臺灣臺南地方法院民事判決 95年度訴字第489號原 告 國有財產局台灣南區辦事處台南分處法定代理人 戊○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 乙 ○
甲○○上二人共同 李合法律師訴訟代理人 趙培皓律師上列當請人間租佃爭議事件，經本院於民國95年11月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分
一、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26條第1項、第2項前段定有明文。查兩造均主張兩造間就系爭台南市○○區○○段860、861、862、863、864、865地號等六筆土地所訂立之養地租賃契約，為三七五減租條例所定之耕地租佃事件，原告為出租人，被告為承租人，嗣原告以上開土地於租賃契約存續期間堆置廢棄物，未依契約約定由被告供養殖使用，違反耕地三七五減租條例第16條第1、2項之規定為由，以94年8月12日台財產南南三字第0940015746號函通知被告租約關係消滅，被告申請台南市安平區公所調解，經台南市安平區公司囑託台南市南區區公所於94年10月21日調解不成立（參見第56-61頁）。再經台南市政府於95年3月24日調處決議「讓承租人繼續承租，租賃關係存在」（參見第10-11頁），原告不服調處，為台南市政府以95年4月11日南市地權字第09514513390號函檢送相關案卷移送前來，合先說明。
二、次按民事訴訟法第247條所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之法律地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去者而言。故確認法律關係成立不成立之訴，茍具備前開要件，即得謂有即受確認判決之法律上利益（最高法院42年台上字第1031號判例意旨參照）。本件系爭六筆租賃標的物之土地為國有，原告以被告於租賃契約存續期間在租賃土地上堆置廢棄物，未依契約約定供養殖使用，違反耕地三七五減租條例第16條之規定，主張租賃契約消滅，請求收回土地，為被告所不同意，並繼續占有使用系爭土地，則兩造間租賃關係存在與否，對於原告得否本於所有權收回系爭土地，非無影響，原告私法上法律地位有受侵害之危險，此項危險得以確認判決除去，則原告提起本件確認之訴，即有受確認判決之法律上利益，應予准許。
三、又訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限。民事訴訟法第255條第一項第1、7款定有明文。原告起訴原請求確認兩造間就系爭六筆土地之租賃關係不存在，嗣於95年11月2日言詞辯論時，追加請求被告應交還上開土地，其追加之訴仍係本於同一確認租賃關係存在與否之爭議，為被告所不爭執，亦無礙於被告之防禦及訴訟之終結，亦應予准許。
乙、實體部分
一、原告起訴主張：㈠系爭台南市○○區○○段860、861、862、863、864、865
地號六筆國有養地（重測前為台南市○○區○○段1000-9
1、726地號）原係訴外人陳媽得、陳再成等二人於61 年9月1日起向原告承租，經訴外人陳媽得等二人於76年12 月22日讓渡租賃權於被告等二人後，被告二人旋於76年年12月23日申請過戶換約繼續承租，歷經多次換約續租，租期至99年12月31日止。系爭六筆國有養地經原告於94 年7月26日派員勘查結果，部分土地已堆放建築廢棄物及巷道使用，原告旋於94年8月12日以台財產南南三字第0940015746號通知被告二人已違反三七五減租條例第16條第1、2項承租人應自任耕作之規定，原訂租約歸於無效。雖被告二人承租之土地僅部分堆放建築廢棄物及巷道使用，惟承租人將一部分土地供非耕作之用，而不自任耕作者，原訂租約已全部歸於無效，兩造間租賃關係已不存在。鈞院於95年6月30日履勘所見，現場僅有少許水泥覆蓋之建築廢棄物及雜草，惟依原告所附前後照片對照可知，係被告事後改善所致，承租人有不自任耕作情事，契約即向後失其效力，不因事後改善而使契約持續有效。
㈡依據89年1月26日修正公布農業發展條例第20條第1項、第
2項及國有耕地放租實施辦法第10條第1項之規定，自89年1月29日起國有耕地放租應適用農業發展條例之規定，於89年1月28日前已承租國有耕地者仍適用耕地三七五減租條例之規定，本件租約係訴外人陳媽得及陳再成於61年9月1日起與原告訂立國有養地租賃契約，係於上述農業發展條例修正頒布實施前所訂立之租約，故原告認本件仍有耕地三七五減租條例之適用。
㈢若鈞院認本件不應依據耕地三七五減租條例第26條之規定
由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃調解委員會進行調解及縣（市）政府耕地租佃委員會進行調處程序，應由原告或被告逕行起訴，鈞院受理台南市政府耕地租佃委員會移送之本件租佃爭議訴訟之程序是否合法，實有爭議。
㈣聲明：
⒈確認兩造間關於台南市○○區○○段860、861、862、
863、864、865地號等六筆國有養地租賃關係不存在。⒉被告應將台南市○○區○○段860、861、862、863、
864、865地號等六筆國有土地交還予原告。
二、被告則辯稱：㈠系爭土地自61年起，即供養殖魚類之用，被告於89年12月
13日簽訂之國有養地租賃契約書係原租約之展期，非重新訂定另一新租約。原告主張系爭土地仍有耕地三七五減租條例之適用，被告同意。
㈡被告承租系爭土地，自始即自任耕作，且未將土地轉租他
人，並未違反兩造間之租賃契約，亦無耕地三七五減租條例第16條規定之無效情事。系爭土地被告持續養殖魚類，並未中斷，原告所指部分土地已被堆放建築廢棄物，並非經過被告同意。按民眾違法任意堆放廢棄物，亦損及被告之權利，就他人堆放廢棄物之行為，被告亦係被害人。系爭土地部分舖設紅磚道作為巷道使用，亦未經被告同意，係台南市政府或其所屬安平區公所所為，此為政府機關之行為，被告無從阻止。況政府機關於舖設前，是否曾徵詢所有權人之同意，亦非被告所知。依勘驗紀錄，巷道係在魚塭堤岸外，不影響養殖。原告依其提出之照片，稱系爭土地上並無打氣機等養魚工具私，否認被告有養魚事實，惟查，養魚非必須打氣機，被告提出之照片無法正確反應系爭土地之使用狀況。
㈢聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：○○○區○○段860、861、862、863、864、865等六筆土地
均為國有地，兩造於89年12月13日簽訂租約，由原告將上開六筆土地出租被告，租期自90年1月1日起至99年12月31日止。
㈡兩造於租約第5條第2項約定「承租土地，承租人確係自行
作養殖使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責任，並認租約無效，交還養地，絕無異議。」並於第4條其他約定事項第4款記載「租賃養地，承租人應作養殖魚、蝦、貝或其他水產類之用，不得作其他使用。」、第5款第2目記載「應自行使用，不得將租賃物全部或一部轉租他人使用」。
㈢原告曾以94年8月12日台財產南南三字第0940015746號函
被告，因系爭土地堆置建築廢棄物，已非供養殖使用，通知被告租賃關係消滅，該函已送達被告二人。
四、至原告主張原告於93年7月間勘查系爭六筆土地時，土地堆置建築廢棄物，非供養殖使用，依耕地三七五減租條例第16條第1、2項之規定及本於系爭國有養地租賃契約，主張租約無效，請求確認租賃關係不存在，並交還土地等情，則為被告否認，並以前揭情詞置辯，則本院首應審究者為系爭租約之性質，有無耕地三七五減租條例之適用？次再依原告主張之原因事實，審究該租約之效力。
五、按「耕地租用，係以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第106條第1項定有明文，所稱農地，參照同條第2項之立法精神，應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用。」，最高法院88年度台上字第1號著有判例可資參照。又耕地三七五減租條例所定之耕地租佃，其租賃物以土地法第106條所定之農地為限，如承租非農地供耕作之用，既與同條例所定之耕地租佃有間，其出租人與承租人間之關係，即應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例規定之適用（最高法院87年4月28日87年第3次民事庭會議決議參照）。再依土地法第106條之規定「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」、「前項所稱耕作，包括漁牧。」，準此，耕地三七五減租條例所謂之耕地租佃，應係指農、漁、牧地之租佃而言，承租他人之非農、漁、牧地，縱約定供耕作或養殖之用，即非屬耕地三七五減租條例之耕地租佃，自無該條例規定之適用。
㈠經查，系爭台南市○○區○○段860、861、862、863、
864、865等六筆土地（以下簡稱系爭六筆土地）地目雖均為養，然為台南市政府於75年6月9日發佈「擬定台南市安平漁港區細部計畫案」都市計畫使用分區，將860、861地號編為「市場用地」，863地號編為「停車場用地」，864、865地號編為「道路用地」，862地號編為「中密度住宅區」，嗣於95年4月4日發佈「擬定台南市安平港歷史風貌園區特定區計畫（細部計畫）案」時，劃設860、861、
863 地號土地都市計畫使用分區編為「停車場用地」，
864、865地號之都市○○○區○○○道路用地」，另862地號之都市使用分區編為「第四之一種特定住宅區」，有原告提出土地登記簿謄本六份與台南市政府95年6月19日南市都計市字第09500515390號覆函在卷可稽，則系爭六筆土地早在75年間即為台南市政發佈都市計畫案，其使用分區分別編定為市場用地、停車場用地、道路用地與中密度住宅區，即非農、漁、牧地至明。次查，本院於95年6月30日會同台南市台南地政事務所測量員勘驗現場時，862地號北面鄰地均為住宅建物，862地號一部分已舖上紅磚巷道，864、865地號現況雖為魚塭之一部，惟據到場測量員陳述已編定為8米計劃道路，有勘驗筆錄與附圖在卷可明，並據被告陳述該862地號上之紅磚巷道係系爭租賃契約存續期間，由台南市政府或其所屬安平區公所所舖設（參見第152頁筆錄與第156頁被告辯論意旨狀），此項陳述為原告所不爭執，則862地號之使用現況與864、865土地編定為計劃道路符合台南市政府於75年發布之都市計畫使用分區之內容。兩造雖於89年12月13日簽訂系爭國有養地租賃契約書，由原告將系爭六筆國有地出租被告，約定屬定期耕地租用，並約定由被告自行作養殖使用，惟斯時系爭六筆土地既非農、漁、牧地，參照前揭最高法院判例與決議見解，兩造間就系爭租賃契約之權利義務關係，即無耕地三七五減租條例規定之適用。
㈡原告雖主張依89年1月26日修正公布農業發展條例第20條
第1項、第2項及國有耕地放租實施辦法第10條第1項之規定，自89年1月29日起國有耕地放租應適用農業發展條例之規定，於89年1月28日前已承租國有耕地者仍適用耕地三七五減租條例之規定，系爭租約係訴外人陳媽得與陳再成於61年9月1日起與原告訂立國有養地租賃契約，係在上述農業發展條例修正前所訂立，仍有耕地三七五減租條例之適用等語。惟依農業發展條例第20條第1、2項「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」，係指農業用地租賃契約在89年1月4日農業發展條例修正施行前，依三七五減租條例所訂定之耕地租佃，租佃雙方之權利義務關係固適用三七五減租條例之規定，然農業發展條例第20條至22條所規範之農業用地租賃契約，依其文義既明定「農業用地」之租賃，參照同條例第3條第10款對「農業用地」之法律解釋，係指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：⒈供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。⒉供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。⒊農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。
於同項第11款復規定所謂「耕地」：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。參照土地法第106條所定之「耕地租用」，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者。
又國有財產法第46條得提供為放租或放領之用之「國有耕地」，依國有耕地放租實施辦法第2條之規定，係指下列國有土地：⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地或同使用分區範圍內暫未依法編定之田、旱地目土地、⒉依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地、⒊國家公園區內經國家公園管理處會同有關機關認定之耕地。則本件系爭六筆國有土地依台南市政府於75年發布之都市計畫案編定之使用分區類別，既非上開農業發展條例所定之「農業用地」或「耕地」，亦非土地法與國有耕地放租實施辦法所定之「耕地」或「國有耕地」，自無上開農業發展條例第20條所定該條例89年1月4日修法施行前後應適用耕地三七五減租條例或農業發展條例問題。況原告在61年9月1日或其後續訂之租賃契約係與訴外人陳媽得、陳再成所訂立，原告於前約租期屆滿後，再於89年12月13日與被告訂立系爭租賃契約，係各自獨立之契約，前約之性質或約定之權利義務關係，實與後約無涉。
㈢兩造雖均主張系爭租賃契約係約定供養殖使用，屬耕地租
佃，被告復主張系爭六筆土地自61年起，即供養殖魚類之用，被告於89年12月13日簽訂之國有養地租賃契約書係原租約之展期，非重新訂定另一新租約等語。
⒈按凡編定為某種使用地之土地，除經該管市縣地政機關
核准外，不得供其他用途之使用，土地法第82條定有明文。故租用業經編為水利用地之土地以供養魚，如未經該管市縣地政機關核准，因違背使用用途之限制，即非耕地三七五減租條例第1條所稱耕地之租佃，自無該條例規定之適用（最高法院84年台上字第1601號裁判要旨參照）。準此，是否為耕地租佃而適用三七五減租條例之規定，係按土地依法編定之用途而定，自非以兩造契約約定為據。
⒉縱兩造於61年間即就系爭六筆土地訂立養地租佃契約，
斯時屬耕地三七五減租條例之耕地租佃，參照該條例第5條前段「耕地租佃期間，不得少於六年」、同條例第20條「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」，自得解為耕地三七五租約係不得少於6年期限之繼續契約，性質上仍屬定期租賃，依同條例第1條「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，則耕地租佃於租期屆滿時，自有民法第450條第1項「租賃定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消滅」規定之適用，則縱兩造間就系爭六筆土地曾訂有前約，參照前開法律之規定，前約於期間屆滿後既已消滅，兩造於89年12月13 日再簽訂系爭國有養地租賃契約書，約定租賃期間自90年1月1日起至99年12月31日止，自屬重新訂定之新約，其權利義務關係自以重訂之新約為據，渠等立約時，土地既非農、漁、牧地，自非屬三七五減租條例之耕地租佃至明。
六、按出租人應以合於所約定使用、收益之租賃物，交付承租人，並應於租賃關係存續中保持其合於約定使用、收益之狀態，民法第423條定有明文。又出租人以合於約定使用收益之租賃物交付承租人後，不僅須消極的不妨礙承租人使用收益，且須積極的在租賃關係存續中，保持其合於約定使用收益之狀態。故租賃物在租賃關係存續中，受有妨害，致無法為圓滿之使用收益者，不問其妨害係因可歸責於出租人之事由或由於第三人之行為而生，出租人均負有除去之義務，以保持租賃物合於約定使用收益之狀態（最高法院77年度台上字第2369號裁判要旨參照）。經查，原告於93年7月26、27日分別勘查系爭六筆土地現況，當時860地號為「魚塭及堆放建築廢棄物」、861、862、865地號為「魚塭、部分巷道（堆放建築廢棄物）」、863地號為「魚塭及部分堆放建築廢棄物」，有原告提出土地勘清查表與附圖各六紙、照片10張附卷可明（參見第73-82頁），另有照片15張附於台南市政府檢送之租佃事件案卷內（參見第32-36頁），由上開勘清查表與照片所示，系爭六筆土地於94年間部分為魚塭、部分為巷道，部分土地則確有堆放大量建築廢棄物無誤。次查，被告對於土地在94年間部分為巷道，部分堆放建築廢棄物等情固未爭執，然抗辯巷道係政府機關舖設，廢棄物係遭民眾違法任意堆放等語，本件原告對於部分土地於契約存續期間為政府機關舖設巷道一節，並未爭執，就堆置廢棄物部分，原告並未主張係被告所為或係被告同意第三人所堆置，則兩造於系爭國有養地租賃契約既約定由承租人之被告作養殖使用，原告為出租人，依民法第423條之規定，即負有保持租賃物合於約定可供養殖使用狀態之義務，系爭土地在契約存續期間，部分經政府機關舖設巷道，部分前經台南市安平區公所以94年7月4日函原告，遭堆置建築廢棄物，影響環境衛生，請原告於94年7月25日前清除（參見第30頁台南市安平區公所函），原告本於出租人應使租賃物保持合於約定使用、收益狀態之義務，原應排除上開舖設之巷道與廢棄物，使土地回復可供約定養殖使用之狀態，原告未履行此項義務，而以94年8月12日台財產南南三字第0940015746號函（見第
83 頁）被告未供養殖使用，違反耕地三七五減租條例第16條之規定，通知被告原訂租約無效，即屬於法無據，自不生終止契約之效力。
七、原告另以被告於94年間任土地堆置廢棄物，違反自任耕作之約定，依系爭國有養地租約第5條第2項，主張租約向後失效等情，已為被告否認，抗辯：被告承租土地，自始即自任耕作，未將土地轉租，系爭土地部分遭他人堆置廢棄物，非屬租約第5條第2項無效事由等語。查兩造固於系爭國有養地租賃契約第5條第2項約定「承租人確係自行作養殖使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責任，並認租約無效，交還養地」，另於第4條第4款、第5款第2目分別約定「租賃養地，承租人應作養殖魚、蝦、貝或其他水產之用，不得作其他使用」、「應自行使用．．．」，有租約附卷可明（參見第37頁），本件雖因系爭土地非屬農、漁、牧地，而無耕地三七五減租條例之適用，惟兩造訂約之時，既記載為定期耕地租用，約定供養殖使用，並引用三七五減租條例第16條第1、2款之規定，將「未自行作養殖使用」與「擅自變更使用情事」約定為契約向後失效之事由，本院自得斟酌耕地三七五減租條例第16條第1、2項所定「不自任耕作」之司法解釋，以為判斷依據，以符合當事人契約真意。參照最高法院89年度台上字第1265號、87年度台上字第1207號裁判要旨，對三七五減租條例第16條第1、2項所謂「不自任耕作」，係指「承租人將耕地供非耕作之用或轉租他人或借與他人使用而言，倘承租人僅消極不為耕作，他人未經承租人同意，乘機占有耕地，縱承租人未自行本於占有人之地位請求返還，或請求出租人排除侵害交付耕地，自不能認係上開條項所稱不自任耕作。」，又所謂不自任耕作，係指「承租人將耕地供非耕作之目的或轉租或借與他人使用而言，不包括任令耕地荒蕪不為耕作之情形在內。」，是三七五減租條例第16條所謂不自任耕作，係針對承租人將耕地供非耕作之用或轉租等不合耕地租賃之積極行為而言，並不包括任令耕地荒蕪不為耕作之消極行為，準此，本件被告縱將部分土地任令他人堆置廢棄物而未為養殖，使土地處於荒蕪狀態，然其既無轉租或擅自變更用途之積極行為，要非契約約定未自行作養殖使用或擅自變更使用之無效事由，況被告嗣後已清除廢棄物，將系爭土地回復養殖狀態，有本院95年6月30日勘驗筆錄與照片在卷可明。從而，原告本於系爭國有養地租賃契約第5條第2目之約定，主張契約向後失效，亦難憑採。
八、末按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26條第2項定有明文。該條項所謂因耕地租佃發生爭議，係指因耕地租佃關係所發生之一切爭議而言。必原告對被告起訴，並非根據租佃關係，亦非否認兩造間有租賃關係，而係本於其他之法律關係為訴訟標的者，始無耕地三七五減租條例第26條之適用。」（最高法院85年台上字第576號裁判要旨參照）。本件爭執起因於原告以系爭土地堆置廢棄物，對被告通知租約無效，被告依耕地三七五減租條例第26條之規定向台南市安平區公所申請調解不成立，嗣經台南市政府調處決議「讓承租人繼續承租，租賃關係存在」，原告不服調處結果，始由台南市政府移送本院審理，兩造均主張本件爭議為租佃事件，原告復依耕地三七五減租條例第16條第1、2項之規定，請求確認兩造間就系爭土地之租賃關係不存在，並請求被告交還土地，參照前開最高法院裁判要旨，核屬租佃爭議之範疇無訛。雖本院審理結果，認無耕地三七五減租條例之適用，惟法院就當事人主張之事實，如何適用法律，為法院之職權，不受當事人法律上陳述之拘束，本件既仍屬租佃爭議事件，原告既未變更訴訟標的，亦未撤回訴訟，本院依台南市政府移送而為審理，在程序上並無不合，自無將訴訟事件退回台南市政府之理，附此說明。
九、綜上所陳，原告所主張被告任令系爭租賃土地堆置廢棄物，既非契約約定無效事由，從而，原告本於三七五減租條例第16條第1、2項之規定與系爭國有養地租賃契約，主張系爭租賃契約向後失其效力，請求確認兩造間就系爭六筆土地之租賃關係不存在，並請求被告交還該六筆土地，既於法無據，其請求即為無理由，均應予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
民事第一庭 法 官 林逸梅以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 95 年 12 月 15 日
書記官 楊建新