臺灣臺南地方法院民事判決 九十二年度訴字第一八一九號
原 告 乙○○
甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 丁○○右當事人間租佃爭議事件，經本院於民國九十二年十一月二十七日言詞辯論終結，判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決：㈠被告應返還台南縣○○鄉○○段○○○○○號，地目田，面積○．二七○五公頃之土地。㈡原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：㈠系爭坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號土地，地目田，面積○．二七○五
公頃之土地（以下簡稱系爭土地），為原告二人共有，原依耕地三七五減租條例出租被告，現租期屆滿不再續租，欲收回系爭土地，依耕地三七五減租條例第二十六條之規定申請地方政府調解、調處，均無法成立而移送鈞院審理在案，惟規範系爭土地耕地租佃契約之耕地三七五減租條例，有諸多違反憲法之規定，應屬無效之法律，不得拘束當事人，故原告得不適用耕地三七五減租條例有關收回耕地之違憲規定，逕依民法所有物返還請求權之規定請求收回耕地，茲悉述其理由如左：
⑴「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、「以上各條列舉之自由權
利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，憲法第十五條、第二十三條定有明文。
耕地之出租，係人民就其所有物所得行使之管理、使用、收益之權限，屬於人民之財產權，係憲法第十五條所保障之對象。而耕地租佃，本於私法自治之原則，非有必要，國家機關原亦不得介入干涉，如無憲法第二十三條所規定之必要性情狀，更不得以法律限制之，合先敘明之。
⑵耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲之理由悉述如下：
⒈按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租
人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續定租約。
」，耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二十條定有明文，固為現存有效之法律，然查：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且如上所陳，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；權利之限制，應以防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者為限，為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部份，應不得適用。
⒉惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人
將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
⒊於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全之農業社會，多
數人均靠農作物維生，尤其是依靠承租耕作他人農地維生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，避免共產黨趁隙而入，煽動造亂，雖然此項措施係強將部份特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或許尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
⒋惟近年來依內政部民國（下同）九十年十二月底之統計資料，全國仍存在
之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅佔全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新台幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
⒌次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業維生，造成
農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部份之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部份出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部份收入亦已非靠承租三七五租約農地而來。其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。自不應再以扶助佃農、避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。
⒍退步而言，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重
視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列」，憲法增修條文第十條第五項訂有明文。倘認承租耕地之佃農係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律、編列預算以推行照顧佃農之政策，耕地三七五減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約、對出租人收回耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且收回耕地後尚應由出租人對承租人加以補償，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
⒎縱上所述，前揭耕地三七五減租條例之規定所欲達成之目的，於現今時空
背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，且其將國家照顧弱勢佃農之義務，轉嫁予耕地出租人，強令地主負擔，亦與憲法有違，應屬違憲而無效之法律，不能拘束當事人。
㈡被告應返還系爭土地與原告：
⑴按「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返回之」，民法第七百
六十七條前段定有明文。原告與被告間就系爭土地之租期已於九十一年十二月三十一日屆滿，期滿後原告不願繼續出租系爭土地與被告，並已將不欲續約之表示通知被告，故至租期屆滿後，原告與被告間就系爭土地已無租賃關係存在，惟被告仍繼續占有系爭土地，拒不返還，應屬無權占有。依前揭民法之規定，原告得請求被告返還其占有之土地。
⑵被告如繼續占用系爭土地，被告相當於租金之損害將繼續擴大，為免生不測之損害於原告，願供擔保以代釋明，請准宣告假執行。
⑶台南縣政府耕地租佃委員會雖決議給予被告續訂租約，惟該決議既係依據耕
地三七五減租條例所作成，而耕地三七五減租條例乃違憲之法律，故決議應無效。
㈢末按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生
疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條訂有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用」，此經大法官會議第三七一號解釋在案。本件原告依民法之規定請求收回土地，而不適用耕地三七五減租條例相關收回耕地之理由，主要係耕地三七五減租條例第十九條、第二十條等之規定違憲，茍鈞院認原告之主張有理由，惟依現行法律，普通法院尚無違憲審查權，亦請鈞院依首揭大法官會議解釋第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋憲法，以保障人民權利。
三、證據：提出耕地、林地及魚塭面積統計表、農家與非農家所得總額比較表各一份及土地登記簿謄本一份等為證。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利判決，願提供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：㈠系爭耕地係由被告之父廖春風承租，被告自幼即耕作至今，當時土質不好，經
被告改良，始能耕種，被告在系爭土地種植稻米、玉蜀黍或豆子，收穫交農會收購，現種植綠肥，被告係恃耕種為生。
㈡被告雖另有其他土地，然係繼承而來，且很多都只有持分，部分為道路用地，被告對系爭土地改良耕種，且恃耕作為生，原告如欲收回土地，應予以補償。
丙、本院依職權函台南縣下營鄉公所調取系爭土地耕地租約、函財政部台灣省區國稅局台南市分局、新化稅捐稽徵所調取兩造財產清冊及所得。
理 由
一、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關）。耕地三七五減租條例第二十六條定有明文。本件原告擬將系爭耕地收回自用，不再續租，而與被告發生爭議，原告聲請台南縣新市鄉公所耕地租佃委員會調解，調解不成立，嗣經台南縣政府調處，決議「應給予承租人丁○○續訂租約」，原告不服，為台南縣政府移送本院，有台南縣政府以九十二年十月二十七日府地籍字第○九二○一八一○六六號函檢送上開調解、調處相關資料附卷，合先說明。
二、本件原告起訴主張：坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號土地，地目田，面積○．二七○五公頃之土地，為原告所有，兩造間依耕地三七五減租條例成立之耕地租賃關係，已於九十一年十二月三十一日屆滿，原告已寄出存證信函明示不再續租，被告係無權占有系爭土地，爰依民法第七百六十七條前段，訴請返還，請求判決如聲明所示。又耕地三七五減租條例第十九、二十條有如下違憲之理由：㈠人民之財產權應受憲法保障，上開耕地三七五減租條例之規定限制出租人對於所有物所得行使之管理、使用、收益權能，違反私法自治與契約自由原則，與憲法第二十三條之規定抵觸。㈡耕地三七五減租條例制定於五十年前，係為防制共黨藉農村土改煽動造亂，而為安定佃農之舉，惟近三十年工商業蓬勃發展，依內政部九十年十二月之統計資料，三七五租約之承租人僅有五萬五千一百二十二戶，租賃耕地面積，僅占全國耕地百分之二點七左右，平均每戶承租之耕地面積僅○．四一六一公頃，全年收益不計工資、利息等成本，僅有四萬三千二百三十七元，農業所得僅占農家平均所得之百分之十八．五一，而承租耕地之收益僅占農業收入百分之十九點五六，致絕大部分耕地承租人之收入，已非靠耕作三七五租約農地而來，立法當時之時空背景已完全不同。㈢縱認耕地承租人屬經濟上弱勢應予扶助，亦應由國家制定法律，編列預算為之，不應轉嫁由出租人承受。則三七五減租條例既有如上述抵觸憲法之疑義，應裁定停止訴訟，聲請司法院大法官會議解釋；被告則以：系爭耕地由被告之父廖春風承租，被告自幼即耕作至今，當時土質不好，經被告改良，始能耕種，被告在系爭土地種植稻米、玉蜀黍或豆子，收穫交農會收購，係恃耕種為生，且係依耕地三七五減租條例承租，非無權占有等語置辯。
三、原告主張系爭坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號土地，為原告所有，與被告間原成立耕地三七五租約，由被告承租耕作使用等語，為被告所是認，並有台南縣下營鄉公所檢送之私有耕地租約副本（影本）一份附卷可稽，自堪信為真實。至原告主張兩造間之三七五租約已於九十一年十二月三十一日屆滿，原告已明示不再續租，被告即屬無權占有等情，則為被告否認，並以前揭情詞置辯。則原告既依民法所有物返還請求權訴請被告返還所有物，本件自應審究被告占有使用系爭土地有無法律上之權源，及耕地三七五減租條例有無違憲疑義而有應聲請大法官會議解釋，並停止本件訴訟程序之必要。
四、按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，最高法院五十一年台上字一八五八號著有判例可資參照；又承租人於租期屆滿後，祇須仍為租賃耕地之耕作收益，依耕地三七五減租條例第一條，適用民法第四百五十一條之規定，即應視為以不定期繼續耕地租賃契約（參見最高法院四十七年台上字第一五六八號判例）。至該耕作收益，是否合乎經濟上之效用或價值，則非所問（最高法院八十六年台上字第三四二○判決意旨）。經查，被告自三十八年一月一日起即承租系爭耕地，有台南縣下營鄉公所檢送之私有耕地租約副本附卷可佐，原租期固於九十一年十二月三十一日屆滿，原告擬不再續租收回耕地，未獲被告同意，原告於九十二年七月一日聲請下營鄉公所耕地租佃委員會調解，下營鄉公所耕地租佃委員會參酌被告願繼續承租之意願，決議給予被告續訂租約，嗣因調解不成立，由台南縣政府調處，仍決議應給予被告續訂租約，並由新市鄉公所依三七五減租條例第二十條之規定，在私有耕地租約異動登記加蓋戳記處中登載「自民國九十二年元月一日起至民國九十七年十二月三十一日止，續訂租約六年」，有台南縣下營鄉公所檢送之台南縣私有耕地租約（仁字第六四號）附卷可明。則被告既已依耕地三七五減租條例第二十條之規定申請續訂租約，迄無欠租之事實，為原告所不爭執，原告又非以其符合耕地三七五減租條例得收回自耕之情事主張收回耕地，揆諸前開最高法院判例、判決意旨，兩造間之租賃契約並不因為出租人之原告於租期屆滿時表示不願續租而當然消滅，從而，被告辯稱其占有使用系爭耕地，係基於兩造間續訂之三七五租約，並非無權占有等語，堪可採信，原告主張被告無權占有系爭耕地，自無可採。
五、次按法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，司法院大法官會議第三七一號解釋可資參照。耕地三七五減租條例既於四十年六月七日依法公布施行，且為現行有效之法律，自得為審判之依據，至法院於審理之個案，是否裁定停止訴訟程序聲請大法官會議解釋，乃法院適用法律之職權。本件原告以耕地三七五減租條例第十九條、第二十條有如前所述之理由，主張有抵觸憲法之疑義，聲請本院裁定停止本件訴訟程序，並聲請司法院大法官會議解釋云云。惟查：
㈠大法官會議解釋於八十六年三月七日以釋字第四二二號解釋「憲法第十五條規
定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。」，則大法官會議既明確揭示耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦有促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定之法律，原告以耕地三七五減租條例第十九條之規定違憲，聲請本院停止訴訟程序，並聲請大法官會議解釋，尚屬無據。
㈡「國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並
規定其適當經營之面積」，憲法第一百四十三條第四項定有明文，扶植自耕農自屬憲法所明示之原則。耕地三七五減租條例固係政府播遷來台後，為因應當時租佃制度紊亂之時空背景，為貫徹耕者有其田，提昇農業生產，安定農村之政策所制定，然而農地之開發、改良、使用、收益，涉及長遠規劃與大量勞力、資金之投擲，長期耕作之佃農，於土地之使用、收益與土地已有密切之結合關係，為使佃農有效利用其承租之耕地，以改良生產技術，創造農業經濟效益，故特設法律保障佃農，期使無憂從事農業生產，自有必要，亦與憲法扶植自耕農之原則無違。基於此項保障佃農之立法目的，三七五減租條例固於第十九、二十條限制出租人收回耕地之規定，惟觀其第十七條第一項列舉出租人得終止租約之各款情形，另於第十六條定有承租人應自任耕作，不得轉租之限制規定，亦非無兼顧出租人之權益。又我國經濟雖已由傳統農業時代進入工商業時代，然鑒於佃農在農地之有效利用與提昇農業生產技術，對國家經濟之貢獻，實具有重要之時代意義，三七五減租條例第十七條第二項明定出租人終止租約時，應給予承租人改良土地所支付之費用、尚未收穫農作物價額及依公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一之補償，平均地權條例第十一條亦明定依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人等規定，均肯定耕地承租人對耕地施以利用改良之貢獻。另農業發展條例為因應經濟環境變遷，於九十二年二月七日修正公布第二十條第一項前段固明定「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地耕地租約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定」，然由其第二項「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依法地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」，對於八十九年一月四日修正前成立之耕地租約，並未排除耕地三七五減租條例所規範之權利義務關係，立法者顯然已考量三七五減租條例之耕地承租人長期對土地利用改良之貢獻，另設保障佃農之特別規定。凡此均屬貫徹憲法保障農民、扶植自耕農之具體實現。縱認三七五減租條例若干規定有不合時宜之處，亦應透過修法程序解決，既仍屬有效施行之法律，本院自不得拒絕適用。
㈢本件系爭耕地自三十八年一月一日起即由被告耕作至今，其對系爭土地長期投
擲勞力、資金以利用改良之貢獻，自不能全然抹煞。原告主張三七五減租條例第十九、二十條對出租人收回耕地之限制規定違憲，應屬無效之法律而予排除適用，並據以聲請本院釋憲，以期得依民法第七百六十七條之規定訴請返還系爭耕地，本院認於法無據，附此敘明。
六、從而，被告本於有效之租賃契約，占有系爭土地，既非無法律權源，原告依民法第七百六十七條之規定，請求被告返還系爭土地，即為無理由，應予駁回。
七、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請自失所附麗，應併予駁回。
八、本判決結果已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決之結果無影響，爰不一一論述。
九、據上論結：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十一 日
臺灣臺南地方法院民事第一庭~B法 官 林逸梅右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十二 日~B法院書記官 孫鈴堯