臺灣臺南地方法院民事判決 95年度國字第12號原 告 丙○○
丁○○前二人共同訴訟代理人 戊○○被 告 臺南縣政府法定代理人 己○○訴訟代理人 甲○○上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國96年1月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣壹萬零玖佰元由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償機關請求之；賠償機關拒絕賠償時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段分別定有明文。本件國家賠償事件，原告於民國95年2月27日以書面向被告請求之，經被告於95年4月19日拒絕賠償，此有原告提出之臺南縣政府95年4月24日府行法字第0950085369號函附卷可憑（本院卷第9頁），原告於被告拒絕賠償後，提起本件國家賠償之訴，程序上自屬有據，合先敘明。
二、按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之。但第255條第1項第2款至第6款情形，不在此限。民事訴訟法第446條第1項定有明文。本件原告起訴請求被告應給付原告新臺幣（下同）999,790元，及自訴狀繕本送達之日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，嗣於本院審理中以言詞聲明請求被告給付597,531元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止之法定遲延利息（本院卷第180至181頁），係減縮應受判決事項之聲明，核與首揭規定相符，應予准許。
乙、實體方面：
一、原告主張：㈠坐落臺南縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），
地目田，原為訴外人吳天賜所有。被告於65年間辦理非都市土地使用編定時，依法編定為特定農業區農牧用地，並於土地使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地。惟於65年6月1日府地丁字第50913號函公告非都市土地使用分區編定時，於土地使用編定清冊內將系爭土地誤繕為鄉村區農牧用地，臺南縣佳里地政事務所乃依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿上登載系爭土地為鄉村區農牧用地土地，嗣於66年3月31日被告依改制前臺灣省政府66年3 月14日府民地四字第21269號函示意旨，通知佳里地政事務所將系爭土地由鄉村區農牧用地更正「鄉村區乙種建築用地。佳里地政事務所發現錯誤後報請被告更正，被告同意後，佳里地政事務所以93年6月2日所地用字第09300047 01號函檢陳更正編定清冊送被告查核，並以副本檢送更正編定清冊通知吳天賜。
㈡被告所屬公務員上開誤繕並將系爭土地編定為鄉村區乙種建
築用地之行為，係執行職務行使公權力所為，且有過失；又被告依法對其轄下土地每年均應定期作土地調查、地價調整、地目審查更正等之法定職務作為，被告所屬公務員於歷年土地調查、地目審查等法定職務行為，均未主動自行更正土地編定，亦屬怠於執行職務。被告所屬公務員上開過失執行職務行使公權力及怠於執行職務之不法行為，致系爭土地所有人期待為土地做更高價值利用，多年來休耕、放棄土地農牧耕作，因而受有73年度至94年度間無法申領休耕補助之損害，合計597,531元。嗣吳天賜於93年10月7日死亡，由原告繼承取得系爭土地。
㈢前述被告公務員之不法行為，雖發生於國家賠償法施行日（
70年7月1日）前，然該狀態係在持續至該法施行後，故仍應有國家賠償法之適用。
㈣休耕、轉作之請領，因不同主辦人員，而有不同的見解。有
的年度，主辦人員查覺此地目是鄉村乙種建築用地也就不准請領。有的年度，主辦人員未查覺，就可以請領，且僅83年度請領一次成功而已。故扣除83年度請領之金額外，被告機關仍須賠償休耕、轉作未請領年度之金額585.651元。
㈤乙○○於85、87年、88年三個年度請領的甘蔗種植補助款，
甘蔗係種植在七股段335-12及335-13田地，該土地上中間有一口井，目前依然是一片甘蔗田，並非種植在系爭土地上，此有證言乙○○之證詞為證。原告曾就系爭土地於95年8 月10日前往七股鄉公所農業課申請農業使用證明書，承辦人員黃素英曾勘查過，發現地上樹木比人高，始未核准。經僱請挖土機挖掉樹木清理後，承辦人員再次勘查後始核准，益證系爭土地經編定鄉村乙種建築用地，長年以來均係等待規劃開發之中，並未耕種。
㈥並聲明：被告應給付原告597,531元，及自起訴狀送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
二、被告則以：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬於
第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地」。又內政部訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第18點規定，「直轄市或縣（市）政府自非都市土地使用分區及各種使用地編定結果公告之日起，實施非都市土地使用管制，土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應於公告之日起30日內以書面提出申請更正，經直轄市或縣（市）政府查明屬實，並彙報上級主管機關核備後更正之，並復知申請人」，及依同須知第23點規定：「直轄市或縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定等案件，內政部得授權直轄市或縣（市）政府核定」。
㈡系爭土地，經被告於65年5月間依法編定為特定農業區農牧
用地，並自65年6月1日使用地編定結果公告完畢之日起，開始實施非都市土地使用管制，其於土地使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地，惟原土地使用編定清冊繕為鄉村區農牧用地，經佳里地政事務所依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載為鄉村區農牧用地，嗣後佳里地政事務所依本府66年3月31日66府地用字第34830號函將系爭土地更正編定為鄉村區乙種建築用地，嗣佳里地政事務所於93年5月間發現因土地使用編定圖與土地使用編定清冊之使用分區不一致（編定清冊誤繕），於93年5月25 日以所地用字第0930004496號函報被告擬由鄉村區乙種建築用地更正編定為一般農業區農牧用地，經被告於93年5 月31日以府地用字第0930092945號函准予更正，並經佳里地政事務所於93年6月2日以所地用字第0930004701號函檢送編定結果通知書通知原告之父，原告遂於94年2月22日（本府收文日期94年2月23日）提出申請回復編定為鄉村區乙種建築用地，本府於94年4月19日以府地用字第09400 65125號函復原告，略以：「查本案土地，因其非屬鄉村區範圍，應予恢復為正確之編定別為一般農業區農牧用地」。
㈢系爭土地，被告於65年5月間即依法編定為特定農業區農牧
用地，並自65年6月1日使用地編定結果公告完畢之日起，實施非都市土地使用管制，及依據臺灣省政府74年3月30日府地四字第145349號函及本府74年4月4日府地用字第38560號函示，由原劃定特定農業區逕為更正改劃為一般農業區。因系爭土地非屬鄉村區範圍，劃定為鄉村區顯屬錯誤，本應予更正為正確之編定別。又依區域計畫法施行細則第13條及15條規定，一般農業區係指特定農業區以外供農業使用之土地，農牧用地係指供農牧生產及其設施使用者，而鄉村區係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策，會同有關機關劃定者，且乙種建築用地係指供鄉村區內建築使用者，一般農業區農牧用地與鄉村區乙種建築用地兩者土地使用性質截然不同，為維護農業生產環境，依據行政機關應依法行政原則，非經土地使用編定變更之法定程序，被告並無權限得就本案系爭土地逕為變更編定鄉村區乙種建築用地，否則即屬違法。次按信賴保護原則為行政行為基本原則，其適用條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之利益尚需考量公益，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護，即行政程序法第8條所規定之信賴保護原則，須致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體上利益受損害為限，系爭土地係為辦理分割繼承移轉予原告，並未移轉予善意第3人，且經佳里地政事務所查明系爭土地之目前使用現況為空地，並未建有建築物，原告實體上利益並未受損害，且原告既非善意第3人，即無信賴利益保護原則之適用，又非都市土地使用分區劃定及使用地編定，係依法律所加諸土地使用上之管制，為維護土地應有之使用分區及編定之公益性，本案應予更正回復為正確編定，尚無違誤。
㈣原告主張被告依法對其轄下土地每年均應定期作土地調查、
地價調整、地目審查更正等之法定職務上作為義務云云。查系爭土地，被告於65年之土地使用編定圖即依法繪製為特定農業區農牧用地，惟原土地使用編定清冊繕為鄉村區農牧用地，經佳里地政事務所依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載為鄉村區農牧用地，因無法令規定規範被告就系爭土地有應於每年進行土地調查、地目審查更正等之法定職務上作為義務，故原告主張被告應即時更正土地編定作為，洵為有誤，於法無據。
㈤原告主張因被告誤繕作為，致使系爭土地，始終休耕、放棄
土地農牧耕作，致使原告無法申領休耕補助而受有損害，請求損害賠償金額云云。按國家賠償法第2條第2項前段規定，公務人員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。同法第17條規定：本法自中華民國70年7月1日施行。及同法施行細則第2條規定，依本法第2條第2項、第3條第1項之規定，請求國家賠償者，以公務員之不法行為、公有公共設施設置或管理之欠缺及其所生損害均在被告施行後者為限。查本件誤繕行為係發生於00年間，尚屬國家賠償法施行前，不符前揭規定，被告並無賠償義務，爰依國家賠償法施行細則第19條規定拒絕賠償。又非都市土地使用管制規則第6條第3項所列附表中，農業設施（作物栽培及培養設施等）為乙種建築用地容許使用之項目（屬免經申請許可），故而土地使用編定為鄉村區乙種建築用地並無礙於農牧耕作，更無妨於休耕轉作綠肥補助之申請。因此，誤繕作為與未受休耕轉作綠肥補助間，並不具因果關係，該補助款金額尚非原告因而所受損害，非得據此請求損害賠償；又領取轉作、休耕補貼係基於事實之認定，以符合轉作休耕認定基準之相關規定為要件，必須在每期作規定之申報期間內提出申請，經鄉、鎮、市、區公所逐筆實地勘查確實依計劃規定辦理後據以核發，原告並未舉證證明於73年至94年期間因申請休耕未核准致受損害，僅羅列損害賠償金額，自屬無據。
○○○鄉○○段○○○○○○號土地屬一般農業區農牧用地，現土地
所有權人吳顯然持分二分之一於81年1月23日繼承吳金蟬土地，並於82年3月5日取得該土地所有權狀，另共有權人吳金碧持分二分之一於87年10月6日繼承吳先教土地，並於88 年4月8日取得該土地所有權狀○○○鄉○○段○○○○ ○○號土地屬一般農業區交通用地，現土地所有權人吳顯然持分二分之一於81年1月23日繼承吳金蟬土地，並於82年3月5日取得該土地所有權狀。另共有權人吳金碧持分二分之一於87年10月6日繼承吳先教土地，並於88年4月8日取得該土地所有權狀。原告所有系爭土地屬一般農業區農牧用地於93年10月7日繼承吳天賜土地，並於94年1月17日取得該土地所有權狀○○○鄉○○段○○○○○○號土地為一般農業區交通用地，現為農路，證人乙○○稱種植甘蔗與事實不符。○○○鄉○○段335-12、335-13號土地所有權人與同段325號土地所有權人不同一人，而土地所有權狀應由土地所有權人所保管而非交給吳天賜保管，證人乙○○所稱亦與事實不符。
㈦聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執之事項：㈠系爭土地，地目田，面積4361平方公尺，原為吳天賜所有，吳天賜於93年10月7日死亡，系爭土地由原告繼承取得。
㈡被告於65年5月間依法編定為特定農業區農牧用地，於土地
使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地，惟原土地使用編定清冊繕為鄉村區農牧用地，經佳里地政事務所依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載為鄉村區農牧用地，嗣據臺灣省政府66年3月14日府民第四字第21269號函示，被告於66年3月31日以66府地用字第34830號函請臺南縣各地政事務所就轄內編定為鄉村區農牧用地之土地，准予更正編定為鄉村區乙種建築用地，爾後佳里地政事務所於93年5月間發現因系爭土地使用編定圖與土地使用編定清冊之使用分區不一致（編定清冊誤繕），於93年5月25日以所地用字第0930004496號函報被告擬由鄉村區乙種建築用地更正編定為一般農業區農牧用地（併附改劃為一般農業區之臺灣省政府74年3月30日府地四字第145349號函及被告74年4月4日府地用字第38560號函），經被告於93年5月31日以府地用字第0930092945號函准予更正。原告不服被告上開函，遂於94年2月22日（被告收文日期94年2月23日）提出申請回復編定為鄉村區乙種建築用地，經被告於94年4月19日以府地用字第0940065125號函復原告，因系爭土地非屬鄉村區範圍，依內政部訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第18點、第23點規定及內政部87年10月21日台（87）內地字第8711464號函之規定，應予恢復為正確之編定別為一般農業區農牧用地，原告不服被告94年4月19日府地用字第0940065125號函，提起訴願，經內政部94年8月8日台內訴字第0940004704號駁回原告之訴願，原告爰向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經高雄高等行政法院以94年度訴字第793號判決原告之訴駁回，原告再向被告請求國家賠償，經被告於95年4月19日以95法賠字第004號拒絕賠償理由書函復原告，原告遂再提起本件民事訴訟。
㈢吳天旺曾與台灣糖業公司於84、85年期及87、88年期簽訂之契作甘蔗契約，其調查卡之地號係載為系爭土地。
㈣原告自73年度至94年度間如能申領休耕補助，其金額合計
597,531元。其中原告已向臺南縣七股鄉公所領得83年第2期11,880元休耕補貼，而84、85、86年度申請2期作休耕補貼，因非屬當年期灌區或廢耕核與規定不符不予核定，餘無休耕轉作申請資料。
四、爭點之所在：本件有無國家賠償法之適用？又原告是否因被告之誤繕行為，致受有73年起至94年止，無法領取休耕補助之損害？經查：
㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠償法第2條第2項定有明文。而「本法自中華民國70年7月1日施行」、「依本法第2條第2項、第3條第1項之規定，請求國家賠償者，以公務員之不法行為、公有公共設施設置或管理之欠缺及其所生損害均在本法施行後者為限。」，國家賠償法第17條、國家賠償法施行細則第2條亦有明文。查，系爭土地被告係於65年6月1日公告非都市土地使用分區編定時，於土地使用編定清冊內將系爭土地誤繕為鄉村區農牧用地，臺南縣佳里地政事務所乃依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿上登載系爭土地為鄉村區農牧用地土地，嗣於66年3月31日被告依改制前臺灣省政府66年3月14日府民地四字第21269號函示意旨，通知佳里地政事務所將系爭土地由鄉村區農牧用地更正「鄉村區乙種建築用地，該誤繕行為所生狀態持續至93年5月31日更正時為止，是本件仍有國家賠償法之適用。是被告抗辯：被告所屬公務員之誤繕行為係發生於國家賠償法施行前，本件並無國家賠償法之適用云云，顯不足採。
㈡次按依國家賠償法第2條第2項前段規定請求國家賠償者，必
須具備：一、行為人係公務員，二、須為執行職務行使公權力，三、須係不法行為，四、須行為人有故意過失、五、須人民之自由或權利受侵害、六、須不法行為與損害間有相當因果關係，始足當之。查：
⒈被告就系爭土地使用地編定之行為，具備行使公權力行為之
性質，系爭土地原為特定農業區農牧用地，因被告機關所屬公務員將系爭土地之誤繕為鄉村區農牧用地，因此依主管機關函示更正編定為鄉村區乙種建築用地，乃有過失，為被告所不否認，原告主張此部分被告所屬公務員執行職務行使公權力有過失不法行為，堪可採信。
⒉原告雖主張：其因被告上開誤繕行為，致受有73年起至94年
止，無法領取休耕補助之損害云云。惟查有關休耕、轉作之獎勵及補助等政策，係政府推動各項重大農業施政計畫，其具體實施內容隨國內或國際經貿環境變化等住客觀因素而有所調整，行政院農業委員會前為紓解國內稻米生產過剩，自73年起推動「稻米生產及稻田轉作計畫」，輔導稻田轉作或休耕，上開計畫業於86年底結束。嗣為因應我國加入世界貿易組織開放稻米進扣及削減境內農業支持，自86年7月起至89年底推動之水旱田利用調整計畫及90年開始實施之後續計畫，係針對水稻、保價雜糧、契作原料甘蔗等保價收購作物之生產面積加以調整，輔導農田輪作、休耕。該兩項計畫依據其政策目標，設定辦理對象資格，並非所有農作物均納入輔導範圍。且輔導休耕、輪作之措施與每公頃給付標準，亦視產業結構調整情形及世界貿易組織規範等因素，調整給付項目與額度。另農民領取轉作、休耕補貼係基於事實之認定，以符合轉作休耕認定基準之相關規定為要件，須在每期規定之申報期間內提出申請，經鄉鎮市區公所派員逐筆實地勘查農田確實依計畫規定辦理後據以核發，此有行政院農業委員會農糧屬書函及其檢附之稻米生產及稻田轉作計畫、水旱田利用調整計畫辦理對象及獎勵與補貼標準之演變資料在卷可參（本院卷第33至37頁）。而依前開資料所示，請領休耕補助各計畫依其實施期限，有不同之認定基準，且須逐筆實地勘查屬實後始發放，原告如欲請領休耕補貼亦須合於上開規定，然原告就其已合於請領休耕補貼之要件，僅因被告誤繕行為至無法領取上開補貼乙節，迄未能舉證以證明之，難信為真實。
⒊況非都市土地使用管制規則第6條第3項所列附表中，農業設
施（作物栽培及培養設施等）為乙種建築用地容許使用之項目（屬免經申請許可），故而土地使用編定為鄉村區乙種建築用地並無礙於農牧耕作，更無妨於休耕轉作綠肥補助之申請，此由原告亦曾於83年第2期領得11,880元休耕補貼，有臺南縣七股鄉公所函在卷可稽（本院卷第209至214頁），益證系爭土地因被告所公務員誤繕為鄉村區農牧用地，嗣經編定為鄉村區乙種建築用地，亦不妨害原告得依規定請領休耕補助之權利。況原告曾於84、85、86年度申請2期作休耕補貼，係因非屬當年期灌區或廢耕核與規定不符經不予核定在案，亦有臺南縣七股鄉公所前開函在卷可佐，其於各該年度無法請領補助，乃其他原因所造成，非被告所屬公務員之不法行為所致。再系爭土地曾經訴外乙○○與台灣糖業公司訂立84、85年期及87、88年期契作甘蔗契約，業經證人乙○○到庭證述明確（本院卷第222至223頁），且有台灣糖業公司函在卷可參（本院卷第218至219、229頁），或亦為無法請領休耕補助之原因，難將之歸咎於被告誤繕行為所致。
⒋綜上，被告縱有上述誤繕之行為，然該行為與原告未能受休
耕補助之間，並不具有相當因果關係甚明，原告主張因被告所屬公務員過失不法行為致受無法請領休耕補助之損害，於法無據。
㈢再按依國家賠償法第2條第2項後段規定請求國家賠償者，有
下列要件：一、公務員依法有作為之義務而不作為。二、因公務員不作為而使人民陷於危險之狀態，致人民自由或權利遭受損害。三、公務員或其所屬機關處於能預知並能防止危害發生之地位。四、人民期待或信賴公務員或其所屬機關能夠防止危害或損害之發生。五、人民自己無能力防止該危險或損害之發生。六、公務員因自己行為致有發生一定結果之危險，負防止其發生之義務而未予防止者。換言之，必須法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。原告主張被告並未對其轄下土地每年均應定期作土地調查、地價調整、地目審查更正等之法定職務上作為，致其權利受損云云，然並無法令明定被告有於每年進行土地調查、地目審查更正等之作為義務，被告機關公務員亦無依規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，故依原告主張被告違反即時更正土地編定之作為義務，構成前開國家賠償責任，並無理由。
㈣綜上，請領轉作、休耕之補貼，除需符合轉作休耕認定基準
之相關規定為要件，尚須在每期作規定之申報期間內提出申請，經鄉、鎮、市、區公所逐筆實地勘查確實依計劃規定辦理後，始得核發，然原告就其於73年至94年期間已合於前開請領補貼之要件，因被告誤繕行為致受有無法請領休耕補助之損害，原告自不得依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被告賠償損害。又被告上開之誤繕行為，並不構成怠於執行職務致生損害之國家賠償責任，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被告賠償損害，亦難准許。
五、綜上所述，本件被告縱有前開誤繕行為，然上開行為並不影響原告休耕補助之請領，原告亦未能舉證證明其間之因果關係存在，且被告之行為亦不構成怠於執行職務之國家賠償要件，有如前述。從而，原告本於國家賠償法第2條第2項規定之法律關係，請求被告賠償597,531元，及自起訴狀送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，並無理由，不應准許。又本件訴訟費用10,900元（即第一審裁判費），由原告負擔。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後與判決結果均不生影響，爰毋庸再逐一說明，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 22 日
民事第四庭法 官 郭貞秀以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 22 日
書記官 陳志德