臺灣臺南地方法院民事判決 98年度訴字第60號原 告 甲○○
丁○○乙○○辛○○庚○○兼上五人共同訴訟代理人人 丙○○被 告 財政部國有財產局南區臺南分處法定代理人 己○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間請求請求讓售國有土地事件，經本院於民國98年3月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣柒仟捌佰貳拾元由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
（一）原告所共有坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地與被告機關管理之同段408地號土地（下稱系爭土地）相鄰，坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地為畸零公有地、面積
10.92平方公尺。原告為使開畸零地能合併使用，曾向被告申請讓售系爭土地，被告於民國97年10月9日以售字第O97FD00003OO號通知書，略以「有關申請承購國有不動產一案，業經計價完竣，依照國有財產法第49條第3項（畸零裡地讓售）規定，應准讓售。…」等語。原告於97年8月20日以依建築法45第條第3項規定「第一項範圍內土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有人」規定理由，聲請准以現在公告現值購買土地坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號面積10.92平方公尺，符合畸零地合併使用規定。被告卻未依上述建築法規定辦理通知原告。被告於97年10月9日以售字第097FD0000000號通知書，略以「有關申請承購國有不動產一案，業經計價完竣，依照國有財產法第49條第3項（畸零裡地讓售）規定，應准讓售。…」。其價金為新台幣（下同）982,800元，即每平方公尺為90,000元，不符合建築法第45條第3項規定。本件之經過，原告於97年3月3日向被告提出陳情書，，其內容為「主旨：陳情承購土地坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號內相鄰同段陳情人所有407地號之土地。說明：1、國有財產法第52條之1第1項第6款規定，國有非公用財產使用情形或位置情形確屬特殊及與私有土地交雜，無法單獨使用者…。2、又依建築法及台南縣畸零地使用規則規定，亦需合併使用，407地號所有人才可對外通行與建築線連接建築。」等語。被告只以說明1之理由專案處理，原告再於97年8月13日聲請畸零地合併使用，其內容「主旨：聲請以現在公告現值購買土地坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號面積10.92平方公尺。」等語，嗣被告電話通知需註銷前專案後才能聲請畸零地合併使用讓售，故原告於97年8月20日再次聲請。
（二）系爭408地號土地與原告所有同段407地號土地，前經台南縣政府97年8月11日以府工管字第0970114462號函稱「主旨：台端申請核○○○鎮○○段○○○○號（部分合併面積
10.97平方公尺）公有地與同段407地號私有土地合併使用證明乙案，經查確有互相合併使用必要，應予證明，復請查照。說明：…二、檢發證明書乙份。…」等語，可見上開二筆土地確有合併使用之必要。況依建築設計施工編第57條規定凡經指定在道路兩旁留設之騎樓…，其寬度及構造由市、縣主管建築機關參照當地情形，並依照左列標準釘定之：1、寬度：自道路境界線至建築物地面層外牆面，不得小於3.5公尺，---（96年3月營建署編印）及台南縣都市計畫區騎樓設置標準第2條及第3條規定，系爭408地號土地○○○區○○○○路境界線應退縮3.5公尺騎樓寬度。但408地號最寬只1.8公尺，亦就是408地號全部面積合併後，依建築法規應全部面積退縮為騎樓用地。供公眾通行。
（三）畸零地合併使用規定於建築法第44條至46條及台南縣畸零地使用規則。此為公法上原因發生之財產給付。行政訴訟法第8條規定於89年7月l日增設施行，應優先於87年9月25日大法官解釋第466號及87年2月27日第448號解釋適用本案。又建築法第45條第3項之立法理由略以「…六、規定公有畸零地以該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。以示公私有畸零地處理方式並無二致」。立法理由既明載公有畸零地之讓售依當期公告現值，上開規定應認屬強制規定，始符合公平立法理由。被告所舉最高法院裁判要旨違背建築法第45條第3項規定，對鈞院應無拘束力。
（四）按命令與法律規定抵觸者，適用法律規定。又二種法律均有規定者，以特別專門法律優先適用。中央法規標準法第11條、第16條至第18條有規定。因此關於畸零地合併使用等建築之法律，應以建築法規定優先於國有財產法適用。也優先於法務部97年6月26日法律決字第0970012532號函釋見解。建築法第42條「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度由省市主管建築機關統一規定。…」同法第44條「直轄市縣政府應視當地實際情形規定建築基地最小面積之寬度及深度，建築基地畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」同法第45條第1項「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處…；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售，徵收之補償土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」同法第45條第2項「徵收土地之出售，不受土地法第25條之程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之，但原申請人有優先承購權…」同法第45條第3項規定「第1項範圍內土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人」。可見該45條第3項之規定是同法條第1、2項之特別規定，應優先適用。該第45條第1、2項是決定畸零地合併價格之程序屬強制規定。所以第3項亦是強制規定。
（五）土地市價也是起起落落，買者要低價，賣者要高價。公私有畸零地之合併使用價格才有該法第45條之強制規定。被告主張可單方決定價格或不出售。將違背建築法有關畸零地合併使用之特別強制規定。何況系爭408地號之畸零地只可供公眾通行之騎樓用地，如果該45條第3項不是特別強制規定，就必須依該條第1、2項規定徵收等程序，此應非建築法及相關法規之立法意旨。因被告不同意以土地公地現值出售系爭408地號土地，為此，爰依建築法第45條第3項之規定，提起本訴。
（六）並聲明：被告應將坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號、面積10.92平方公尺之畸零地准以公告土地現值每平方公尺65,200元之價格讓售給原告為畸零地合併使用。
二、被告則以：
（一）查本件原告丙○○等6人於97年3月3日申請專案讓售臺南縣○○鎮○○段○○○○號土地，經被告報奉財政部核准讓售並參考市價查估售價完畢後，即通知原告於97年9月10日前繳清款項並辦理相關補正事宜，惟原告分別於97年8月13日及8月20日填具申請書並檢附臺南縣政府公有畸零地合併使用證明書正本，申請註銷前述專案讓售案件，改依國有財產法第49條第3項規定申請畸零地讓售，而被告以97年8月18日臺財產南南二字第0970009436號函及97年9月3日臺財產南南二字第0970009834號函通知原告，告知其改依畸零地申購方式承購系爭408地號土地，仍須依市價查估，不因申購方式不同而有所調整，然原告不服，遂生爭議，合先敘明。
（二）按國有財產法第49條第3項: 「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，『得』讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」揆諸前述法律條文係規定「得」，而非「應」，故被告並無任何法律上之義務須將管理之系爭408地號土地依照公告現值讓售予原告。
（三）次按建築法第45條第3項：「第1項範圍內之土地，屬於公有者，『准』照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」及法務部97年6月26日法律決字第0970012532號函釋：「…依本法第45條第1項及第3項之規定准照該宗土地或相鄰土地當期公告現值讓售鄰接土地所有權人。上開規定旨在增進土地使用，健全都市發展，並非賦予畸零地所有權人得以當期公告現值強制買受鄰接土地之權利，此觀本法第45條第1、2項規定，畸零地所有權人申請徵收、承購鄰接科有土地時，其價格應以市價、評定價格或標售價格為準即明。…倘公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，而另行評定適當之讓售價格，仍為法之所許，畸零地所有權人並無請求公有土地管理機關以鄰接公有土地當期公告現值讓售該宗土地之權利；公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。」等語，則揆諸前述建築法之規定中並無明顯課予公有土地管理機關有須將土地依公告現值讓售予鄰地所有權人之義務，而係准予公有土地管理機關可照土地公告現值讓售；再者前述法務部函釋亦明確指出，建築法第45條第3項規定旨在健全都市發展，並非賦予畸零地所有權人得以當期公告現值強制買受鄰接土地之權利，公產管理機關另行評定適當價格，仍為法之所許，原告所提建築法第45條第3項之立法理由，進而主張該規定係屬強制規定，實不足採。
（四）按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，…。」、「行政官署出售國有土地，固係基於法令為國家處理公務，但其所為之出售行為，則係代表國家與承購人訂立契約，與民法上之買賣行為無異。…。」此有行政法院
58 年判字第270號判例及56年判字第136號判例要旨可稽。行政機關代表國庫處分公有財產，固係基於國家法令，惟其性質上仍屬民事契約行為，既然被告代表國家處分所經管之土地，無論係出租或出售，皆屬一般私法上之契約行為，而基於契約自由原則之精神，當事人有締結契約之自由、相對人選擇之自由、內容決定之自由及方式之自由，故被告是否將系爭408地號土地出售予原告或依何種價格出售予原告，基於契約自由原則，應由被告自由決定之，非他人所得干涉，然原告竟訴請司法機關強制被告將土地依其所希望之價格出售與原告，實屬權利之濫用；再者，被告係公產管理機關，關於土地出售及價格評議，皆須遵照相關之作業程序及法律依據，並非漫天喊價，原告竟以此訴以司法機關請求判決答辯人依原告所希望價格強制出售土地，實難令人茍同。
（五）被告亦否認建築法第45條係強制規定。細觀該條第1項：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之竟度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」，是有關畸零地合併使用價格上的處理程序，應先由土地所有權人間協議，協議不成則調處，調處不成則由地方政府徵收，徵收價格以市價為準，如有爭議，由標準地價評議委員會評定如該條文係一強制規定，則直接課予土地所有權人法律上權利義務，強制買受或讓售即可，母庸設立協議、調處、徵收等制度，且同條第2項亦設立標售制度，如價格依據係強制且只有單一標準，何須再設立標售制度，顯然原告對於該條文有相當之誤解；再者，前述條文亦明確規定政府向人民徵收價格以市價為準，然豈有政府向人民徵收以較高之市價為準，而人民向政府申請讓售就以較低之公告現值為準之理，實難謂公平，縱同條第3項提及公告現值，惟僅係「准」照，而非「應」照並無任何強制之性質存在等語，資為抗辯。
（六）並聲明：駁回原告之訴。
三、本院依民事訴訟法第271條之1規定準用第270條之1規定，整理並協議兩造簡化爭點結果，兩造不爭執事項及爭執要點如下：
（一）兩造不爭執事項：⑴坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號、地目建、面積10.92
平方公尺土地，現為中華民國所有，管理者為財政部國有財產局管理。
⑵坐落台南縣○○鎮○○段○○○號、地目建、面積118.07
平方公尺土地為原告丙○○等6人所共有，應有部分為：原告丙○○18分之7、原告甲○○6分之1、原告丁○○6分之1、原告乙○○6分之1、原告辛○○18分之1、原告庚○○18分之1。
⑶原告曾於97年3月3日向被告申請專案讓售台南縣○○鎮
○○段○○○○號土地，經被告報請財政部核准讓售及參考市價查估售價後，被告於97年8月8日售字第097FD0000000號繳款通知書，通知原告丙○○等6人於97年9月10日前繳清款項並辦理相關補正事宜，惟原告並未繳款，嗣於97年8月13日向被告改依申請畸零地讓售案件，申請以上開土地現公告現值購買土地坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號面積10.92平方公尺；原告另於97年8 月20日向被告申請註銷上開97年3月3日申請之讓售專案，改依申請畸零地合併使用讓售案件，申請以上開土地現公告現值購買土地坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號面積10.92平方公尺。
⑷台南縣政府以97年8月11日府工管字第0970114462號函
覆原告丙○○等6人：「台端申請核○○○鎮○○段○○○○號（擬部分合併面積10.97㎡）公有地與同段407 地號私有土地合併使用證明乙案，經查確有互相合併使用必要，應予證明（下略）」等語。
⑸被告以97年8月18日臺財產南南二字第0970009436號函
原告，該函文說明欄第三點記載：「本案善文段408地號國有土地，經查台端等6人業於97年3月3日申請專案讓售，並報奉財政部核准讓售及參考市價查估售價後，經本分處以前項繳款通知書通知補正、繳款在案，現台端等人持台南縣政府97年8月11日核發之公有畸零地合併使用證明書，申請改依畸零地申購方式承購本案土地，依財政部上述函示仍須參考市價查估辦理。準此，本案土地售價不因申購方式不同而有所調整，爰請依前項繳款通知書原定限繳期限（97年9月10日前）辦理補正及繳款事宜。倘執意以畸零地申購方式改辦讓售案，請嗣本分處註銷該專案讓售案後，再另案送件辦理。…」⑹被告以97年9月3日臺財產南南二字第0970009834號函原
告丙○○等6人：「主旨：台端等6人申請撤回專案讓售台南縣○○鎮○○段○○○○號國有土地乙案，本分處同意所請並註銷申購案號，請查照。…說明：二、本案土地另申請改以畸零地方式申購乙節，本分處業將原專案讓售附繳文件抽出後併同畸零地合併使用證明書重新收件，並俟審查符合讓售規定後再另文通知辦理補正及繳款事宜。又其讓售價格，依國有財產法計價方式規定，參考市價查估辦理，再予敘明。」
（二）兩造爭執要點：原告主張依建築法第45條第3項規定請求被告將坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號、面積10.92平方公尺土地，以公告土地現值每平方公尺65,200元之價格讓售予原告，是否有理由？
四、茲就兩造爭執要點析述本院得心證之理由如下：
（一）按建築法第44條規定：「直轄市、縣 (市)( 局)政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」；第45條規定：「（第1項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣 (市)( 局)政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。（第2項）徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。（第3項）第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」經查，上開建築法第44條規定畸零地非與鄰接土地調整地形或合併使用，不得建築，旨在增進土地使用，健全都市發展，並非賦予畸零地所有權人得以當期公告現值強制買受鄰接土地之權利，此觀同法第45條第1、2項規定，畸零地所有權人申請徵收、承購鄰接私有土地時，其價格應以市價、評定價格或標售價格為準即明。同法第45條第3項雖規定公有土地准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，惟倘公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，而另行評定適當之讓售價格，仍為法之所許，畸零地所有權人並無請求公有土地管理機關以鄰接公有土地當期公告現值讓售該宗土地之權利。原告主張依建築法第45條第3項之規定，被告既負有以系爭土地當期公告現值讓售系爭土地予原告之義務，顯係誤解上開法之規定。
（二）另按直轄市縣（市）（局）政府，應視當地實際情形規定建築基地最小面積之寬度及深度，建築基地面積畸零地狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到最小面積之寬度及深度，不得建築，此建築基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，調處不成時，建築基地所有權人或鄰接土地所有權人，得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金預繳承買價款，申請該管地方政府徵收後辦理出售，而此範圍內之土地屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，建築法第44條、第45條第1項及第3項規定甚明。而省（市）主管建築機關，應依建築法第44條及第45條之規定，並視當地情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施，同法第46條亦定有明文。準此，規定建築基地最小面積之寬度及深度，及上述所稱範圍內之土地於讓售予鄰接土地所有權人時，應如何評定其價款，地方政府及主管建築機關自有其斟酌權限。
（三）惟由前開建築法第45條第3項之規定「准照」，而非「應照」，可見上開條文僅係規定，公有機關有照該宗土地或相鄰土地土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人之依據，並非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關按土地公告現值讓售公有土地之權利；是公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負按公告現值與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務；此經最高法院81年台上第1479號著有裁判可參。
換言之，公產機關如不照公告現值讓售鄰接土地所有權人，即屬同法第45條第1項之前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議之情形，此時基地所有權人應申請調處，如調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售，方符合修正條文所載「公私有畸零地處理方式並無二致」之理由。依上開說明，是被告抗辯其並無依系爭土地之公告現值讓售系爭土地之義務等語，應堪採信。
五、綜上所述，原告主張依據建築法第45條第3項規定，請求被告應將坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號、面積10.92平方公尺之畸零地准以公告土地現值每平方公尺65,200元之價格讓售予原告，為無理由，應予駁回。
六、本件訴訟費用為裁判費7,820元，應由敗訴之原告負擔。
七、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項前段、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 17 日
民事第二庭 法 官 翁金緞以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 98 年 3 月 17 日
書記官 彭建山