臺灣臺南地方法院民事判決 九十二年度訴字第一七九九號
原 告 林永利即祭祀公業林智周管理人被 告 壬○○
甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 戊○○
丁○○丙○○訴訟代理人 己○○○被 告 辛○○
庚○○右當事人間租佃爭議事件，經本院於民國九十三年一月七日言詞辯論終結，判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：㈠被告壬○○應將坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號土地返還原告。㈡被告甲○○應將坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號、面積０點二六四五公頃部分土地返還原告。㈢被告丁○○、戊○○應將坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號、面積０點五二八八公頃部分土地返還原告。㈣被告丙○○、辛○○、庚○○應將坐落台南縣○○鄉○○段一０四一、一０八三、一０八六地號土地返還原告。㈤訴訟費用由被告負擔。㈥原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）本件原告（即出租人）欲收回如附表所示之系爭土地，依耕地三七五減租條例第二十六條之規定申請地方政府調解、調處，均無法成立而移送本院審理在案，惟查規範系爭土地所存之耕地租佃契約之耕地三七五減租條例，有諸多違反憲法之規定，應屬無效之法律，不得拘束當事人，故原告得不適用耕地三七五減租條例有關收回耕地之違憲規定，逕依民法相關規定請求收回耕地，茲析述其理由如左：
１、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，憲法第十五條、第二十三條定有明文。耕地之出租，係人民就其所有物所得行使之管理、使用、收益之權限，屬於人民之財產權，係憲法第十五條所保障之對象。而耕地租佃，本於私法自治之原則，非有必要，國家機關原亦不得介入干涉，如無憲法第二十三條所規定之必要性情狀，更不得以法律限制之，合先敘明。
２、耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲之理由析述如下：
⑴、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人
不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二十條定有明文，固為現存有效之法律，然查：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且如上所陳，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；權利之限制，應以防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者為限，為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部分，應不得適用。
⑵、惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式，強制耕地所有權人將
其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
⑶、於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人
均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，避免共產黨趁隙而入，煽動造亂，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或許尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形！
⑷、惟近年來依內政部民國九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五
租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元！
⑸、次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，造成農村
人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分十八點五一，若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地，於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分十九點五六（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，均非原承租人，而是其後代，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來，且其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。自不應再以扶助佃農、避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。
⑹、退步而言，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重視社
會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」，憲法增修條文第十條第五項定有明文。倘認承租耕地之佃農係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律、編列預算以推行照顧佃農之政策，耕地三七五減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約、對出租人收回耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且收回耕地後尚應由出租人對承租人加以補償，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
⑺、綜上所述，前揭耕地三七五減租條例之規定所欲達成之目的，於現今時空背景
下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，且其將國家照顧弱勢佃農之義務，轉嫁與耕地出租人，強令地主負擔，亦與憲法有違，應屬違憲而無效之法律，不能拘束當事人。
（二）被告應返還系爭土地與原告：
１、按「所有人對於無權占有或侵奪所有物者，得請求返還之。」民法第七百六十七條前段定有明文。原告與被告間就系爭土地之租期已於九十一年十二月三十日屆滿，期滿後原告不願繼續出租系爭土地與被告，並已將不欲續約之表示通知被告，故至租期屆滿後，原告與被告間就系爭土地已無租賃關係存在，惟被告仍繼續占有系爭土地，拒不返還，應屬無權占有。依前揭民法之規定，原告得請求被告返還其占有之土地。
２、被告如繼續占用系爭土地，被告相當於租金之損害將繼續擴大，為免生不測之損害於原告，爰供擔保以代釋明，請准宣告假執行。
（三）末按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經大法官會議第三七一解釋在案。本件原告依民法之規定請求收回土地，而不適用耕地三七五減租條例相關收回耕地之理由，主要係耕地三七五減租條例第十九條、第二十條等之規定違憲，苟本院認原告之主張有理由，惟依現行法律，普通法院尚無違憲審查權，亦請本院依首揭大法官會議解釋第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋憲法，以保障人民權利。
乙、被告方面：
一、聲明：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。㈢如受不利判決，請准供擔保免為假執行。
二、陳述：
（一）耕地三七五減租條例，於四十年六月七日公布，為政府在台灣地區實施一連串土地改革之第一項立法，由於該條例之實施，不僅改善租佃制度，安定農村社會，同時亦促進農業發展，提高農民所得，奠定國家日後發展之基礎。惟該條例施行迄今已歷五十餘年，當前社會形態及經濟結構已有重大改變，更由於工商業發展快速，農業發展則較為遲緩，農民所得亦相對偏低，其主要原因，則為家庭農場耕地面積的狹小，不能達到適當的經營規模，為改善此種困難，政府乃積極推行第二階段農地改革方向，以擴大家庭農場規模並修正農業展條例以及耕地三七五減租條例以資配合。內政部於研究修訂之初，即曾首先研究廢除三七五減租條例之可行性。為審慎計，並於七十年六月函請當時之台灣省政府辦理三七五出租耕地業主佃農經濟狀況及其耕地使用情形調查，其調查成果，並委由政治大學地政研究所研究分析。據研究結果顯示：仍有百分之九之佃農，其承租地收入佔家庭總收入百分之五十以上，其中尚有百分之六、七之佃農，承租地收人佔家庭總收入達百分之七十以上，亦即此部分佃農經濟上仍亟須依賴承租耕地之收入以維生活。爰經多方考量，在政策上認為本條例仍不宜輕言廢除，僅於七十二年十二月及九十一年五月作部分之修正。近年來，由於國內經濟不景氣，失業率居高不下，使原在外就業之農民子弟紛紛回到故鄉，重拾農作，卻偏偏我國又於此時加入「ＷＴＯ」，對農民之衝擊，無異雪上加霜，若如原告主張應於此時廢除三七五減租條例，實乃有違憲法以扶植自耕農及自行使用土地人之原則。
（二）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第十九條第一項定有明文。本件被告係祭祀公業，除僱工耕作外應無自任耕作之可能。且原告並未主張其所有收入不足以維持一家之生活，故依前揭三七五減租條例之規定，原告對於系爭耕地自不得收回自耕。況按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「耕地租佃期間不得少於六年，其原約定租期超過六年者，依其原約定」，耕地三七五減租條例第二十條及第五條分別定有明文。承前所述，原告既不得收回自耕，則依上揭規定，原告自應與被告續訂租約，且期限不得少於六年。
（三）又按「被上訴人於租期屆滿後仍為租賃耕地之耕作收益，而上訴人不即表示反對之意思，依耕地三七五減租條例第一條適用民法第四百五十一條之規定，視為以不定期限繼續契約，雖其租佃期間可由兩造續訂，但依同條例第五條規定不得少於六年，兩造租賃關係既在存續中，則上訴人縱能自任耕作，要不能謂有收回耕地之原因。」（最高法院四十七年台上字第一五六八號判例參照）。本件原告與被告間之耕地租約於九十一年十二月三十一日屆滿後，迅即續訂約，此有台南縣山上鄉私有耕地租約異動登記影本可稽，故原告片面主張，兩造間就系爭耕地已無租賃關係存在，顯與事實有違。綜上所陳，原告主張，於法無據。
理 由
甲、程序方面：
一、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免徵裁判費用；前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第二十六條第一項、第二項前段定有明文。本件兩造因如附表所示土地發生租佃爭議，經台南縣山上鄉公所調解及台南縣政府調處均不成立，台南縣政府乃將本件耕地租佃爭議事件移送本院處理，有台南縣政府民國九十二年十月二十四日府地籍字第０九二０一八０００七號函附台南縣山上鄉公所耕地租佃委員會調解程序筆錄及台南縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄附卷可稽，則本件耕地租佃爭議事件已踐行前揭調解、調處程序，起訴自屬合法。
二、次按憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文。故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋（司法院大法官會議釋字第三七一號解釋文參照）。是故，依上開司法院大法官會議解釋，得以之為先決問題而裁定停止本案訴訟程序者，限於法官對於審理案件應適用之法律，有合理之確信，認為有牴觸憲法疑義者，始得為之。本件原告聲請裁定停止本件訴訟程序，無非係以耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定係限制人民之締約自由權，違反私法自治、契約自由原則，有違反憲法有關人民財產權之保障疑義云云；惟查：
（一）憲法第十五條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」；同法第一百四十三條第一項中段規定「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」；第一百五十三條規定「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策」，足見國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。故立法機關依上開憲法意旨制定相關法律（如耕地三七五減租條例），雖涉及對個人自由權利之限制（如耕地三七五減租條例第十九條之規定即屬法律對於私有農地所有權所設之限制），然徵諸耕地三七五減租條例係屬憲法所稱保護農民生存權之法律，法益衡量之下，其具有更高之正當性，應堪認定。
（二）又參之耕地三七五減租條例第十七條第一項規定「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時」；同條例第十九條第一、二項規定「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制」，足知倘承租人有放棄耕作或非因不可抗力繼續一年不為耕作之情事，無論出租人能否自任耕作，出租人皆可主張收回耕地；又倘出租人能夠自任耕作，或出租人係為擴大家庭農場經營規模而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，只要收回自耕不致使承租人失其家庭生活依據，出租人皆可於租期屆滿時收回出租之耕地。是以上開規定並未剝奪租佃雙方之締約自由或財產權，僅於「承租人仍能續任耕作，且出租人又不能自任耕作」或「倘收回自耕將使承租人失其家庭生活依據」之條件下，方限制出租人應與承租人續訂租約。準此，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定尚難遽認已逾越比例原則。
（三）從而，原告主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定有牴觸憲法之疑義，因而請求本院裁定停止本件審判程序並聲請解釋憲法云云，要非有理，不應准許，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：原告為如附表所示土地之所有人，兩造間就如附表所示土地之租期已於九十一年十二月三十一日屆滿，而租約期滿後原告不願繼續出租系爭土地，且已將不欲續約之表示通知被告，故兩造間就系爭土地已無租賃關係存在，惟被告仍繼續占有系爭土地，拒不返還，應屬無權占有。又耕地三七五減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約，對出租人收回耕地加上諸多法律上之限制，且收回耕地後尚應由出租人對承租人加以補償，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，有悖公平正義，更已違反憲法之規定。況且，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定所欲達成之目的，於現今時空背景下亦已失所據，則為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，已失其必要性，應屬違憲而無效之法律，自不能拘束當事人。爰依民法第七百六十七條規定，請求被告返還系爭土地等情。
二、被告則以：原告為祭祀公業，符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款所定不能自任耕作之情形，自不得將系爭土地收回自耕。且被告願繼續承租系爭土地，依同條例第二十條規定，兩造間之耕地租賃關係繼續存在，被告自非無權占有系爭土地等語，資為抗辯。
三、得心證之理由：
（一）原告主張其為如附表所示土地之所有人，兩造間就如附表所示土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日屆滿之事實，為被告所不爭，且有土地登記謄本及台南縣私有耕地租約副本在卷足憑，應堪信為真實。
（二）按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故三七五耕地租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院五十一年台上字第一八五八號判例參照）。準此，耕地三七五租約自不得與一般租約同視，不可解為於租期屆至後租賃關係當然終止，或因出租人為收回自耕之意思表示或申請而當然消滅其租賃關係。因之，本件兩造就系爭土地所訂定之耕地三七五租約，雖於九十一年十二月三十一日租期屆滿，惟被告既已依耕地三七五減租條例第二十條規定申請續訂租約，有台南縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄附卷可稽，且原告亦非以符合耕地三七五減租條例所定得收回自耕之情事主張收回自耕，揆諸前開說明，兩造間之租約自不因出租人於租期屆滿時表示不願續租而當然消滅。是被告既已表示願繼續承租系爭土地，原告即應續訂三七五租約，則被告本於耕地租賃關係而繼續占有系爭土地，自非無權占有。
（三）又按法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，此經司法院大法官會議釋字第三七一號解釋在案。查耕地三七五減租條例係於四十年六月七日經總統公布同日施行，其間歷經多次修正，最近一次於九十一年五月十五日總統令修正公布，仍為現行有效之法律，而其中第十九條有關限制出租人收回自耕及第二十條有關強制出租人同意續訂租約之規定仍然保留，且未經司法院大法官會議解釋宣告為違憲而無效，本院自不得逕行拒絕適用，矧本院於適用該法律時亦不認其有牴觸憲法之疑義，準此，原告主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲，本件不應適用無效之耕地三七五減租條例云云，尚非可採。
（四）綜上所述，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定，係屬現行有效之法律規定，並無違憲之虞，本院不得逕行拒絕適用。準此，被告於原訂耕地租約租期屆滿後，既已明白表示欲續租系爭土地，而原告亦未提出積極事證以資證明有何得收回系爭土地之事由，則依耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定，原告並不得拒絕續訂租約，故被告本於耕地租賃之法律關係繼續占有系爭土地，即非無權占有。從而，原告依民法第七百六十七條規定，請求被告應返還如附表所示土地，非有理由，應予駁回。
（五）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
（六）原告既受敗訴判決，則其假執行之聲請，已失所依附，應併予駁回。
四、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十 日
臺灣臺南地方法院民事第二庭~B法 官 張季芬右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十 日~B法院書記官 李榮杰