臺灣臺南地方法院民事判決 98年度重訴字第142號原 告 教育部法定代理人 甲○○訴訟代理人 陳培芬律師被 告 臺南市政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 蘇文奕律師上列當事人間請求侵權行為損害賠償事件，經本院於民國98年11月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行聲請均駁回。
訴訟費用新台幣壹佰伍拾參萬零肆佰捌拾肆元由原告負擔。
事實及理由
一、本件兩造代管契約係屬私法契約，本院對之具有審判權
1.查本件坐落台南市○○區○○段○○○號（下稱系爭土地）於97年12月3 日無償撥用予金城國中作為學校用地前，為「非公用財產」，於88年8 月16日前為台灣省所有，並由管理機關省教育廳依廢止前之「臺灣省省有財產管理規則（下稱省有財產管理規則）」第7條第1項第6款及第2項之規定，自82年10月1日起委託被告代為管理；88年8月17日以後，所有權人為中華民國，管理機關則為原告等情，均為兩造所不爭執，並有系爭土地之人工（含日據、總登記、重造登記簿）、電子謄本、異動索引及異動清冊等件在卷足憑，復查88年8月17日後，系爭土地既移歸中華民國所有，則委託被告管理之依據應為國有財產法第12條及第13條，是原告將系爭土地早於民國82年—提供海安路攤商興建臨時綜合商場前即委由被告代為管理，為兩造所不爭執，應堪信實。
2.我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院大法官會議第448號、第466號解釋參照）。而行政契約與私法契約判別之準據，主要有「契約主體說」、「契約標的及契約目的說」暨「契約主體推定說」等，我國實務及學界多數見解參考德國判例及通說，俱採「契約標的及契約目的說」（司法院大法官會議第533 號解釋理由書及吳庚大法官協同意見書意旨、最高法院61年度臺上字第1672號判例、最高行政法院96年度裁字第1531號裁定等參照），是契約之性質究屬公法或私法契約，應就該契約之標的及目的加以判別之。所謂之契約標的及契約目的說係認為，行政契約為設定、變更或消滅公法上法律關係之契約（行政程序法第135條參照）。
反之則屬私法契約。
3.依前揭省有財產管理規則第7條第1項第6款及第2項規定，學產房地以省教育廳為管理機關，並得委託縣（市）政府或「適當機構」代管之，參酌省有財產管理規則之其他規定，無非係用以規範省有財產（含公用及非公用財產）之取得、保管、使用、收益及處分等事項，是其所謂管理應僅係管理機關以管理人之身份，就其所支配之財產所為狀態之維持、收益、處分及利用等行為，並非以高權主體之地位行使公權力，縱然管理機關將其所支配之財產出租或處分，亦係立基於國庫之地位，以私法之法律形式所為之國庫行政行為，是單純非公用財產之管理應屬私法行為，且系爭土地若由原告自行管理，亦無法界定為公權力行政，則原告基於管理便利及人力有限等緣故，委託被告代為管理，自無公權力移轉之性質存在，縱然委任管理之對象係行政機關，亦不影響其管理行為原即屬私法關係之判定，況前揭省有財產管理規則第7條第2 項規定，學產房地以省教育廳為管理機關，並得委託縣（市）政府或「適當機構」代管，解釋上此所謂之適當機構應不以行政主體或行政機關為限，私人或私法人亦得為受託之對象，此由前揭法務部法律決字第0930047798號函之函詢主旨中將縣市政府及臺灣土地銀行（92年7月1日即已改制為台灣土地銀行股份有限公司）二者並列，即可得知，雖被告辯以系爭代管契約之內容及效力均由省有財產管理規則所規定，非被告所能更動，兩造顯非立基於平等之地位等語，惟被告並未舉證曾經要求原告變更系爭委約之內容而遭拒絕？且被告既為行政機關而非一般人民，何以能謂「非立基於平等之地位」？再兩造於85年4月7日曾就系爭土地訂立租賃契約，租賃期間為85年4月7日起至87年12月31日止，此為兩造所不爭執，並有系爭土地臺灣省省有學產土地租賃契約書及臺灣省政府教育廳87年1月5日86教總字第125515號函等件在卷可參，是兩造前揭租賃契約之存在，更足以證明兩造係立基於平等之地位無疑。況縱使被告前揭所辯為真，充其量亦僅能認定系爭委任代管契約屬於「定型化契約」，被告無個別磋商契約條款之可能，尚無法動搖前揭系爭委任契約所規範之權利義務關係，僅係單純非公用財產管理行為之委託之認定，故被告所辯，均無可採。綜上所述，本件代管契約不論由所適用之法規、契約條款所發生之權利義務關係及契約目的等以觀，均屬私法契約，本院對之自有審判權。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告原聲明請求被告給付原告新臺幣（下同）182,917,381 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。嗣於訴訟中聲明將本金部分減縮為163,855,526 元，依前揭說明，自應准許，合先敘明。又本件訴訟進行中，原告教育部之法定代理人已由鄭瑞城變更為甲○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
三、本件原告起訴主張：
(一)緣坐落台南市○○區○○段○○○號土地，係屬原告負責經管之國有學產地，所有權人為中華民國，並經系爭土地之前管理權人即臺灣省政府教育廳委託被告代為管理，原告接管後亦同。詎被告在民國82年間為開闢台南市○○路○○街工程，竟未經原告之同意，便將原於海安路設攤之攤商（下稱海安路攤商）安置至系爭土地上，且擅自核發建築執照及臨時使用執照予海安路攤商，致使其等在系爭土地上興建海安路臨時綜合商場繼續營業，造成海安路攤商無權占用系爭土地迄今。嗣於85年經系爭土地原管理機關台灣省政府教育廳要求被告承租系爭土地，做為提供臨時設置海安市場攤販使用，雙方始簽訂「台灣省省有學產土地租賃契約」，約定租賃期間自85年4月7日起至86年12月31日止，租金每年新台幣(下同)1043萬4690元，並約定租約屆滿由甲方即被告恢復原狀返還土地。上開租約屆滿後又續約一年（即自87年1月1日起至87年12月31日止）。惟自87年底後，由於海安路攤商拒繳租金，且台南市政府議會不同意是項租金預算致未再續約，被告則自88年1月1日起則繼續以代管機關立場管理該筆土地。因此，本件被告分別於82年10月1 日起至85年4月6日止，以及88年l 月l日起至97年12月2日止兩段期間，無權占用系爭土地，爰依民法侵權行為及不當得利之法律關係請求被告應負損害賠償責任。
(二)又自85年4月7日起至87年12月31日止之租賃期間，被告應給付租金29,970,748元，被告於86年3月15日僅繳納12,579,598元，尚積欠租金共17,391,150 元，再加上自82年10月26日起至民國97年11月30日止，扣除被告合法租賃期間（85年4月7日起至87年12月31日止），被告無權占用系爭土地之使用補償金為146,464,376元（占用面積×公告地價×年息5%×占用時間），是以，被告共計應給付163,855,526元予原告。
(三)並聲明：被告應給付原告163,85 5,526元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。原告願供擔保，請准予宣告假執行。
四、被告則以：
(一)其於82年間將系爭土地交付攤商興建海安路臨時綜合商場，雖未事先徵得原告之同意，然海安路攤商占用系爭土地期間，兩造曾於86年3月間訂有租賃契約，租賃期間自85年4月7日起至86年12月31日止，租期屆滿後再續租1 年至87年底。
自88年l月1日起原告即委由其代管系爭土地，而代管期間，原告並不反對其將系爭土地交付攤商使用以收取租金、使用補償金之管理方式，並曾於93年2 月16日函請被告說明攤商租金、使用補償金之徵收情形，並請被告對於積欠租金、使用補償金之攤商繼續催繳或辦理支付命令。且於94年1 月17日更同意將攤商所繳交金錢撥付百分之10作為經徵管理費。
基上，雙方就系爭土地既有代管之關係存在，且向攤商收取之租金、使用補償金復係交付原告，自無民法第179 條所規定之「無法律上之原因而受利益」情事，則原告依不當得利之法律關係請求被告返還所受利益，自屬無理由。再者，被告既係基於代管而將系爭土地交付攤商使用，且被告將系爭土地交付攤商使用以收取租金、使用補償金之管理方式，亦為原告所不反對，則原告依侵權行為之法律關係請求被告負賠償責任，自屬無據。
(二)又原告曾於92年以被告擅自占用系爭土地，向鈞院聲請核發支付命令（92年度促字第75583 號），經其聲明異議而未確定，則本件縱認原告之侵權行為損害賠償請求權存在，然已逾2 年時效期間，自已不得請求。至於原告所請求相當於租金之不當得利，其請求權之時效期間應為5年，已逾5年時效期間者，原告自亦不得請求被告給付之。本件原告固提出被告93年11月24日南市工土字第09331072750 號函主張被告已為民法第129條第1 項第2款所稱之承認，惟觀諸該函文內容之記載，被告僅係將海安路臨時綜合商場攤商陳情租金（使用補償金）減免乙事轉知原告，自難認係承認原告本件之請求權，且函文中所述及者，僅有88年以後之租金（使用補償金），益難認係承認原告於本件之請求權等語，資為抗辯。
(三)並聲明：如主文所示。
五、兩造不爭執事項：
1.系爭土地於88年8月16日前之所有權人為臺灣省，管理者為臺灣省政府教育廳；同年8月17日以後，所有權人為中華民國，管理者為原告。
2.被告在82年間為安置海安路地下街工程拆遷戶攤商，未事先經當時系爭土地管理者之同意，提供系爭土地予海安路攤商興建海安路臨時綜合商場作為臨時營業處迄今。
3.82年10月1日至85年4月6日間及88年1月1日至97年12月2日間，兩造就系爭土地皆為代管關係。
4.兩造於85年4月7日就系爭土地訂立租賃契約，租賃期間為85年4月7日起至87年12月31日止，租金每年1043萬4690元，約定被告如欲在系爭土地上搭建任何建物，需經原告同意，並於租賃期間屆滿或終止時，由被告無條件負責拆除回復原狀或經原告同意後，按現狀無償點交。
5.原告於系爭土地租期屆滿後，委請被告代向使用系爭土地之攤商徵收租金及使用補償費。並曾於94年1 月17日函覆被告，同意將攤商所繳補償金之10％予被告，作為經徵管理費。
六、得心證理由本件原告起訴主張系爭土地之所有權人為中華民國，其為管理權人，並委託被告管理系爭土地，惟被告竟未經其同意，便於82年10月1 日擅自將系爭土地撥予海安路拆遷之攤商使用，並甚至核發建築執照及臨時使用執照予攤商，造成攤商無權占用系爭土地之事實；復於88年1 月1日起至97年12月1日止，於兩造就系爭土地之租賃期間屆滿後，仍持續容許攤商繼續無權占有、使用系爭土地，爰本於侵權行為及不當得利法律關係，請求被告給付損害賠償金等語，被告對核發建照、使用執照及交付系爭土地予攤商使用不爭執，惟否認有侵權行為及不當得利，並以前揭情詞置辯。是以，本件爭點在於被告核發建照、使用執照及容許海安路攤商使用系爭土地，是否構成不當得利或侵權行為？被告主張時效抗辯是否有理由？
（一）被告前開行為是否構成不當得利？被告主張之時效抗辯是否有據？
1.按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益，民法第179 條定有明文。經查，本件原告於上開期間委託被告代管系爭土地，兩造間就系爭土地之管理訂有委任管理契約，已如前述，而本件原告於委託關係存續期間，發函委請被告代向使用系爭土地之海安路攤商收取租金與使用補償金，並同意將攤商所繳補償金之10％給予被告，作為經徵管理費，為兩造所不爭執，而被告亦陸續將所代收之使用補償金如數交予原告，此有系爭土地租金、使用補償金明細表
1 件在卷可證，堪信為真實。是以，兩造雙方就系爭土地之管理既有委任關係存在，且被告亦依約定將向攤商收取之使用補償金轉交予原告，自難認被告向攤商收取使用補償金後再轉交原告之行為，有何「無法律上原因」亦或「受有利益」之情事。況且，實際占用系爭土地者，乃係在系爭土地上興建綜合商場之海安路攤商，被告並未實際占有、使用系爭土地，更難謂被告受有何利益可言。是故，原告依不當得利之法律關係，請求被告賠償相當於租金之損害，尚非有據。⒉又按利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他1年或不及1
年之定期給付債權，其各期給付請求權，因5 年間不行使而消滅。時效完成後，債務人得拒絕給付。民法第126 條、第144條第1項分別定有明文。租金之請求權因5 年間不行使而消滅，既為民法第126 條所明定，至於終止租約後之賠償與其他無租賃契約關係之賠償，名稱雖與租金異，然實質上仍為使用土地之代價，債權人應同樣按時收取，不因其契約終止或未成立而謂其時效之計算應有不同。此有最高法院49年台上字第1730號、85年台上字第711 號判例可資參照。是以無權占有他人不動產而受有相當於租金之利益致所有權人受有相同之損害，與無租賃關係之賠償同，其性質上與租金之請求權相同，其時效仍應自得請求時起算逾5 年即罹於時效，又本件原告係於98年5 月15日提起本件訴訟，自斯時起算五年即93年5 月15日前之不當得利金亦已罹於時效，被告就此部分為時效抗辯，亦屬有據。
（二）被告前開行為是否構成侵權行為？被告主張之時效抗辯是否有理由？⒈按原告自82年10月1 日起迄今均託由被告代為管理系爭土地
，其間兩造於85年4月7日就系爭土地並訂立租賃契約，租賃期間為85年4月7日起至87年12月31日止，該租賃契約並明定土地之現況為海安路臨時綜合商場，原告主張被告未經伊同意擅自將系爭土地交付攤商使用云云，已難遽採，更遑論原告同意將攤商所繳補償金之百分之十予被告，作為經徵管理費。又依省有財產管理規則第16條第1 項規定：管理機關或代管機關對其經、代管之財產除依法令報廢外，應注意管理及有效使用，原告復未能舉證被告將系爭土地交付攤商使用並將收取之租金及土地使用補償金交付原告，有何不法之情事，則原告據此請求被告應負侵權行為損害賠償責任，尚無可採。
⒉復按消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求；二、承認；
三、起訴。時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。時效因聲請發支付命令而中斷者，若撤回聲請，或受駁回之裁判，或支付命令失其效力時，視為不中斷。時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。又主權利因時效消滅者，其效力及於從權利。民法第129條第1項、第130 條、第132條、第137條第1項以及第146條分別定有明文。又按因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾十年者亦同。民法第197條第1項定有明文。顯見關於侵權行為損害賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及賠償義務人時起算，非以侵害行為終止時為準。至於對知悉侵權行為所生之「損害」後，該狀態是否持續致使損害額隨之變更，並無認識之必要，尚難以損害狀態之延續即謂係屬另一侵權行為之發生。
⒊查本件原告雖主張被告於委任關係下無出租系爭土地之權限
，故而，被告將系爭土地出租予海安路攤商使用，並且擅自核發建築執照及臨時使用執照予海安路攤商之舉即構成侵權行為等語。惟因被告提出上揭行為縱使符合侵權行為要件，經查，本件被告於82年10月1 日即將系爭土地出租予海安路攤商，並且核發核發建築執照及臨時使用執照予海安路攤商，縱認被告前開之舉構成侵權行為，但因被告前揭侵害行為係發生於00年00月0 日，而原告於84年3月22 日便已查知上情並發函請求被告賠償其所受損害，此有臺灣省教育廳84年3月22日84教總字第45158號函在卷可參，堪認原告至遲於84年3 月22日便已知悉被告其侵害其權利之事實，則依前揭說明，本件侵權行為損害賠償請求權之消滅時效自應以84年3月22日為起算日。
⒋再本件原告雖分別於84年3月22日、84年9月2日及95年5月16
日發函被告催繳積欠之系爭土地使用補償金，有臺灣省教育廳84年3月22日八四教總字第四五一五八號函和84年9月11日84教總字第89780號函、以及教育部90年5月16日台（90）教中（總）自第00000000號函等件在卷可考，然因原告並未於向被告請求使用補償金後六個月內起訴，依前揭條文規定，本件侵權行為之消滅時效將不因原告之上開請求而發生中斷；又原告雖另於92年向本院聲請核發支付命令（92年度促字第75583 號），但因經被告聲明異議後，原告復未於期限內起訴而使該支付命令失其效力，故本件侵權行為之消滅時效亦不因原告聲請發支付命令而生中斷之效果，則縱使原告得對被告主張之侵權行為損害賠償請求權，但因請求權之消滅時效係自84年3 月22日起算，而消滅時效期間內並無中斷事由存在，至原告於98年5月17日提起本訴時，業已超過2年或10年之時效期間，應足認原告之請求權已罹於民法第197條所規定之2年或10年消滅時效。是本件被告所為之時效抗辯即為可採。
⒌原告復主張被告於93年11月24日以南市工土字第
09331072750 號發函予原告，請求其減免海安路臨時綜合商場占用系爭土地之租金及使用補償金，此公文已明確表示承認租金及使用補償金之債務；且被告自93年12月28日至97年
2 月又連續向原告繳納使用補償金達14次之多，可認被告再次承認對原告負有租金及使用補償費之債務，本件侵權行為消滅時效應自97年2 月重新起算云云。然查，觀諸被告93年11月24日發函之內容，該函之主旨欄記載：「有關本市○○路臨時綜合商場，○○○區○○段○○○○號文中四十五，『攤商陳情租金（使用補償金）減免案』…」等語，以及說明一所示：「…『攤商希望』可否減免面積。」等情，依此函之上下文文意，被告僅係將海安路攤商希望原告減免租金或使用補償費之請轉告原告，至多能認海安路攤商承認負有系爭土地之使用補償金債務，要難認定被告有何承認自身對原告負有債務之意。又原告於93年2 月16日發函予被告，要求被告繼續催繳或依督促程序辦理支付命令等情，為兩造所不爭執，並有教育部93年2月16日部授教中（總）字第093050256號函附卷可考，則被告於93年12月28日至97年2月間陸續向原告繳納使用補償金之舉，應僅係履行原告之委託而向海安路攤商催繳使用補償金後繳回予原告，實難因此即認定被告有承認其對原告負有債務之真意。是依前揭說明，實難認被告有何「承認」對原告負有給付使用補償金債務之意，因此，本件當無因被告「承認」債務而生時效中斷之效果，原告認本件侵權行為之消滅時效應自97年2 月起算之主張，尚無可採。本件侵權行為損害賠償請求權，已罹於2 年或10年之短期消滅時效，且被告已為時效抗辯，原告依侵權行為損害賠償請求權向原告請求給付積欠之使用補償金，為無理由。
七、綜上所述，被告所辯，即可採信，從而，原告依民法不當得利及侵權行為損害賠償法律關係請求被告163,855,526 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。原告既受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
八、末按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第87條第1項定有明文，本件訴訟費用為1,530,484元（即裁判費），爰依職權確定上開訴訟費用負擔如主文第2項所示。
九、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
十、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 9 日
民事第三庭 法 官 周素秋以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 98 年 12 月 9 日
書記官 洪浩容