾人日常生活經驗所得，在訴訟實務上，法院判決被告無罪或檢察官裁定被告不起訴之處分，並非同時判決或裁定告訴人確有誣告之行為，是被告僅以法院之「無罪判決」或「不起訴處分」即認定原告確有誣告之行為，其認定事實自有違背經驗法則與論理法則，換言之，被告認定事實之論證過程中，論據（證據）為法院之「無罪判決」和「不起訴處分」，而論題是誣告之行為，惟其論據僅能證明原告確有告訴長官之行為，並不能證明原告有誣告長官之行為，即由此論據並不能合乎邏輯地推出論題，其論證方式違背了證明規則中論證方式規則的充足理由律，犯了不能推出的邏輯錯誤，自屬違背論理法則。
２、被告之公務員之故意或過失部分：按「違反保護他人之法律者，推定其有過失。」民法第一八四條第二項（一九
九八．十二．十一）訂定明確。又按「公務員應誓言忠心努力，依法律及命令所定執行職務。」、「公務員應．．．謹慎．．．。」「公務員執行職務，應力求切實．．．。」「公務員．．．不得利用職務上之機會，加損害於他人。」公務員服務法第一條、第五條、第六條、第七條訂定明確。而且「公務人員之考績應本覈名實，信賞必罰，做準確客觀之考核。」公務人員考績法第二條定有明文；又「察舉不法，維護政府聲譽或權益有卓越貢獻者，一次記二大功」亦為公務人員考績法施行細則第十四條第一項第一款三目所明定，末按「犯罪之被害人得為告訴」、「犯罪之受害人得提起自訴」、「公務人員因執行職務知有犯罪嫌疑者，應為告發」刑事訴訟法第二百三十二條、第三百十九條、第二百四十條訂定明確。又被告所為之行政處分既經行政程序由上級機關加以撤銷，則顯見該行政處分之作成係屬認事用法有錯誤，難謂作成該行政處分之公務員毫無過失可言，蓋公務員應忠心努力，依法律命令所定執行職務，其既已被認定有違背義務之行為，即應被推定其具有故意或過失。又按公務員本身有應具備職務上學識能力之義務，被告之公務員於依法令執行職務時，竟作成內容實質違法之行政處分，致原告之損害發生，顯然未善盡善良管理人之注意而防止原告損害之發生，即顯然欠缺以共通抽象之善良管理人注意標準而為一般判斷，而具有客觀的抽象過失。被告不能以其行政處分之形式上合法而主張其公務員對其行政處分之內容實質違法，並無故意或過失可言，以作為其解免其作成之行政處分內容實質違法所對外發生侵權行為責任之依據。本件被告之公務員在明知不能證明原告有誣告長官之行為（詳再復審決定書第五頁第七行）卻仍執意違反公務員服務法第一條、第五條、第六條、第七條及公務人員考績法第二條之規定，漫無標準的隨意任意認定原告有誣告長官之行為，背離經驗法則與論理法則，難謂毫無故意或過失可言。
３、按因果關係者，學者通說認為：無此項違法行為，即不生此種損害，有此項違法行為通常即足生此種損害，謂之相當因果關係，茍依吾人經驗，足認無前一行為，在一般情形，即不致發生後一結果者，則行為對於結果即屬相關，不作為亦復如是，本案如被告之公務員不為違法之行政處分，則原告之損害不致發生，是有相當因果關係。依前述法規所示，被告應負賠償責任。
（三）「國家負損害賠償責任者，應以金錢為之，但以回復原狀為適當者，得依請求回復損害發生前原狀。」、「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」國家賠償法第七條第一項、第五條訂定明確，國家賠償之範圍因未具體規定；適用民法之規定，本件賠償義務機關所應負之損害賠償責任如下：
１、名譽損失之回復及精神慰藉金部分：⑴按名譽被侵害者，關於非財產上之損害，加害人應負賠償相當之金額，民法第
一九五條前段定有明文，所謂相當之金額，自應以實際加害情形與其名譽影響是否重大及被害人之身分地位與加害人之經濟狀況等關係定之（參照最高法院四十七年台上字第一二二一號判例），準此，本案由於被告之公務員因故意或過失之職務上行為，致原告被其刊登通告謂為違法失職、誣告長官等，情節重大，被記過一次兩大過免職之違法失職的公務員，期使眾知警惕，用儆效尤，而其所通告之對象為台南市政府之各局、科、室及台南市所屬之各機關學校（含幼稚園），閱者數千上萬，口語相傳，或駐足圍觀，或片面傳述指摘原告於同事、親友之間，成為大眾茶餘飯後之話題，已造成對原告名譽之嚴重損害，原告內心憤怒、憂鬱之無奈之情緒，久久難以平復，況且被告之公務員，以民主法治清明政府之公信力形象之名，用不實之事實（已被撤銷之尚未確定之違法的行政處分）來公然傳述指摘、貶損、羞辱善良之人，如此作為、手段，令人情何以堪，並斟酌雙方之身分地位、被告之經濟能力，請求被告賠償原告七十萬元之慰藉金。
⑵又被害人之名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分，為民法第一九五條
第一項後段所明定，實務上認為可以侵害人之費用，將判決書之內容刊登於報紙上，或在報紙上登載道歉啟事（參照最高法院五十一年台上字第二二三號判例，五十五年台上字第一七七九號判決、五十六年台上字第三四二一號判決、六十年台上字第一八四０號判決）準此，請求被告於中國時報南部版社會版以六字體刊登本案判決書之內容一次，俾為回復名譽之適當處分。
２、被告應給付原告下列權益損害：⑴專業加給薪資損失：自八十八年一月二十六日至八十八年十一月二十八日，有十個月又四天，每月一六五００元，共計：一六七一九四元。
⑵再複審交通費：自台南到台北火車票七四二元，來回共一四八二元，及台北公車費三十元來回共六十元，共計一五四二元。
⑶八十八年年終工作奬金損失：一八五七三元（原有權益應領：本俸三八二一０
元乘以一點五為五七三一五二元，扣除已領取之三八七四二元，尚有上開之金額未取得）。
（四）對被告答辯之陳述：另詳如附件所載。
四、證據：提出：（一）台南市政府八十八年一月十三日八八南市人二字第００九八二號函影本。（二）公務人員保障培訓暨培訓委員會八十八年十月二十八日公保字第八０八七三九四號函及八八公審決字第０一五九號再復審決定書影本。（三）台南市政府九十年十二月二十六日九十南市法行字第二四二九六二號函及九十年法賠第十六號台南市政府拒絕賠償理由書影本。（四）台南到台北之回程及去程火車票影本。（五）台南市政府八十七年十一月十三日人事室簽影本。（六）台南市政府八十七年考績委員會八十七年十一月三十日人事室提案書影本。（七）台南市政府八十八年一月二十二日八八南市人一字第六五００一號免職令影本。（八）考試院銓敍部八十九年一月二十七日八九中二字第五０一四九三五號函影本。（九）國家賠償法施行細則部分條文修正條文修正草案總說明影本。（十）行政院法務部八十三年法律字第０二四八號函。（十一）最高法院五十二年台上字第六九四號判例、五十六年台上字第一六二０號、七十年台上字第四三八九號、七十一年台上字第五０三三號、七十二年台再字第一五一號等判決。（十二）原告之學士學位證書及考試院高等考試及格證書影本。（十三）楊建華著，民事訴訟法問題研究第一六三頁，一九九七年之影本一份。（十四）台南市政府八十八年十一月十八日八八南市人二字第０三七一０二號函影本。（十五）台南市南區區公所之原告八十八年公務員俸給證明書正本。（十六）台南市政府八十八年一月廿二日八八南市人二字第六五０００號令影本。（十七）王甲乙等著，民事訴訟叉新論第二百六十四頁，一九九九年版之影本一份。（十八）台南市政府八十八年一月廿二日八八南市人一字第六五０００一號令影本。（十九）台南市南區區公所給付原告八十八年年終奬金實領金額之證明書正本。（二十）司法院釋字第二四六號解釋。
乙、被告方面：
一、聲明：（一）原告之訴及假執行之聲請均駁回。（二）如受不利判決，願供擔保請求准為假執行。
二、陳述：
（一）程序方面：被告不同意原告追加以國家賠償法第二條第二項後項為本件請求權基礎。
（二）實體方面：
１、被告對原告所為之免職處分並不違法，且亦無過失可言：按國家賠償責任之成立，以公務員執行職務行使公權力時，因「故意或過失」，「不法」侵害人民自由或權利者為積極之成立要件，此觀國家賠償法第二條第二項前段之規定至明。本件被告係依行政院暨所屬各機關不適任現職人員處理要點及公務人員考績法相關規定辦理，並無不法，亦無故意過失情事，自與國家賠償之要件不符合。詳述如下：
⑴ 按「確實誣控濫告、慣滋事端，影響機關效率之人員，經原處分機關疏導規勸
仍不知悔改，而其情節重大者，得依考績法規定一次記二大過免職」、「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記二大功、二大過之標準，依左列規定：二、有左列情形之一者，一次記二大過：（六）侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者」、「一次記二大過者，免職」、「各機關對於公務人員之考績…..，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關核定，送銓敘部審定」、「公務人員考績案，送銓敘部審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，且退還原考績機關另為適法之處分」行政院暨所屬各機關不適任現職人員處理要點第三點第二項第三目、公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第六目、公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目、第十四條第一項前段及第十六條均定有明文。是依上開規定，公務人員如有『誣控濫告、慣滋事端，影響機關效率之人員，經原處分機關疏導規勸仍不知悔改』、『侮辱、誣告或脅迫長官』之情事，經機關『考績委員會』認為情節重大者，即該當一次記二大過予以免職之要件。原告為被告台南市政府南區區公所里幹事，於八十六年七月至八十七年十二月間，多次控告長官、同事、里民，其中里民洪振南、洪雪芬誹謗案；課長杜瑞慶毀謗、公然侮辱案均判決無罪確定；課長杜瑞慶、臨時技工郭海金瀆職、圖利他人案；安平區課長劉紹誠偽造文書案；安平區里幹事施世雄、張勝飛瀆職案均經檢察官處分不起訴。然原告屢經規勸、疏導，卻仍不知悔改，影響機關形象與士氣，經區公所考績委員會召開會議，認情節重大，決議擬予一次記二大過免職，並函報經被告考績委員會於八十七年十一月三十日決議通過。被告遂於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令核定：「一次記二大過」，並於八十七年十二月十八日送銓敘部審定後，於八十八年一月二十二日以八八南市人一字第六五００一號令發佈原告免職，被告均依上開公務人員考績法及相關規定及程序辦理，且銓敘部審定時亦未認定被告有任何違反考績法規之情事，則被告並無故意、過失甚或不法之可言。
⑵原告經專案考績一次記二過免職處分，係經原任職機關（即台南市南區區公所
）暨被告台南市政府依規定設置由客觀、公正之委員組成之「考績委員會」，根據上述原告所為之事實，依行政院暨所屬各機關不適任現職人員處理要點、公務人員考績法及相關規定開會審議通過。按考績委員會所作之決定，係集合行政機關內各種人員來慎重判斷，且公務人員考績之決定，係屬高度屬人性之專業判斷，依學說及實務向來之見解，均肯認行政機關擁有「判斷餘地」，是其決定，原則上行政救濟機關或司法機關均應予尊重，除非其判斷係以錯誤之事實為基礎、濫用權力或未遵守一定之法律程序等顯有不當或違法之處（參照司法院大法官議決釋字第三一九、三八二及四六二號解釋及解釋理由書）。雖然本件公務人員保障暨培訓委員會（下簡稱保訓會）之再復審決定，認為被告以杜員業經法院判決確定無罪，推定原告行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷而撤銷復審決定及被告原處分決定。然依公務員保障法第十八條、第十九規定，行政處分有不當或違法，均可提起復審、再復審，並非僅限於違法者，且本件保訓會之再復審決定書，亦僅認定被告之處分「率斷」而已，並未認定有違法或不法之處，因此，尚難因被告之處分經保訓會決定撤銷，即認定被告構成不法，並令被告負國家賠償之責任。
⑶又按「但．．．專案考績應予免職人負，自確定之日執行；未確定前，得先予
停職。」、「前項復職人員，在考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年中考績」、「停職人員於停職期間發給半數之本俸或年工俸... 」、「復職人員在停職期間領有半數之本俸或年功俸者，應予補發時扣除之」公務人員考績法第十八條後段、同施行細則第二十四條第二項、行政院所屬各機關學校公務人員獎懲案件處理辦法第七條及同辦法第八條第二項亦有定有明文。被告於原告停職期間悉依上開規定核給半數本俸，並於復職時一併補發其半數之本俸，原告並未受有任何損害。是原告請求被告賠償專業加給損失十六萬七千二百元、再復審交通費一千五百四十四元、考績晉薪取消之薪資損失、年終獎金差額損失等等，於法無據。另依行政院台八十六政考字第二○○四七○號「獎懲通報作業事項」規定，認為表揚優秀公務人員及對違法者眾知警惕，應刊發「重大獎懲通報」，是被告將原告「一次記二大過」之懲處案通報被告台南市政府各局室暨所屬各機關學校，係依上開之規定為之，並無不法侵害原告名譽之可言。
２、原告之本件國家賠償請求權已罹於時效：退步言，縱認原告得依國家賠償法第二條規定請求被告賠償，然其請求權業已罹於時效而消滅。按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅，國家賠償法第八條第一項定有明文。查被告以原告為台南市南區區公所里幹事，於民國八十六年、八十七年間因屢次控告長官、同事、里民，雖經規勸仍無效，經該區公所函報而依公務員考績法施行細則第十四條第一項第二款第六目及公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目之規定，於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令核定：「一次記二大過」，嗣於八十八年一月二十二日以八八南市人一字第六五○○一號令發佈原告免職，原告不服，乃向台灣省政府申請復審。足見原告八十七年十二月十一日時，已知將受免職之處分，亦即已知將有損害；而於被告於八十八年一月二十二日發佈免職令時，即已知悉有損害之發生，當無疑義，否則，其申復程序亦無由提起。然原告於九十年十月二十五日始向被告提起國家賠償之請求，顯已逾越二年之時效規定，其請求權自已罹於時效而消滅。
３、本件被告對於原告所為之免職處分，確實並無不法，或有故意過失情事，與國家賠償之要件不符合：茡⑴按國家賠償法第二條第二項規定所謂之「不法」，或稱為違法，係指違反法律
、法規命令、行政規則、判例或上級機關合法之職務命令而言。法規允許行政機關裁量之事項，如濫用權限、逾越裁量範圍或行政機關對於不確定法律概念之解釋及適用，顯然已超出判對餘地所能容許之限度，均應認為屬於違法。又法規之解釋及適用雖無錯誤，而認定事實違背經驗法則或論理法則者，亦應視為違法。次按國家賠償法第二條第二項規定所謂之「故意」，係行為人對於構成不法侵害事實，明知並有意使其發生；或預見其發生而其發生並不違背其本意者是。換言之，故意者，乃公務員明知其行為可生一定結果，而竟有意為之的一種心理狀態。亦即公務員明知其行為有背於其職務之義務，而仍有意為該行為者，即具有故意。所謂之「過失」，指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意而不注意；或對於構成不法侵害之事實，雖預見其發生，而確信其不發生者是。換言之，過失乃怠於注意之一種心理狀態。又所謂應注意並能注意之標準，係以忠於職守之一般公務員在該具體情況應該能注意並期待其注意之程度而言。且故意過失係針對公務員違背其職務義務之行為而言，而非就其行為之加害作用言（參學者廖義男著「國家賠償法」第六十頁）。
⑵查本件原告經專案考績一次記二過免職處分，係經原任職機關（即台南市南區
區公所）之「考績委員會」召開會議，根據檢察官或法院就原告多次控告長官、同事、里民所之不起訴處分書、無罪判決書，認定原告有「行政院暨所屬各機關不適任現職人員處理要點」第三點第二項第三目、「公務人員考績法施行細則」第十四條第一項第二款第六目所規定「確實確實誣控濫告、慣滋事端，影響機關效率之人員，經原處分機關疏導規勸仍不知悔改，而其情節重大者」、「侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者」等情事，決議擬予一次記二大過免職，並函報經被告「考績委員會」決議通過。被告並非係漫無標準隨意加以認定，完全係依上開公務人員考績法、相關規定及程序辦理，並無任何違背職務務之行為，或有何違背法令之情事。雖然公務人員保障暨培訓委員會（下簡稱保訓會）之再復審決定，認為被告以杜員業經法院判決確定無罪，推定原告行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷而撤銷復審決定及被告原處分決定。
然此僅能認為被告之處分或有不當而已，尚難因此即認定有違法或不法之處。故依前開說明，被告對於原告所為之免職處分，應無故意、過失或不法之可言。原告主張被告認定事實有違背經驗法則、論理法則，卻未具體敘明被告違背何經驗法則或論理法則，僅一再強調被告有故意過失或不法之情事，要求被告負國家賠償責任，顯無理由。
４、原告本件之請求己罹於時效，而其引用中央主管機關行政院法務部（83）法律字第02489號函示，主張本件請求權之消滅時效，應自行政爭訟確定時起算，顯有誤解且不足採：
⑴按國家賠償法第八條第一項規定：賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因
二年間不行使而消滅。所稱「知有損害」，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第三條之一定有明文。查原告主張被告於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令，核定被告誣告長官，情節重大，一次記兩大過。並於八十八年一月十三日以八八南市人二字第○○九八二號函刊發通告，向被告各局、科、室暨其所屬各機關、學校（含幼稚園），謂以：通報原告任職台南市南區區公所里幹事，違法失職，一次記二大過，期使眾知警惕，用儆效尤云云。於八十八年一月二十二日又以八八南市人一字第六五○○一號令發佈原告免職。原告乃被迫離職，並同提起復審、再復審。依原告提起申請復審之意旨略謂：「原處分機關以復審申請人屢次不實之情事誣控濫告長官.... 依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第六目核定一次記二大過及專業考績免職，其適用法律顯有錯誤，... 請撤銷原處分」等語（參復審決定書），顯見原告至遲於八十八年一月二十二日被告以八八南市人一字第六五○○一號令發佈原告免職時，即已知悉受有損害之事實（即免職），且認上開處分為違法，請求撤銷免職之處分，則原告於八十八年一月二十二日免職令公告之當日顯亦知有國家賠償責任之原因事實，殆無疑義。⑵又原告抗辯主張行政處分在未被撤銷前，仍屬有效之行政處分，在行政爭訟確
定前，行政處分違法與否尚未確定，原告損害之情況無法確定，原告如何知悉云云。然如上所述，所謂知有損害，僅須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，且參照最高法院四十九年台上字第二六五二號判例意旨，所謂知有損害，即知悉受有何者損害者而言，至對於損害額則無認識之必要，故以後損害額變更而於請求權消滅時效之進行並無影響。另原告對於被告所為之行政處分提起復審、再復審，係行使其公法上之權利，與提起本件國家賠償之訴，係行使其私法上之請求權，性質不同，且前者係請求將違法或不當之行政處分撤銷，後者係以公務員於執行職務行使公權利時，因故意或過失不法侵害其權利，請求國家負賠償責任，此二項權利，原得各別行使，並無行政爭訟確定後始得提起國家賠償之規定。原告既於八十八一月二十二日被告發佈免職令時，認該處分違法，侵害其權利，即知有損害事實及國家賠償責任之原因事實存在（至於行政處分是否違法，有無構成國家賠償責任之要件，俱為法院判斷之問題），當可基於國家賠償規定對被告請求損害賠償，故本件請求權之消滅時效，應自原告知悉日即八十八年一月二十二起算，原告主張應自行政爭訟確定時起算，容有誤解。
⑶上開函示對於國家賠償法第八條第一項關於國家賠償請求權時效之規定，僅係
認為在公務員行使公權力之行為究為適法行為或違法行為時，「似」應自行政爭訟確定起算，並非明確認定「應」自行政爭訟確定時起算。況按行政機關之釋示，僅係行政機關內部為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，性質並非法律或行政命令，對於法院並無拘束力。再者，所謂「知有損害」，乃一事實問題，僅須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實；而原告對於行政處分提起行政救濟，係行使公法上權利，我國國家賠償法又無行政爭訟確定後始得提起國家賠償之規定，原告於被告八十八年一月二十二日發佈免職令時，既已知悉受有免職之處分，且認定該處分係屬違法，侵害其權利，並提起復審，顯見原告至遲於88.1.22即已知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，殆無疑義（至於行政處分是否違法，有無構成國家賠償責任，係法院認定問題），則本件請求權之時效應自八十八年一月二十二日起算。原告主張應自行政爭訟確定時起算，殊不足採。
⑷按書面行政處分自送達相對人或已知悉之利害關係人起，依送達之內容對其發
生效力，行政程序法第一百十條第一項固定有明文。然已發生效力之行政處分，與行政處分是否違法，究屬二回事。違法之行政處分在未撤銷之前，雖仍為有效之行政處分，然其若因此而侵害人民之權利時，在我國現行制度下，人民得循行政救濟途徑，經原處分機關向其上級機關提起訴願，不服訴願決定者，得向行政法院提起行政訴訟；同時，亦可依國家賠償法之規定，向原處分機關即賠償義務機關請求賠償。而國家賠償法既然規定國家賠償之訴，歸由普通法院管轄，則普通法院對於國家賠償之構成要件，包括公權力之行使有無不法，即行政處分是否違法，自可全部加以審查，只不過在人民已同時提起行政爭訟時，為尊重行政法院之判決，避免行政法院與普通法院為相互歧異之認定，依據行政訴訟法第十二條規定，普通法院應先裁定停止審判程序。職是，原告主張行政處分在未經撤銷以前，因為是有效之行政處分，並非違法行政處分，原告何以知悉受有侵害，且法院應尊重行政機關之行政處分，不得審查云云，顯然有所誤解。
５、原告依據國家賠償法第二條第二項前段、後段之規定，主張被告應給付其八十八年俸給損失一六七一九四元及八十八年年終工作獎金損失一八五七三元，亦無理由。查被告以八八南市人二字第六五○○○號令核定原告停職時，當時之公務人員考績法施行細則第二十四條第一項固然規定：「依本法第十八條規定得先行停職人員，由權責機關長官為之；被先行停職人員，如其准予復職，應補發其停職期間俸給... 」，且依當時公務人員俸給法第三條、第五條之規定，公務人員之俸給，分本俸、年功俸及加給；加給分三種：一職務加給、二技術或專業加給、三地域加給。惟按當時「全國軍公教員工待遇支給要點」第六點規定：「依本要點支給之專業加給、主管職務加給，除法令另有規定外，對於經常不到公不服勤人員不予支給。」另「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第七條亦規定：「停職人員於停職期間，發給半數之本俸或年功俸，免職時停發。」以及行政院人事行政局七十七年十二月十六日七十七局參字第四四四八○號函釋亦略以：「‧‧‧公務人原因案停職復職補新均以本俸（薪）一項，並不包括其他加給在內。‧‧‧」且司法院釋字第二四六號解釋亦略以：「…中華民國七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）保險俸額內計算，以及對於不服勤人員不予支給加以規定，乃係斟酌國家財力、人員服勤與否或保險費繳納情形等而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。至行政院臺五十九人政肆字第一七八九七號函載『因案停職人員在停職期間，既未正式服勤，關於停職半薪及復職補薪，均不包括工作補助費計支』，則係兼顧有服勤工作始應支給補助費之特性所為之說明，與憲法亦無牴觸」。準此，專業加給（原稱工作 補助費）既具有服勤工作始應支給之特性，因案停職人員在停職期間，既未正式服勤工作，自不宜補發專業加給。是行政院人事行政局援引上述行政院臺五十九人政肆字第一七八九七號函釋，於92.4.21以局給字第0920007728號函覆鈞院時，認原告免（停）職期間薪俸之補發，不含各項加給，並不違憲。被告依據上開法令及行政函釋未補發原告停職期間之專業加給，既係依法為之，何來侵害被告之權利或有怠於執行職務之可言？原告主張被告應負國家賠償責任，賠償其八十八年專業加給損失一六七一九四元，實無理由。再者，「八十八年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項六、明文規定「‧‧因案停職人員未受徒刑之執行或撤職、休職之懲戒處分，許其復職，以及考績免職被先行停職如申請復審、再復審或經行政法院判決撤銷原處分，准予復職人員，其年終工作獎金之薪俸部分，全額發給。上述人員年終工作獎金之專業加給及主管職務加給部分，均按當年實際在職月數比例發給。」被告依據該規定，對於原告在停職期間之年終獎金，給予全額之薪俸，並以原告在八十八年實際在職月數比例發給專業加給，總計三萬八千七百四十二元，於法並無不合。被告亦無不法侵害被告之權利或有怠於執行職務之情形，原告就此亦主張被告應負國家賠償責任，賠償其八十八年年終工作獎金損失一八五七三元，亦無理由。按原告請求發給專業加給薪資、年終獎金，係屬公法上之財產請求權，原告主張被告應補發其停職期間之專業加給薪資及年終獎金之專業加給部分，被告並未給付致其受有損失，顯係基於被告事後拒絕給付之行政處分所致，並非因本件免職處分所致，依我國現行修正之行政訴訟法規定，原告應另外提起給付之訴始為正途，原告據此請求被告負國家賠償，顯無理由。
６、又查被告將原告「一次記二大過」之懲處案通報被告台南市政府各局室暨所屬各機關學校，係依據行政院台八十六政考字第二○○四七○號「獎懲通報作業事項」規定，被告並無不法侵害原告之名譽。縱認原告之名譽有受到侵害，本件再復審之結果即公務人員保障暨培訓委員會對原告所為之再復審決定書，業於八十八年十二月二十日刊登在考試院公報第十九卷第六期第一百七十頁至第一百七十五頁中，原告之名譽亦已受到回復。原告請求被告應賠償其精神上之損害七十萬元，並應於中國時報南部版社會版（第八版）以第六號字體刊登本案判決書一次，洵無理由。
７、原告主張被告於八十八年一月二十二日發布之停職令為無效之行政處分；於八十八年十一月二十九日辦理復職時，係依免職公務員復職之程序作業重新辦理公務人員資格送審銓敘手續，與停職公務員復職手續並不相同云云，亦有誤解：按專案考績應自銓敘部銓敘審定之日執行。但年終考績及專業考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定，『得』先行停職，修正前公務人員考績法第十八條定有明文。本件被告於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令，核定被告誣告長官，情節重大，一次記兩大過；因原告不服該處分，於同年十二月二十一日，向台灣省政府公務人員復審審議委員會提起復審，致該處分尚未確定。故在銓敘部就上開原告記二次大過之專案考績處分，以八十八年一月六日八八台甄五字第一七一二一六七號函審定後，被告於八十八年一月二十二日以八八南市人一字第六五○○一號令核定原告免職時，當日亦依據上開規定，以八八南市人二字第六五○○○號令核定原告停職，並以當日為停職處分生效日。被告於八十八年一月二十二日發佈原告免職令，既係依據上開修正前之公務人員考績法第十八條之規定，且由該條文可知，因專業考績應予免職人員，在免職處分未確定前，處分機關並非一定「應」先為停職處分，且處分機關決定先為停職處分時，亦非應於免職處分生效之日為之，或以免職處分生效日為停職處分生效日期，在免職處分未確定前，停職處分於何時為之或以何時為生效日，均不違法。被告於八八南市人一字第六五○○一號免職令上說明二，固載有：「謝員一次記二大過暨專業考績案，．．．自實際執行日（88.1.16）生效」，惟此應是被告誤載，因由免職令之主旨生效日期欄，載明八十八年一月十六日，足徵被告係以八十八年一月十六日為免職處分之生效日期，並非以該日為處分實際執行日。（公務人員保障暨培訓委員會（下簡稱保訓會）之再復審決定，就此未詳細審酌，遽認免職令該部份之記載有違上開公務人員考績法之規定，顯有未合）故而，被告於八十八一月二十二日發佈原告免職令，並以同年一月十六日為免職處分生效日，而於當日又發佈原告停職令，並以當日為生效日，自無任何違法或其內容有不能實現之可言，原告嗣於八十八年一月二十六日即因此停職令而辦理離職。況且，嗣因保訓會之再復審決定，認被告之處分率斷而撤銷復審決定及被告原處分決定後，原告於八十八年十一二十九日即辦理復職，有復職通知單可稽，由被告八十八年十二月二十一日八八南市人二字第一五七一四八號函文內容「二、本案謝員業於八十八年一月二十六日起停職，並經銓敘部登記，備查在案，是以儘速另案送銓敘部辦理該員復職動態案。」以及原告提供銓敘部八十九年一月二十七日八九中二字第五○一四九三五號函，載明「.. 公務人員『動態案』業經本部銓敘審定.. 」可證原告係以停職公務員復職手續辦理復職（按免職後再任用，係依據公務人員任用送審辦理；停職後復職，係依據公務人員動態登記辦理，此亦有依據公務人員任用法施行細則第二十八條之規定製訂之公務人員動態登記書及說明可憑；被證十四）故原告主張停職處分無效，其係依免職公務員復職之程序作業重新辦理公務人員資格送審銓敘手續，顯有誤解，殊不足採。
８、關於行政院人事行政局九十二年四月二十一日局給字第0920007728號函覆內容，以銓敘部八十九年四月十日八九銓三字第一八七一五八五號函，認本件原告可補辦八十八年度年終考績，有違法之虞。按「年終考績結果，應自次年一月起執行；專案考績應自銓敘部銓敘審定之日起執行但年終考績及專案考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定，得先行停職」、「依本法第十八條規定得先行停職人員，由權責機關長官為之；被先行停職人員，如其後准予復職，應補發其停職期間俸給，其任職年資並予繼續計算。前項復職人員，在考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年年終考績。依公務員懲戒法先行停職後，准予復職者之任職年資及考績，比照前二項規定辦理。」民國九十年九月二十日修正前之公務人員考績法第十八條及公務人員考績法施行細則第二十四條分別定有明文。查本件原告於八十八年一月二十六日辦理停職，至八十八年十一月二十九日始復職，其停職期間已逾六個月，依據前揭修正前公務人員考績法第二十四條第二項規定，八十八年之年終考績不予辦理，是被告依據上開規定，未辦理原告八十八年之年終考績，並無違法之處。而銓敘部八十九年四月十日八九銓三字第一八七一五八五號函示，並未區分停職期間是否已逾六個月期間，略以：「免職處分既經行政法院判決撤銷，原則上溯及自始無效，回復未處分前之狀態，從而並無復職之疑義，並得辦理停職期間之年終考績」，其函示內容顯然有違前揭公務人員考績法施行細則第二十四條之規定。按行政函釋為行政規則之一種，行政規則、行政命令並不得抵觸法律，中央法規標準法第十一條亦有規定，是行政院人事行政局依上開銓敘部之函釋，認本件原告得補辦停職期間之年終考績，且其服務成績優良之年資應得視同連續服務前後併計請頒服務獎章，顯然已抵觸法律即公務人員考績法施行細則之規定。退步言，縱認原告可補辦八十八年年終考績，然而，若原告迄未辦理年終考績，係因被告拒絕辦理，則原告未辦理八十八年年終考績所受有之損失，顯係基於被告事後拒絕辦理之行政處分所致，並非因本件免職、停職處分所致，原告據此請求被告負國家賠償，自無理由。再者，原告經補辦之八十八年考績是否為乙等，尚不得而知，原告以乙等為基礎計算其未辦考績所受有之損害，自亦無理由。
９、另原告主張國家機關作成再復審決定「原處分撤銷」之行政處分，具有「承認」國家機關應負損害賠償責任之默示意思表示，為本件國家賠償消滅時效中斷之由云云，顯然對於法律有所誤解，並不足採。按行政處分是否應撤銷，與國家應否負國家賠償責任，各有其構成要件，亦即行政處分有違反或不當之情形，原處分機關或上級行政機關或法院始得予以撤銷；而國家機關須有國家賠償法第二、三條所規定之情形，國家始負有國家賠償責任，並非行政處分遭撤銷，國家即負有國家賠償之責任；而民法第一百二十九條第一項所謂之「承認」，係指義務人向權利人表示認識權利存在之觀念通知，以本件而言，即須被告向原告表示有國家賠償責任存在，始能認為被告承認原告對於被告有請求國家賠償之權利，而生中斷之效力。公務人員保障暨培訓委員會以被告對原告所為之記二大過、免職處分，尚嫌率斷，而撤銷該二大過、免職處分，僅是表示被告所為之行政處分有不當之情形，並非認定被告對於原告應負國家賠償責任，甚或承認原告對於被告有國家賠償請求權存在，原告據此主張本件有中斷時效之事由存在，顯然誤解法律。
三、證據：提出：（一）台灣省政府復審決定書影本。（二）奬懲案件請示單及台南市南區區公所簽影本各一份。（三）台南市政人事室簽、八十七年考績委員會提案及會議紀錄影本各一份。（四）台南市政府八七南市人二字四０二三０號令影本。（五）銓敍部八八台甄五字第一七一二一六七號函影本。（六）台南市政府八八南市人一字第六五００一號令影本。（七）原告國家賠償請求書影本。（八）台灣省政府公務人員復審審議委員會（八七）復二字第一二六一六九號函暨檢附復審書影本各一份。（九）最高法院七十九年台上字第一五四六號判決及台灣高等法院九十年重上國字第三號判決影本二份。（十）台南市政府八十八年一月二十二日八八南市人二字第六五０００號令影本。（十一）離職通知書影本。（十二）復職通知書影本。（十三）台南市政府八十八年十二月二十一日八八南市人二字第一五七一四八號函影本。（十四）公務人員動態登記書及說明書影本。
（十五）行政院台八十六人政考字第二００四七０號函影本。（十六）從國家圖書館公報電子全文服務系統網路上下載公務人員保障暨培訓委員會對原告再復審決定書。（十七）行政院暨所屬各級機關公務人員奬懲案件處理辦法。（十八）台南南區區公所八十八年十一月十七日八八南南人字第一九七一七號函影本。（十九）台南市政府八年十一月十八日八八南市人二字第０三七一０二號函影本。
理 由
甲、程序方面
（一）本件原告原起訴請求：「⑴被告應給付原告一百十六萬八千七百四十二元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑵被告應比照原告八十九年公務人員年終考績辦理原告八十八年公務人員年終考績，並補發及回復八十八年公務人員年終考績之一切權益，或比照原告八十九年考績等計算並給付原告因不能辦理八十八年公務人員年終考績所損害之一切權益。⑶被告應於中國時報及聯合報南部版登載判決書乙次。⑷被告應計算並給付及回復原告因被告對原告所為之已被撤銷的專案考績免職處分所損害之前三項以外之其他權益。並願供擔保，請准宣告假執行。」嗣因被告機關於訴訟進行中補辦原告八十八年度年終考績，並補發原告停職期間之薪俸、專業加給、年終獎金、不休假加班費、考績獎金等等，原告遂於九十二年十一月十三日審理時，減縮訴之聲明為請求被告給付八十七萬七千三百零九元，即包括慰憮金七十萬元、專業加給薪資損失十六萬七千一百九十四元（因被告未發給停職期間專業加給）、再複審交通費一千五百四十二元、八十八年年終奬金損失一萬八千五百七十三元（因被告未加計專業加給部分），並請求將判決書刊登於中國時報南部版以六號字體刊登等語【見本院㈡卷七三、七四、八六、八七頁】，核其減縮，係基於同一事實，並未變更訴訟標的，應予准許。另原告於本院審理中追加主張依國家賠償法第二條第二項後段規定請求，乃係主張被告對原告所為一次記二大過之違法處分經撤銷後，應有依法回復原告一切權益（包括補發八十八年度專業加給、年終獎金）之義務，被告未依法回復，怠於執行職務，為此追加依國家賠償法第二條第二項後段規定請求【見本院㈡卷八八頁】，核其性質，雖係追加訴訟標的，然基礎事實仍是基於被告所為之一次記二大過違法行政處分所衍生，且不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，因之，原告所為訴之追加、減縮，雖經被告表示不同意，然合於民事訴訟法第二百五十五條第一項第二、三、七款規定，應予准許，合先敘明。
（二）按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協調，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十一條第一項前段定有明文。本件原告於九十年十月二十五具狀向被告請求國家賠償，被告於八十八年一月二十二日發布將原告以一次記二大過免職處分，經原告不服，提起復審、再復審，俟八十八年十月二十六日再復審機關認定原處分違法，而予以撤銷，原告於八十八年十一月二十九日始復職，原告權利因此受有損害，依國家賠償法請求專業加給、年終獎金、復審交通費、名譽損失、精神慰撫金等一切損失之賠償等語。惟被告以專案考績一次記二大過免職處分，係經原任職機關暨台南市政府依規定設置客觀公正之委員組成考績委員會，其開會審查之過程及所作之合法，且係屬高度屬人性之專業判斷，享有判斷餘地，非被告所能審查，又原告於免職處分尚未確定前所為之行政行為皆依考績法相關法規辦理，乃依法行政之範疇，原告之請求並無理由，因而於九十年十二月二十六日發文拒絕賠償賠償請求，此有被告提出之國家賠償請求書【本院㈠卷六四頁】及原告提出九十年法賠字第十六號拒絕賠償理由書【本院㈠卷二八頁】各一份在卷可憑。揆諸首開說明，原告提起本訴，程序上並無不合。
乙、實體方面
一、兩造爭執之要旨：
（一）原告起訴主張：伊原係任職台南市南區區公所里幹事，被告僅依台南市南區區公所八十七年十月二十七日南南人密字第０五五號獎懲案件請示單所載之原告自（告）訴之案件經法院判決無罪或檢察官裁定不起訴處分結案，即認定原告有誣告之行為，而適用「侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者。」之法律條款，作成原告「一次記兩大過」專案考績免職之處分，在原告提起復審中（尚未確定），被告竟以八十八年南市人二字第００九八二號函刊登通告向台南市政府各局、科、室暨所屬機關、學校通知：謂以通報原告任職台南市南區區公所里幹事，違法失職，一次記兩大過（免職），期使眾知警惕，用儆效尤云云。俟八十八年一月二十二日被告又同時發布原告免職令並溯自000年0月00日生效，及原告之停職令，原告被迫於八十八年一月二十八日辦理離職並自八00年0月000日生效，乃並同提起復審，嗣不服復審決定，提起再復審，俟八十八年十月二十六日再復審機關公務人員保障暨培訓委員會審議認定：「．．．是原處分機關以杜員業經判決確定無罪，推定再復審人行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷。」並決定「復審決定及原處分均撤銷。」原告才依法於八十八年十一月二十九日復職，足見被告所為上開處分係屬故意或過失之不法侵害行為，原告因此受有財產權、名譽權等損害，爰依國家賠償法相關規定，求為判決如訴之聲明所示。
（二）被告則以：本件對原告所為免職處分，係依行政院暨所屬各機關不適任現職人員處理要點及公務人員考績法相關規定辦理，並無不法，亦無故意過失情事，與國家賠償之要件不符合。又考績委員會所作之決定，係集合行政機關內各種人員來慎重判斷，且公務人員考績之決定，係屬高度屬人性之專業判斷，依學說及實務向來之見解，均肯認行政機關擁有「判斷餘地」，雖保訓會再復審決定，認為被告以杜員業經法院判決確定無罪，推定原告行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷而撤銷復審決定及被告原處分決定，然依公務員保障法第十八條、第十九規定，行政處分有不當或違法，均可提起復審、再復審，並非僅限於違法者，且本件保訓會之再復審決定書，亦僅認定被告之處分「率斷」而已，並未認定有違法或不法之處，尚難因被告之處分經保訓會決定撤銷，即認定被告構成不法。另被告係依行政院台八十六人政考字第二○○四七○號「獎懲通報作業事項」規定，認為表揚優秀公務人員及對違法者眾知警惕，應刊發「重大獎懲通報」，故將原告「一次記二大過」之懲處案通報被告台南市政府各局室暨所屬各機關學校，並無不法侵害原告名譽之可言，且縱認原告之名譽有受到侵害，被告業於八十八年十二月二十日，將本件再復審之結果即公務人員保障暨培訓委員會對原告所為之再復審決定書，刊登在考試院公報第十九卷第六期第一百七十頁至第一百七十五頁中，原告之名譽亦已受到回復，則原告請求被告應賠償其精神上之損害及刊登本案判決書，均無理由。再者，原告請求補發八十八年專業加給、年終獎金之部分，被告均係依相關人事法規辦理，無違法之處，且原告所請求係屬公法上之給付，要非國家賠償之範疇。又縱認原告得依國家賠償法規定請求賠償，然原告於被告於八十八年一月二十二日發佈免職令時，即已知悉有損害之發生，其於九十年十月二十五日始向被告提起國家賠償之請求，顯已逾越二年之時效規定，其請求權自已罹於時效而消滅等語，資為抗辯。
二、兩造不爭執之事實：查原告原任職台南市南區區公所里幹事，於八十七年十月二十七日被其服務機關（台南市南區區公所）考績委員會決議擬予一次記二大過免職，並函報經被告考績委員會於八十七年十一月三十日決議通過，被告遂於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令核定：「一次記二大過」，並於八十七年十二月十八日送銓敘部審定後，於八十八年一月二十二日以八八南市人一字第六五００一號令發佈原告免職，同日並發布停職令，被告並於八十八年一月十三日即以南市人二字第００九八二號函刊發通報原告一次記二大過免職之重大獎懲通報，原告乃於八十八年一月二十八日辦理離職並自000年0月000日生效。原告不服，於八十七年十二月二十一日向台灣省政府公務人員復審審議委員會提起復審並提起復審，嗣不服復審決定，提起再復審，俟八十八年十月二十六日再復審機關公務人員保障暨培訓委員會審議認定：「．．．是原處分機關以杜員業經判決確定無罪，推定再復審人行為確屬誣告而有侮辱長官情事，尚屬率斷‧‧‧。
」並決定「復審決定及原處分均撤銷。」原告始於八十八年十一月二十九日復職等情，有台南市政府八八南市人二字第００九八二號函、再復審決定書、復審決定書、台南市南區區公所獎懲案件請示單、台南市政府八十七年考績委員會會議紀錄、台南市政府八七南市人二字第四０二三０號令、銓敘部八八台甄五字第一七一二一六七號函、台南市政府免職令等件為證，復為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、本院之判斷：本件兩造之爭執點為：（甲）被告對原告所為免職處分是否符合國家賠償法第二條第二項前段公務員執行職務因過失不法侵害人民權利之構成要件？（乙）本件原告之國家賠償請求權是否已罹於二年消滅時效？（丙）原告可否依國家賠償法第二條第二項後段規定，請求被告補發八十八年度停職期間之專業加給薪資及加計專業加給之年終獎金金額？茲分敍如右：
（甲）本件被告於八十八年一月二十二日對原告所為免職處分，是否「不法」侵害原告之權利，端視被告之考績委員會所為處分有無遵循程序正義及正確適用相關法規？
（一）本件原告就被告機關於八十八年一月二十二日以八八南市人二字第六五００一號令將原告免職，係屬違法為由，請求國家賠償，緣原告為公務員，與被告機關間屬於行政法學上「特別權力關係」，原告就被告機關所為之免職處分，得否提起國家賠償訴訟？在往昔強調行政權優越之理論下，特別權力關係中行政主體雖無法律亦可自由及有效為各種指令，屬下有當然接受並服務之義務，與官署單方行為所為之行政處分有別，故非行政爭訟之對象，自亦無國家賠償法之適用。惟其後因民主、自由及人格尊嚴之思潮湧現，漸將特別權力法律關係以「基礎關係」（即指與設定、變更及終結特別權力關係有關聯之一切法律關係，如公務員之任命、免職、轉任、退休等）及「管理關係」（即指單純之管理措施，如公務員之任務分配等）之區分，作為得否提起行政爭訟之標準。我國法律實務上，亦有上述之轉變發展，司法院大法官解釋自第一八七號、二０
一、二四三、二九八等號解釋，敞開特別權力法律關係中得以請求行政救濟之途，其中在第二九八號解釋中明揭「關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟」之旨，已肯認公務員身分之變動亦有行政救濟之途。是在解釋上，國家賠償法第二條第二項所謂之「人民」，公務員亦在適用之列。職故，本件原告雖為公務員，惟其主張遭被告違法免職，原告認此人事處分影響其服公職權利、俸給權、名譽權等權利，而提起國家賠償訴訟，應屬有據，合先敘明。
（二）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第二條第二項前段定有明文。此條項中之「不法」，乃沿襲民法第一百八十五條之規定而來，與在公法上習用之違法概念相當。所謂違法包括違反法律、法規命令、行政規則、現仍有效之解釋、判例而言。法規允許行政機關裁量之事項，濫用裁量權限、或逾越裁量範圍，或者行政機關對不確定法律概念之解釋及適用，顯然已超出「判斷餘地」所能容許之限度者，均應認為為係違法。又法規之解釋及適用雖無錯誤，而認定事實違背經驗法則或論理法則者，亦應視為違法（參吳庚著，行政法之理論與實用第六六八至六六九頁，增訂七版）。次按修正前公務人員考績法第十二條規定：各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：．．．二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：(一)．．．（二）一次記二大過者免職。記二大過之標準，由銓敘機關定之。同法施行細則第十四條第一項第七款規定：「有左列情形之一者，（一）侮辱、誣告或脅迫長官，情節重大者，始該當一次二大過，予以專案考績免職之處分。又關於誣告罪之成立，以犯人明知所訴虛偽為構成要件，若誤認有此事實，或以為有此嫌疑，自不得遽指為誣告（最高法院二十年上字第七一七號判例參照）。再按憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，對於公務人員之免職處分既係剝奪憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票選產生之人數比例應求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度為妥善之保障。
（三）經查，本件被告據以作成原告專案考績一次記二大過免職之事由，係原告「屢次誣控、濫告長官、同事、里民，經規勸疏導，影響機關形象與士氣」，惟公務員之行為是否符合免職處分之構成要件，仍應依證據認定之，又證據之證明力，雖由處分機關自由判斷，但不得違背經驗法則及論理法則。本件被告對原告所為免職處分係依據前開公務人員考績法施行細則之「誣告長官，情節重大」之構成要件，其中之「情節重大」固為不確定法律概念，考績委員會對此要件享有所謂「判斷餘地」，然「誣告長官」已具備明確的法律涵義，僅生單純事實存在與否之判斷，考績委員會尚不得對此要件主張「判斷餘地」，以規避司法的審查。本件被告認定原告該當「誣告長官，情節重大」之具體事實，係以原告為被告台南市政府南區區公所里幹事，於八十六年七月至八十七年十二月間，多次控告長官、同事、里民，其中里民洪振南、洪雪芬誹謗案、課長杜瑞慶毀謗、公然侮辱案均判決無罪確定；課長杜瑞慶、臨時技工郭海金瀆職、圖利他人案；安平區課員劉紹誠偽造文書案；安平區里幹事施世雄、張勝飛瀆職案均經檢察官處分不起訴等情，為兩造不爭執。然其中僅有民政課課長杜瑞慶為原告之長官，原告自訴杜瑞慶誹謗及公然侮辱一案，杜瑞慶於本院刑事法庭審理時，對原告自訴之原因事實並未予以否認；另告發杜瑞慶及臨時技工郭海金瀆職、圖利他人一案，經檢察官調查之結果，杜瑞慶確有未依規定進用臨時工等情，有原告於復審書引述之證據及本院八十七年度自字第八一號刑事判決、台南地方法院檢察署八十七年度偵字第三三六八號不起訴處分書、公務人員保障暨培訓委員會再復審決定書為證【見本院㈠卷十七至二十五頁、一三六至一三八頁】，足見原告自訴及告發之事實主觀上並非虛構，其客觀上誤有此事實或以此為懷疑，尚不足認定其構成誣告，本件被告之考績委員會就原告有無誣告長官之情事為事實之認定時，僅以刑事之無罪判決及檢察官之不起訴處分書為證據，作書面之審查，未提供原告答辯陳述機會，此有台南市政府八十七年十一月三十日之八十七年考績委員會議紀錄（本院㈠卷第五十六頁）為憑，則考績委員會所為評議程序即違反正當程序原則，又被告就原告是否符合誣告長官之事實，並未提出具體之事證加以證明，逕以刑事之無罪判決及不起訴處分書，顯然違反論理法則及經驗法則，其適用法律即有違誤。綜上，被告對原告所為之免職處分已構成「不法」。被告認定事實及適用法律之過程顯有瑕疵，應注意正確適用法律而疏於注意，即有過失，是被告對原告所為免職處分應符合國家賠償法第二條第二項前段之要件，原告該部分主張為有理由。
（乙）本件原告請求國家賠償是否消滅時效完成？
（一）按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實。國家賠償法第八條第一項前段、國家賠償法施行細則第三條之一分別定有明文。又依國家賠償法第五條規定，國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。是依國家賠償法提起損害賠償，其有關之消滅時效，自應適用民法之規定。次按消滅時效，自請求權可行使時起算，又消滅時效，因承認而中斷，為民法第一百二十八條、第一百二十九條第一項第二款所明定，而「承認」乃義務人向權利人表示認識其權利存在之觀念通知。故必須義務人向權利人表示認識其權利存在，始得謂為「承認」（最高法院七十七年台上字第一五六○號判決參照）。次按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」國家賠償法第八條定有明文，又按「關於侵權行為損害賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及賠償義務人時起算，非以知悉賠償義務人因侵權行為所構成之犯罪行為經檢察官起訴，或法院判決有罪為準。是請求權人若實際知悉損害及賠償義務人時，即起算時效，並不以賠償義務人坦承該侵權行為之事實為必要，至該賠償義務人於刑事訴訟中所為之否認或抗辯，或法院依職權所調查之證據，亦僅供法院為判刑論罪之參酌資料而已，不影響請求權人原已知悉之事實」（最高法院八十五年度台上字第二一一三號判決、七十二年台上字第七三八號判例參照）。
（二）經查，原告於八十七年十月二十七日被其服務機關（台南市南區區公所）考績委員會決議擬予一次記二大過免職，並函報經被告考績委員會於八十七年十一月三十日決議通過，被告遂於八十七年十二月十一日以八七南市人二字第四○二三○號令核定：「屢次誣控、濫告長官、同事、里民，經規勸疏導，影響機關形象與士氣，一次記二大過」，並於八十七年十二月十八日送銓敘部審定後，於八十八年一月二十二日以八八南市人一字第六五００一號令發佈原告免職，同日並發布停職令。原告於同年月二十八日離職，此時損害已發生，並為原告所知悉。而原告於八十七年十二月二十一日所提之復審書中陳稱：原處分機關以復審申請人屢次不實之情事誣控濫告長官，依公務員考績法施行細則第十四條第一項第二款第六目核定一次記二大過及專業考績免職，其適用法律顯有錯誤，致損害復審人（即原告）權利或利益，請撤銷原處分等語（參復審書及復審決定書），顯見此時原告已知悉有損害發生及國家賠償責任之原因事實之事實，殆無疑義。雖原告主張公務人員行使公權力之行為，究為適法行為或違法行為，尚在行政救濟中者，損害發生之時點，應自行政爭訟確定時起算。其於本案發生後，即進行復審、復審程序，嗣經公務人員員保暨培訓委員會八十八年十月二十六日審議認被告職處分決定「復審決定及原處分均撤銷」，原告所受損害始確定發生，且國家機關作成再復審決定「原處分撤銷」之行政處分，具有「承認」國家機關應負損害賠償責任之默示意思表示，本件國家賠償消滅時效發生中斷，時效重新起算，原告於九十年十月二十五日乃依國家賠償法相關規定向被告請求賠償損害，經被告拒絕賠償後，嗣原告於九十一年四月二十六日向本院起訴時，尚未逾二年時效等語。惟按，原告對於本件行政處分提起復審、再復審，係行使其公法上之權利，與提起本件國家賠償之訴，係行使其私法上之請求權，性質不同，且前者係請求將違法或不當之行政處分撤銷，後者係以公務員於執行職務行使公權利時，因故意或過失不法侵害其權利，請求國家負賠償責任，此二項權利，原得各別行使，是國家應否負賠償責任，端以是否符合國家賠償法所規定之構成要件，及被害人民有無依法所定時效期間行使其權利為斷，自不因有無進行復審、再復審等行政爭訟程序而影響國家賠償。查原告於前揭被告為免職處分時，即知悉有國家賠償責任之原因事實而提起復審，已如前述，且依其主張被告應賠償之損害範圍包括年終奬金、專業加給、回復名譽、精神損失等，均屬被告於免職處分行為後即發生之損害，益證原告於八十八年一月二十二日遭被告為免職處分時，認係不法侵害其權利之侵權行為，即知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，至為灼然。再者，原處分之上級機關將原處分撤銷並非向被處分人承認其有國家賠償請求權存在之觀念通知，蓋承前所述行政爭程序與國家賠償程序係不同之訴訟救濟程序，不當然表示行政處分撤銷即被處分權人即取得國家賠償請求權。原告既於被告發布免職處分時，認係不法侵害其權利之侵權行為，即知有損害事實及國家賠償責任之原因事實存在，則其主張因於八十八年十月二十六日經公務員保障暨培訓委員會撤銷免職處分確定，始知悉有國家賠償責任之原因事實存在云云，自無足取。
（三）綜上，原告依國家賠償法第二條第二項前段請求規定國家賠償，且其請求權並無不能行使之情形，則其請求權應自八十八年一月二十二日間起算，其消滅時效於九十年一月二十二日已完成，而原告遲至九十年十月二十五日始向被告請求國家賠償，並於九十一年四月二十三日向本院提國家賠償訴訟，揆諸國家賠償法第八條第一項規定，其請求權時效已罹於二年期間而消滅，至為明確。原告損害賠償請求權之消滅時效既已完成，則被告據以為時效抗辯，拒絕給付，於法有據。
（丙）至原告主張被告未補發停職期間之專業加給，及少發之年終奬金金額共計十八萬五千七六十七元，顯係怠於執行職務，依國家賠償法第二條第二項後段規定請求部分，查被告以八八南市人二字第六五○○○號令核定原告停職時，當時之公務人員考績法施行細則第二十四條第一項固然規定：「依本法第十八條規定得先行停職人員，由權責機關長官為之；被先行停職人員，如其准予復職，應補發其停職期間俸給」，且依當時公務人員俸給法第三條、第五條之規定，公務人員之俸給，分本俸、年功俸及加給；加給分三種：一職務加給、二技術或專業加給、三地域加給。惟按當時「全國軍公教員工待遇支給要點」第六點規定：「依本要點支給之專業加給、主管職務加給，除法令另有規定外，對於經常不到公不服勤人員不予支給。」另「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第七條亦規定：「停職人員於停職期間，發給半數之本俸或年功俸，免職時停發。」以及行政院人事行政局七十七年十二月十六日七十七局參字第四四四八○號函釋亦略以：「公務人原因案停職復職補新均以本俸（薪）一項，並不包括其他加給在內。」且司法院釋字第二四六號解釋亦以：「中華民國七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休 (役)保險俸額內計算，以及對於不服勤人員不予支給加以規定，乃係斟酌國家財力、人員服勤與否或保險費繳納情形等而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。至行政院臺五十九人政肆字第一七八九七號函載『因案停職人員在停職期間，既未正式服勤，關於停職半薪及復職補薪，均不包括工作補助費計支』，則係兼顧有服勤工作始應支給補助費之特性所為之說明，與憲法亦無牴觸」。準此，專業加給（原稱工作補助費）既具有服勤工作始應支給之特性，因案停職人員在停職期間，既未正式服勤工作，自不宜補發專業加給。是行政院人事行政局援引上述行政院臺五十九人政肆字第一七八九七號函釋，於92.4.21以局給字第0920007728號函復本院，認原告免（停）職期間薪俸之補發，不含各項加給，並不違憲。是被告依據上開法令及行政函釋未補發原告停職期間之專業加給【見本院㈠卷二七八頁】，既係依法為之，並無侵害被告之權利或有怠於執行職務之可言。原告主張被告應負國家賠償責任，賠償其專業加給損失，實無理由。再者，「八十八年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項六、明文規定「‧‧‧因案停職人員未受徒刑之執行或撤職、休職之懲戒處分，許其復職，以及考績免職被先行停職如申請復審、再復審或經行政法院判決撤銷原處分，准予復職人員，其年終工作獎金之薪俸部分，全額發給。上述人員年終工作獎金之專業加給及主管職務加給部分，均按當年實際在職月數比例發給。」被告依據該規定，對於原告在停職期間之年終獎金，給予全額之薪俸，並以原告在八十八年實際在職月數比例發給專業加給，總計三萬八千七百四十二元，於法並無不合。被告亦無不法侵害被告之權利或有怠於執行職務之情形，原告就此亦主張被告應負國家賠償責任，賠償其八十八年年終工作獎金損失，亦無理由。再者，原告請求發給專業加給薪資、年終獎金，本質上應屬公法上給付，且此仍係被告前所為免職處分經撤銷後，兩造間就回復薪資權益之範圍有所爭議，並非被告怠於執行職務所生另一損害賠償請求權，況該等本質上屬公法給付之請求權是否存在，倘原告對被告所為補發停職期間之薪資、年終獎金之行政處分有所不服，應另循行政救濟為之，原告據此請求國家賠償，尚無理由。
四、原告依國家賠償法第二條第二項前段規定，請求被告賠償，其請求權縱屬成立（惟既已罹時效消滅，則原告請求被告給付八十七萬七千三百零九元及自起訴狀之本送達被告翌日起至清償日止之法定遲延利息，並於中國時報南部版之社會版（第八版）以第六號字體登載本件判決書乙次，即屬無據，應予駁回。另原告主張依據國家賠償法第二條第二項後段規定，請求被告賠償，於法不合，亦屬無據，已如前所述，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後核與判決結果不生影響，不予一一論述，併此敘明。
六、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應予駁回。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
臺灣臺南地方法院民事第一庭~B法 官 蔡雅惠右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十八 日~B法院書記官 黃富煜