臺灣臺南地方法院民事判決 九十二年度訴字第一五九七號
原 告 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 丁○○
丙○○己○○共 同 戊○○訴訟代理人右當事人間請求租佃爭議事件，本院於中華民國九十三年二月四日言詞辯論終結，判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠本件原告（即出租人）其欲收回坐落臺南縣○○鄉○○段一四○、一四○之二、
一四○之四、一四○之五、一四○之六、一四○之九、七二、七二之九、三一一號等九筆土地（以下簡稱為系爭土地），而依耕地三七五減租條例（以下簡稱為三七五條例）第二十六條之規定申請地方政府調解、調處，均無法成立而移送鈞院審理在案，惟查規範系爭土地耕地租佃契約之三七五條例，有諸多違反憲法之規定，應屬無效之法律，不得拘束當事人，故原告得不適用三七五條例有關收回耕地之違憲規定，逕依民法相關規定請求收回耕地，茲悉述其理由如左：
⑴「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、「以上各條列舉之自由權利
，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，憲法第十五條、第二十三條定有明文。耕地之出租，係人民就其所有物所得行使之管理、使用、收益之權限，屬於人民之財產權，係憲法第十五條所保障之對象。而耕地租佃，本於私法自治之原則，非有必要，國家機關原亦不得介入干涉，如無憲法第二十三條所規定之必要性情狀，更不得以法律限制之，合先敘明之。
⑵三七五條例第十九條、第二十條規定違憲之理由悉述如下：
①按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人
不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續定租約。」，三七五條例第十九條第一項、第二十條定有明文，固為現存有效之法律，然查：
法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且如上所陳，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；權利之限制，應以防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者為限，為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部份，應不得適用。
②惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將
其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
③於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，臺灣係完全之農業社會，多數
人均靠農作物維生，尤其是依靠承租耕作他人農地維生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入臺灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，避免共產黨趁隙而入，煽動造亂，雖然此項措施係強將部份特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或許尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
④惟近年來依內政部民國九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七
五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅佔全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「臺灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新臺幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。⑤次查臺灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業維生，造成農
村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，臺灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部份之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部份出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部份收入亦已非靠承租三七五租約農地而來。其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。自不應再以扶助佃農、避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。
⑥退步而言，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重視
社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列」，憲法增修條文第十條第五項訂有明文。倘認承租耕地之佃農係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律、編列預算以推行照顧佃農之政策，三七五條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約、對出租人收回耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且收回耕地後尚應由出租人對承租人加以補償，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
⑦縱上所述，前揭三七五條例之規定所欲達成之目的，於現今時空背景下已失
其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，且其將國家照顧弱勢佃農之義務，轉嫁予耕地出租人，強令地主負擔，亦與憲法有違，應屬違憲而無效之法律，不能拘束當事人。
㈡被告應返還系爭土地與原告：
⑴按「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返回之」，民法第七百六
十七條前段定有明文。原告與被告間就系爭土地之租期已於九十一年十二月三十一日屆滿，期滿後原告不願繼續出租系爭土地與被告，並已將不欲續約之表示通知被告，故至租期屆滿後，原告與被告間就系爭土地已無租賃關係存在，惟被告仍繼續占有系爭土地，拒不返還，應屬無權占有。依前揭民法之規定，原告得請求被告返還其占有之土地。
⑵被告如繼續占用系爭土地，被告相當於租金之損害將繼續擴大，為免生不測之損害於原告，願供擔保以代釋明，請准宣告假執行。
㈢末按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑
義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條訂有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用」，此經大法官會議第三七一號解釋在案。本件原告依民法之規定請求收回土地，而不適用三七五條例相關收回耕地之理由，主要係三七五條例第十九條、第二十條等之規定違憲，茍鈞院認原告之主張有理由，惟依現行法律，普通法院尚無違憲審查權，亦請鈞院依首揭大法官會議解釋第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋憲法，以保障人民權利。
㈣聲明：①被告應返還如附表所示之土地與原告。②原告願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：我們是依據當時合法的法律所簽訂，而且我們租地耕作未曾欠租，也都自己耕作，原告沒有收回之理由，如果要收回，也要依據三七五第十七條辦理等語置辯，並聲明如主文所示。
三、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關），三七五條例第二十六條定有明文。本件原告擬將系爭土地收回自用，不再續租，而與被告發生爭議，原告聲請臺南縣官田鄉公所耕地租佃委員會調解，調解不成立，嗣經臺南縣政府調處，決議「應給予承租人丁○○、丙○○、己○○續訂租約」，原告不服，為臺南縣政府移送本院，有臺南縣政府以九十二年九月二十五日府地籍字第○九二○一六○四二九號函檢送上開調解、調處相關資料附卷，合先說明。
四、本件原告起訴主張：前揭坐落臺南縣○○鄉○○段○○○號等九筆土地，地目均為田，面積合計一點四一四九公頃之土地，為原告所有，兩造間依三七五條例成立之耕地租賃關係，已於九十一年十二月三十一日屆滿，原告不願再與被告續租；三七五減租條例第十九條、第二十條雖明定出租人不得收回自耕之要件，且強制出租人與有意續租之承租人續約，惟該二條文違反憲法對人民財產權之保障而無效，不得適用以拘束原告，被告係無權占有系爭土地，爰依民法第七百六十七條前段，訴請返還系爭土地等語。被告則以渠等係依法向原告承租土地，一直自己耕作，原告並無終止租約收回之理由等語置辯。
五、兩造不爭執事項：㈠系爭坐落臺南縣○○鄉○○段一四○、一四○之二、一四○之四、一四○之五、
一四○之六、七二、七二之九、三一一、一四○之九等九筆土地均為原告所有，由被告三人基於耕地三七五減租條例向原告承租耕作使用。
㈡兩造間最近一次續定租約，期間自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止共六年。
㈢前開租約期間屆至後，原告於九十二年一月十三日向臺南縣官田鄉公所耕地租佃
委員會申請調解，主張無條件收回系爭土地，嗣分別經臺南縣官田鄉公所、臺南縣政府調解、調處結果，均認應給予被告續訂租約。
六、按所有人對於無權占有其所有物者，得請求返還之，民法第七百六十七條前段定有明文。本件原告主張被告三人無權占有系爭土地，係以兩造間耕地租賃契約已於九十一年十二月三十一日租期屆至，原告不願續租予被告，而耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定因屬違憲而無效，亦不得據以強制原告與被告續約等作為所憑之論據；被告則抗辯原告依法應續訂租約，是前開三七五條例第十九條、第二十條之合憲與否，即為本件首應審究者。
㈠按財產權乃憲法第十五條明文保障之基本權利，又財產之所有人得自由使用、收
益、處分其所有物，而三七五條例第十九條所為耕地所有人即出租人於「不能自任耕作」、「所有收益足以維持一家生活」、及「因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」時，不得收回自耕；與第二十條「如承租人願繼續承租者，出租人應續訂租約」等規定，對於耕地所有人使用、收益乃至處分財產之權利均有妨礙，該二條文已經構成耕地所有人財產權之限制，乃可認定。
㈡然按前開憲法第十五條之自由權利，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維
持社會秩序或增進公共利益必要者，仍得以法律限制之，憲法第二十三條亦有明文。三七五條例乃為立法院經三讀程序通過之法律，其可作為限制人民財產權之依據，自無疑義；至於該限制是否符合憲法第二十三條規定，以下分述之：
⑴國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規
定其適當經營之面積；又國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策，憲法第一百四十三條第四項、第一百五十三條第一項分別訂有明文。基此憲政方針，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，本得制定保護農民之法律；又三七五條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定之法律，復為司法院大法官會議釋字第四二二號解釋理由書闡明在案，足見該條例乃本於增進公共利益之目的而制定。
⑵綜觀三七五條例就租佃雙方權利義務之規範內容，主要包括耕地地租租額（第
二條）、承租人應自任耕作（第十六條）、出租人終止租約之要件（第十七條、第十九條）及強制續約（第二十條）等，而基於前開規定，佃農得以在合理地租負擔下長期進行耕作，對農業生產之促進、農民所得之提高以及農村社會之安定等要求，自屬適當之手段；再者，為保障佃農之生產，國家或可釋出國有土地或徵收地主土地予以放領，亦可介入既有租佃關係而設定保障佃農耕作之條件，其中顯以後者即現行做法之安定性最高，相較於徵收之剝奪地主財產權，三七五條例使地主維持所有權而限制其使用、收益權能之規範方式，亦屬權利侵害最小且必要者；至地主之財產權因此受到限制，固屬事實，然該條例內既已明定地主得收回自耕之條件，且同時受有佃農改良土地、繳交佃租之利益，再佃農因此受到保障之生存權，應認此一限制仍合乎比例。
㈢原告另以社會變遷，租佃耕地佔全國耕地面積比例、佃農農業所得與其全部所得
之比例均已下降等情，主張三七五條例與社經現況不符。然依據九十二年二月七日修正公布之農業發展條例第二十條第二項：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」對於八十九年一月四日修正前成立之三七五耕地租約，仍未排除三七五條例所規範之權利義務關係，足見立法者尚採該條例仍符合現今社會需求之價值判斷。更何況依據三七五條例第十九條第一向第三款反面解釋，承租人於耕地租約期滿時，如不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，出租人仍得收回自耕，則出租人不於個案中為此主張，逕以三七五條例悖於社經現況而聲請釋憲，自非妥當。
㈣承上諸點，依本院之確信，三七五條例仍屬合憲，應於本件作為判決基礎。至原告聲請停止訴訟並聲請大法官會議解釋，亦無必要，附此敘明。
七、再按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，最高法院五十一年台上字一八五八號著有判例可資參照；又承租人於租期屆滿後，祇須仍為租賃耕地之耕作收益，依耕地三七五減租條例第一條，適用民法第四百五十一條之規定，即應視為以不定期繼續耕地租賃契約，最高法院四十七年台上字第一五六八號亦著有判例可佐。經查，兩造間三七五租約原於九十一年十二月三十一日屆滿，原告擬不再續租收回耕地，經臺南縣官田鄉公所耕地租佃委員會於九十二年六月二十四日調解不成立，臺南縣政府再於九十二年九月十日進行調處，仍決議應給予被告續訂租約等情，有臺南縣政府九十二年九月二十五日府地籍字第○九二○一六○四二九號函暨所附調解、調處筆錄可稽。則被告既已依耕地三七五減租條例第二十條之規定申請續訂租約，原告又非以其符合耕地三七五減租條例得收回自耕之情事主張收回耕地，揆諸前開最高法院判例、判決意旨，兩造間之租賃契約並不因為出租人之原告於租期屆滿時表示不願續租而當然消滅，從而，被告辯稱其占有使用系爭耕地，係基於兩造間續訂之三七五租約，並非無權占有等語，堪可採信，原告主張被告無權占有系爭耕地，自無可採。
八、從而，原告主張兩造間耕地租賃契約已經期間屆至而終止，被告占有系爭土地，無法律權源，而依民法第七百六十七條之物上請求權法律關係，請求被告返還系爭土地，即為無理由，應予駁回。
九、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請自失所附麗，應併予駁回。
十、據上論結：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 二 月 十八 日
臺灣臺南地方法院民事第一庭~B法 官 吳坤芳右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十三 年 二 月 十八 日~B法院書記官 陳信良