臺灣臺南地方法院民事判決 102年度簡上字第32號上 訴 人 鄭德効訴訟代理人 鄭光宏被 上 訴人 財政部國有財產署南區分署（即財政部國有財產局
臺灣南區辦事處臺南分處之承受訴訟人）法定代理人 吳宗明訴訟代理人 林秀娟複 代 理人 曾友和
吳信璋上列當事人間請求確認所有權登記請求權存在事件，上訴人對於民國102年1月2日本院臺南簡易庭101年度南簡字第292號第一審判決提起上訴，經本院於民國103年1月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用新臺幣壹仟伍佰元由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。
所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例意旨參照）。本件上訴人主張其得依民法有關時效取得之規定，請求登記為坐落在臺南市○○區○○段447-A暫編地號未登錄土地（下稱系爭土地）之所有權人等情，既為被上訴人所否認，則上訴人就系爭土地是否可依時效取得所有權之法律關係存否即屬不明確，並使上訴人於私法上之地位有受侵害之危險，且該危險得以確認判決除去，依此，上訴人提起本件訴訟，請求確認上訴人申請時效取得系爭土地所有權之登記請求權存在，即認有受確認判決之法律上利益，自應准許，合先敘明。
二、按法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合併後存續之法人，承受其訴訟以前當然停止；惟於有訴訟代理人時不適用之；另承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第169條第1項、第173條及第175條第1項分別定有明文。次按國家機關因裁撤或改組而不存在者，其性質與法人因合併而消滅者相類，故其訴訟程序應類推適用民事訴訟法第169條第1項規定，在承受其業務之機關承受其訴訟以前當然停止（最高法院89年台上字第868號判例意旨參照）。又按財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署；南區分署設下列各科、室及辦事處：「……十一、臺南辦事處，分三股辦事。」，財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署南區分署辦事細則第4條第11款亦分別規定甚明。經查，財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處於民國102年1月1日因組織改造，更名為「財政部國有財產署南區分署臺南辦事處」，隸屬於財政部國有財產署南區分署（下稱國財署南區分署）管轄，是依上開判例意旨及規定，財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處經改組後，得由國財署南區分署依法承受訴訟，而國財署南區分署業於102年3月20日具狀聲明承受訴訟，並有行政院101年3月8日院授研綜字第0000000000號函附卷可稽（見本院卷第31-33頁），揆諸上述規定，國財署南區分署聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人於原審起訴及於本院主張略以：㈠緣系爭土地與上訴人所有之同段446地號土地相接連，而依
地籍圖所示，系爭土地目前係屬無地號之土地，且該區土地已沿用數十年前所繪製之地籍資料，經數十年來從未辦理地籍重測。又系爭土地自66年以前，即由上訴人父親即訴外人鄭振欽為和平、公然、繼續之意思占有耕種，於上訴人父親過世後，即由上訴人接續以所有之意思為和平、公然、繼續占有耕種逾30年，是根據上訴人父親於66年間所簽立之遺囑、系爭土地之空照圖（上有種植果樹及竹林）及鄰近土地所有人出具之證明等文件，均可證明系爭土地係上訴人於30多年來為和平、公然、繼續占有之土地。
㈡上訴人嗣因占有坐落在臺南市○○區○○段○○○○號土地以
西及以南之系爭土地，認已符合時效取得之要件，乃於100年8月8日向臺南市歸仁地政事務所（下稱歸仁地政事務所）申請土地複丈且繳納鑑定界址複丈費，而歸仁地政事務所業於100年9月1日完成複丈，依該土地複丈成果圖所示，系爭土地之範圍即如該複丈成果圖所示編號A部分、面積955平方公尺，及編號B部分、面積215平方公尺之土地所示。嗣上訴人向歸仁地政事務所申請時效取得所有權登記，經歸仁地政事務所依據「時效取得地上權登記審查要點」完成審查後，依土地法第55條、第58條、第59條規定，於100年11月10日以所登記字第0000000000號函辦理上訴人申請時效取得系爭土地之所有權土地第一次登記公告。嗣因被上訴人提出異議，歸仁地政事務所將該案轉由臺南市政府處理，臺南市政府即於101年1月10日邀集兩造召開「臺南市政府101年度第1次不動產糾紛調處委員會」。其後上訴人於101年3月1日收受臺南市政府101年2月24日府地籍字第0000000000號函調處紀錄，而臺南市政府係以系爭土地並無民法第769條具有持續占有之事實，且屬土地法第14條第1項第4款規定不得為私有之土地，及水利法第83條第1項前段規定尋常洪水位行水區域之土地不得私有為由，否准上訴人申請時效取得所有權。㈢雖臺南市政府以「系爭土地並無民法第769條具有持續占有
之事實」，否准上訴人申請時效取得所有權，然上訴人係以所有之意思，逾30年和平、公然、繼續占有系爭土地，因已符合時效取得之要件，逕向歸仁地政事務所申請因時效取得系爭土地所有權登記，而歸仁地政事務所亦依「時效取得地上權登記審查要點」規定，針對上訴人所提之相關證明文件審查無誤後，而於100年11月10日以所登記字第0000000000號函辦理上訴人申請時效取得未登錄土地之所有權土地第一次登記公告，故上訴人占有系爭土地應有符合民法第769條規定，而地政機關亦經實體審查認可，則上訴人主張系爭土地之所有權確定狀態，應為穩固。且上訴人係於66年間起，即在系爭土地上耕作，而歸仁地政事務所經審查後，已於100年11月10日辦理土地第一次登記公告，惟臺南市政府竟罔顧歸仁地政事務所依法認定之結果，且未提出反證證明上訴人非以所有之意思持續占有系爭土地，卻執意遽以未舉證方式，逕對上訴人為不利之論斷。
㈣又臺南市政府另以系爭土地屬土地法第14條第1項第4款規定
不得為私有之土地，否准上訴人申請時效取得所有權。然土地法施行法第5條規定：「土地法第14條第1款至第4款所謂一定限度，由該管市縣地政機關會同水利主管機關劃定之。」，故土地法第14條第1項第4款之成立要件，需由該管縣市地政機關會同水利主管機關劃定之，惟臺南市政府水利局及地政局並未劃定公告，僅以水利局之函認定，未見主管機關即地政機關會銜水利機關依法定形式對外發布及劃定公告，並不合法。另臺南市政府水利局曾於100年12月5日以南市00000000000000號函指稱系爭土地係屬舊有排水用地，符合水利法第83條第1項規定不得私有，而否准上訴人申請時效取得所有權，然屬水利法第83條第1項前段所稱尋常洪水位行水區域之土地，亦應依同法條第2項規定，經主管機關公告之，惟臺南市政府水利局未依前開規定公告，業據證人甲○○於102年6月7日到庭證述，肯認系爭土地目前尚未依土地法施行法第5條規定劃定為沿岸一定限度內之土地，復未提出佐證資料證明系爭土地位於尋常洪水位行水區域內。至被上訴人所提出內政部93年11月30日內政部台內地字第0000000000號函公告之「土地法第十四條第一項第一款標準作業程序及執行計畫相關範例」，其僅針對土地法第14條第1項第1款海岸一定限度內之土地訂定標準作業程序，至於其他9款之土地均未訂定標準作業程序，就此單獨針對第1款海岸，必有其政策優先考量，惟其他9款之土地並未一併考量適用，又其係屬內政部自行訂定之行政規則，而土地法施行法第5條為立法院三讀通過之法律，基於法律優越原則，土地法施行法第5條應優先適用，被上訴人辯稱依前揭標準作業程序足見未劃設之情形仍屬合於法令之見解，顯違反論理法則，法理邏輯錯誤至為顯然。
㈤另就上訴人提出99年12月臺南縣仁德鄉（現已改制臺南市仁
德區）公所於該土地附近發包之「港尾溝溪排水改善工程第二期」工程案招標文件之地籍套繪圖與施工平面圖兩張圖說，可看出系爭土地係緊鄰上訴人所有之二橋段446、446-2地號土地，而系爭土地完全為上訴人種植之果樹及竹林包圍，而實際溪流位置是位於二橋段447地號土地內，且緊臨二橋段447地號土地上已興築之滯洪池護岸。由100年11月臺南市仁德區公所於該土地附近委包之「中洲排水改善工程」招標案，施工位置地籍套繪圖顯示系爭土地完全被上訴人密植果樹及竹林包圍。又為釐清系爭土地30餘年地形均未改變，且未有水路經過其中之事實，就行政院農業委員會林務局農林航空測量所68年9月11日拍攝之黑白航空照片以及99年9月22日拍攝之彩色航空照片觀之，相關照片均明確顯示系爭土地歷經30餘年地形地貌，均未有變動，且無水路通過遺跡。前開資料為最新現場描繪與拍攝，對於目前土地利用現況描述最為可信，故系爭土地應係○○○鎮區○○○道湖澤」、「河川新生地」或「廢道」，極為明確不容置疑。系爭土地既已排除為被上訴人所指稱○○○鎮區○○○道湖澤」、「河川新生地」或「廢道」之客體，故被上訴人引用之國有財產法及施行細則規定，顯然無法適用於系爭土地上，若仍強行套用法令，即屬理由不備之違法。
㈥再被上訴人引述河川管理辦法第6條第1項第1款第3目規定，
並以臺南市政府水利局101年10月18日南市00000000000000號函說明依排水管理辦法第19條規定準用河川管理辦法第6條第1項第1款第3目規定，將地籍圖與現況對照，並於99年1月29日舉行協調會，認定系爭土地係舊有水道位置等情，惟排水管理辦法第19條規定為管理機關辦理排水設施範圍內之使用許可規定，並非排水設施範圍之認定，且99年1月29日協調會開會目的為協調上訴人之土地不納入徵收，會議地點為臺南市政府工務局資料室，相關過程根本非河川管理辦法第6條第1項第1款第3目規定所指之現勘認定。
㈦至原審所指臺南市政府水利局100年12月5日南市000000
00000000號函、101年6月27日南市00000000000000號函、101年9月19日南市水養字第0000000000號函為行政處分乙節，惟前揭三件函文受文者均非上訴人，並未對上訴人送達，應非行政處分，且上訴人未收到臺南市政府水利局任何行政處分書，自無從循行政爭訟管道提起行政爭訟，以維護上訴人之權益，又原審將前揭3函文歸類為形式上適法之行政處分，顯屬其主觀之法律見解，實難作為本件事實認定之判決依據，且該所謂形式上適法之行政處分既缺法定程序並未保障相對人之聽證請求權、處分內容並未充分附記理由及未依法定形式對外發布等重大瑕疵，致使上訴人無法知悉原處分之作成，即有法定程序之違反而歸於無效。況歸仁地政事務所已於100年11月10日依土地法規定以所登記字第0000000000號函辦理上訴人申請時效取得系爭土地之所有權土地第一次登記公告，前揭函文嗣後始發文，基於法律信賴保護原則，行政機關不得擅自改變先前已經生效的法律事實，故臺南市政府水利局之後續發文之行政見解屬無效。
㈧本件原由歸仁地政事務所受理上訴人申請登記為所有權人，
嗣因被上訴人提出異議，侵害上訴人法律上之權利及利益，故上訴人以被上訴人為對造提起本件訴訟，當事人適格無庸置疑。
㈨又依最高行政法院74年判字第1994號判例略以：「自始未依
法編定其屬土地法第2條第3類之土地，則非不得為私有，應無同法第41條規定免予編號登記之適用」，是以，依循上揭判例可證自始未依法編定為水利用地之土地，非不得為私有，仍有取得時效之適用，且依證人甲○○證詞：「我們並沒有再特別去作土地法第14條第1項第4款所謂劃定沿岸一定限度內之土地的動作與系爭土地目前尚未依土地法施行法第5條規定劃定為沿岸一定限度內之土地。至於為何未劃定及是否有與土地法施行法牴觸部分，依我的權責，目前無法回答這樣的問題」等語，可證本件系爭土地自始不屬於土地法第14條第1項第4款規定之不得為私有之土地，被上訴人之辯稱與法理相違。
㈩並聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉請求確認上訴人申請時效取得系爭土地所有權之登記請求權存在。
⒊第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
二、被上訴人於原審抗辯及於本院則以：㈠系爭土地屬國有土地，為國有財產、公用財產、公共用財產
，與非公用財產有別，應依國有財產法第10條：「公用財產之主管機關，依預算法之規定。」、「公用財產為二個以上機關共同使用，不屬於同一機關管理者，其主管機關由行政院指定之。」規定，參以水利法第4條：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」規定，原審亦曾援引認定臺南市政府水利局為系爭土地之法定認定權限機關，故本件以財政部國有財產署南區分署為被上訴人，顯當事人不適格。
㈡依臺南市政府水利局100年12月5日南市00000000000000
號函之說明二已載明：「經查旨揭地號係屬舊有排水用地，依水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；另該處水路因尚未整治，導致稍有偏離原位址，依照水利法規定及便利日後排水路整治，故不宜由申請人依時效取得登記」。復依臺南市仁德區公所100年11月30日所建字第0000000000號函，其主旨亦明載：「查二橋段447-A地號土地位於港尾溝溪與防汛道路間，應留供水利設施使用」。由上開函文所示，應認系爭土地應屬土地法第41條及第14條第1項規定之應免予編號登記，且不得為私有之土地。是臺南市政府調處結果謂：「本案系爭土地…，且屬於土地法第14條第1項第4款規定，不得為私有之土地及水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地，不得私有。故否准申請人丙○○即上訴人申請時效取得所有權」，洵屬有據。本件系爭土地既屬水利用地，而不得為私有之土地，則上訴人自不能因時效完成，而取得所有權登記請求權。
㈢又河川管理辦法第6條第l款第3目規定之河川區域範圍，係
指「未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍」。而經濟部水利署之98年5月22日水政字第00000000000號函，已就土地法第14條第1項第3款及第4款規定之「一定限度內之土地」範圍有明確之認定，即：「係指河川管理辦法第6條第1款各目規定之河川區域之範圍，其中未公告河川區域者由河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用等相關資料認定應行管制之範圍」。且臺南市政府水利局為河川管理機關，其已以101年6月27日南市00000000000000號函覆法院，認：「有關貴院來函附件圖○○○區○○段○○○○號旁未登錄土地，依地籍圖資料並經現場勘查對照研判應屬於舊有渠道，因為現況為土渠年久未予整治，導致渠道偏離至目前狀況，應屬於土地法第14條第1項第3款『可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地』，又該排水為在來排水且非屬公告區排，因此未依土地法施行法第5條劃定之」。依河川管理辦法第6條第1款第3目，及經濟部水利署函釋之認定原則，系爭土地應屬土地法第14條第l項規定之不得為私有之土地，上訴人自不能因時效而取得所有權。
㈣又國有財產法第19條規定：「尚未完成登記應屬國有之土地
，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記；必要時得分期、分區辦理」；而國有財產法施行細則第15條第1項規定：「本法第19條所稱尚未完成登記應屬國有之土地，係指本法第2條第2項應屬國有之下列未登記土地：河川新生地。廢道、廢渠、廢堤」。依國有財產法第2條第2項及國有財產法第15條第1項規定，未經登記之河川新生地或廢道、廢渠、廢堤，因不屬私有或地方所有財產，故除法律另有規定外，均應視為國有財產。又實務及學界上所採之未登記之土地，係指於土地登記總簿上未有所有權歸屬登記之土地，其後土地就算未辦理繼承登記或是登記於非真正權利人名下，在所不問。故而，實務上所指未登記之土地，係為未完成總登記之土地，占有人即無於該土地時效取得所有權之可能。況依憲法第143條、土地法第10條及國有財產法第2條規定，國家領域內之土地屬於國民全體，依此規定，其未經地方自治團體或人民依法取得所有權之土地即本件系爭土地，為毗鄰港尾溝之新生地，雖係未登記之土地，惟依上開國有財產法相關規定，其所有權歸屬已確定屬於國有財產，自不得為時效取得之客體，故上訴人自無從因時效完成而取得及請求登記為所有權人。
㈤雖上訴人於100年10月24日之申請理由內載「申請該土地登
記為所有權人」。然上訴人申請登記之時，系爭土地業經水利局整地，平整一片，其上並無地上物，此觀證人甘萬順證述「現在已經被水利局剷除」等語，而上訴人之訴訟代理人於101年4月10日言詞辯論中亦稱「現況因99年12月水利局在做排水工程」，即上訴人並無繼續占有之事實。是本件即與時效取得之構成要件有間，故上訴人自應就其申請之時，即有繼續占有系爭土地之事實，負舉證責任。按上訴人既未能證明其確有20年間繼續占有他人土地之事實，即不足證明其係本於行使所有權之意思而占有系爭土地，故上訴人之請求應無理由。
㈥行政處分之要件有：1.行政機關之行為。2.公權力行為。3.單方性行為。4.對於特定當事人及具體之事件所作之決定。
5.對特定當事人及具體事件，產生法律上之效果。若行政機關內部行為係為單位相互間交換意見、文書往返，則屬事實行為，僅生事實上效果，而不具法效性，並非行政處分。另依行政訴訟法第12條規定，民事審判權對於私法紛爭有認定權，行政處分或其他行政行為並不會對民事審判權造成拘束，而依學者見解，本條乃為避免裁判矛盾所設，未排除普通法院民事庭之認定事實權限，基此，民事審判時，行政訴訟已確定，普通法院民事庭自應尊重行政訴訟之事實認定，但如行政訴訟中，民事判決須以行政處分是否無效或違法為據者，為避免裁判矛盾，民事程序應停止為宜，但若根本行政爭訟程序未進行、無法進行，普通法院民事庭當然可依其職權為事實認定。本件關於臺南市政府水利局所為100年12月5日南市00000000000000號、101年6月27日南市00000000000000號、101年9月19日南市水養字第0000000000號等三份函文，應為行政機關內部行為，為單位相互間交換意見、文書往返之事實行為，非行政處分，雖經原審認定為形式上合法之行政處分，惟係原審本於職權認定，並無不當，且台南市政府水利局所為之該三函文性質為何、有無行政訴訟可救濟，均不影響原審依職權認定事實之判斷。
㈦又土地法第14條第1項不得私有土地所適用之土地法施行法
第5條劃定程序，並未制定細則規定，直轄市、縣（市）政府基於行政業務上之需求考量，衡量民眾權益、公益，而有其因地制宜之彈性措施，內政部於93年11月30日以內政部台內地字第0000000000號函公告之土地法第14條第1項第1款標準作業程序及執行計畫相關範例，可分為主動劃設及申請劃設，其主動劃設定義為「直轄市、縣（市）政府基於行政業務上之需求考量（如公地放領、專案讓售等），於海岸地區處分公有土地時，認有必要界定不宜歸屬私有土地範圍界線者，由其主動採取劃設事宜。」，由此可知，主管機關依法認有必要界定不宜歸屬私有土地範圍界線，有其行政裁量權限，即便未主動劃設，仍屬合於法令。
㈧系爭土地既經主管機關認定為不得私有，上訴人應善盡舉證
責任證明確與公益無涉，上訴人僅以其所提供行政院農委會林務局農林航空測量所68年9月11日及99年9月22日航空照片，即謂系爭土地30餘年地形未改變，未有水路經過其中，證明力明顯過於薄弱，難以認定。況系爭土地屬土地法第2條第三類交通水利用地，本於國家社會公益考量，依土地法第41條免予編號登記，顯非民法第769條、第770條所謂未登記之不動產。
㈨並聲明：如主文所示。
三、本件經依民事訴訟法第270條之1第1項第3款規定，整理並協議兩造不爭執事項暨簡化爭點為：
㈠兩造不爭執事項為：
⒈系爭土地與上訴人所有之臺南市○○區○○段○○○○號土
地接連，而依地籍圖所示，系爭土地目前係無地號之土地，且該區土地已沿用數十年前所繪之地籍資料，經數十年來從未辦理地籍重測。
⒉系爭土地自66年以前，即由上訴人父親即訴外人鄭振欽為
和平、公然、繼續之占有耕種，而於上訴人之父過世後，即由上訴人接續以所有之意思為和平、公然、繼續占有耕種逾30年。
⒊上訴人曾占有坐落於臺南市○○區○○段○○○○號土地以
西及以南之系爭土地，並以系爭土地為未經登記土地，其已符合時效取得之要件，於100年8月8日向歸仁地政事務所申請土地複丈且繳納鑑定界址複丈費，而歸仁地政事務所業於100年9月1日完成複丈，依該土地複丈成果圖所示，系爭土地之範圍如其中編號A部分、面積955平方公尺，及編號B部分、面積215平方公尺所示之土地。
⒋上訴人嗣向歸仁地政事務所申請時效取得所有權登記，經
該所依據「時效取得地上權登記審查要點」完成審查後，依土地法第55條、第58條、第59條規定，於100年11月10日以所登記字第0000000000號函辦理上訴人申請時效取得系爭土地之所有權土地第一次登記公告。嗣因被上訴人提出異議，歸仁地政事務所將系爭土地轉由臺南市政府處理，臺南市政府即於101年1月10日邀集兩造召開「臺南市政府101年度第1次不動產糾紛調處委員會」。上訴人嗣於101年3月1日收受臺南市政府101年2月24日府地籍字第0000000000號函調處紀錄，而臺南市政府係以系爭土地並無民法第769條具有持續占有之事實，且屬土地法第14條第1項第4款規定不得為私有之土地，及水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地不得私有為由，否准上訴人時效取得所有權之申請。
㈡兩造爭執事項為：
⒈被上訴人是否具有本件當事人適格？⒉臺南市政府水利局認定系爭土地不得私有是否適法？⒊上訴人得否主張其已依時效取得所有權登記請求權？
四、本院之判斷：㈠按國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規
定；本法未規定者，適用其他法律。凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記；必要時得分期、分區辦理。本法第19條所稱尚未完成登記應屬國有之土地，係指本法第2條第2項應屬國有之下列未登記土地：一、海埔新生地。二、港灣新生地。三、河川新生地。四、廢道、廢渠、廢堤。
五、其他未登記土地。國有財產法第1條、第2條第2項、第19條及國有財產法施行細則第15條第1項分別定有明文。又所謂當事人適格，係指當事人就特定訴訟，得以自己之名義為原告或被告之資格而言；當事人是否適格，係依原告主張之事實為判斷，非依法院認定之結果為判斷。另凡因有關國有財產之處分涉訟者，自應以財政部國有財產局為被告，其當事人之適格，始能謂無欠缺，不因其尚未登記為國有而有異（最高法院88年度台上字第1777號判決同此意旨）。查本件被上訴人於改制前原為財政部國有財產局組織體系下之一等辦事處，依財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條及財政部國有財產局一等辦事處辦事細則第3條、第7條規定，負責掌理轄區內國有財產清查、管理、處理及其他有關國有財產等事項，而系爭土地為未經編號登記之非私有土地，有歸仁地政事務所土地複丈成果圖在卷可稽（見原審卷第17頁），依前開說明，財政部國有財產署應為系爭土地之實際管理機關，是就業務範圍內之事項涉訟時，即有當事人能力，亦具受本件訴訟標的法律關係判決之資格，則被上訴人因其業務範圍掌管系爭土地，本於國有土地管理機關之地位，上訴人對其以系爭土地為標的，請求確認系爭土地所有權登記請求權存在，並無當事人不適格之問題，被上訴人抗辯本件有當事人不適格之問題，容有誤解。
㈡上訴人主張臺南市政府水利局認定系爭土地不得私有而否准上訴人申請時效取得所有權，非屬適法等語，經查：
⒈按以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登
記之不動產者，得請求登記為所有人。以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。民法第769條及第770條分別定有明文。次按左列土地不得為私有：○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。
尋常洪水位行水區域之土地，不得私有。土地法第14條第1項第3款、第4款及水利法第83條第1項前段亦分別定有明文。上開規定旨在禁止人民取得該地區之土地所有而為建築或種植之行為，以免妨礙水流、造成洪水泛濫，致危害毗鄰土地人民之生命、財產安全。由此可○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地」及「尋常洪水位行水區域之土地」，應非屬民法第769條、第770條所稱「未登記之不動產」，即無從因時效而取得其所有權。
⒉次按土地法第14條第1款至第4款所謂一定限度，由該管市
、縣地政機關，會同水利主管機關劃定之；尋常洪水位行水區域之土地，為防止水患，得限制其使用，其原為公有者，不得移轉為私有；其已為私有者，主管機關應視實際需要辦理徵收，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。土地法施行法第5條及水利法第83條分別定有明文。是以，土地法所稱「沿岸一定限度內之土地」與水利法所稱「尋常洪水位行水區域之土地」，水利機關具有認定之法定權限，且得分別以劃定及公告之程序，加以確認，又法既無明文主管機關「應」劃定或公告，以及若未經劃定或公告之法律效果為何，據此即難遽謂凡未經劃定或公告之土地即非屬前開「沿岸一定限度內」或「尋常洪水位行水區域」之土地範圍。又揆諸劃定與公告之性質，應屬行政機關對物性質及法律地位所為具規制效力之行政處分，且此類對物之行政處分不以對公物之規制者為限，諸如行政機關依水土保持法第16條將水庫集水區劃定為水土保持區，並依同法第20條設置保護帶、依自來水法第11條劃定公布水質水量保護區均屬之（見陳敏，行政法總論，作者自版，102年9月，8版，頁351），準此，主管機關就系爭土地是否為「沿岸一定限度內」或「尋常洪水位行水區域」之土地範圍，係得以劃定或公告之對物行政處分方式為之，又此種對物處分性質應為確認處分，亦即主管機關藉由劃定或公告之行政行為而對物之性質在法律上要件加以認定，如將某地段宣布為斷層帶即為一例，旨在透過確認標的之性質或法律關係之明確認定，並賦予證明，以便交易安全及法律秩序安定，而免去當事人間一再查證之困擾，且確認處分所確認之事實並非自該處分作成時始發生效力，而是其效力早已存在或發生，只是經由確認處分以獲得簡便之證明（見李惠宗，行政法要義，元照，102年8月，6版，頁344），是本件主管機關縱未依前揭規定為劃定或公告，仍難遽謂系爭土地即非土地法所稱「沿岸一定限度內之土地」或水利法所稱「尋常洪水位行水區域之土地」，尚須進一步探究之。再按水利法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，參以前揭土地法施行法第5條規定，系爭土地是否為土地法所稱「沿岸一定限度內之土地」及水利法所稱「尋常洪水位行水區域之土地」，臺南市政府水利局具認定之法定權限；再依經濟部水利署亦表示：「土地法第14條第1項第3款、第4款所稱『一定限度內之土地』範圍，指河川管理辦法第6條第1款各目規定之河川區域之範圍，其中未公告河川區域者，由河川管理機關現勘認定。若該地號經河川管理機關現勘認定係位於河川實際水路所及、土地編定使用為河川區或為水利用地者，皆認定為河川區域範圍」等語，有該署101年10月30日經水政字第00000000000號函在卷可參（見原審卷第182頁)，益徵臺南市政府水利局為河川管理機關而具認定之權限。又按水利法施行細則第59條規定：
「本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為2年所對應之洪水位；尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加列一定範圍後之區域」，土地法所稱「一定限度」及水利法所稱「一定範圍」之認定，係屬主管機關之法定權限，基於憲法權力分立原則，本院僅得就其是否為有權認定之適法性審酌，尚無從取代行政機關作判斷。
⒊查系爭土地未經歸仁地政事務所或臺南市政府水利局依前
揭規定為劃定或公告是否屬於土地法所稱「沿岸一定限度內之土地」與水利法所稱「尋常洪水位行水區域之土地」乙節，有臺南市政府水利局101年6月27日南市00000000000000號函附卷可參（見原審卷第127頁），復經證人即臺南市政府水利局承辦人員甲○○於本院準備程序中到庭具結證稱：「（受命法官問：系爭土地至今是否已依土地法施行法第5條規定劃定為沿岸一定限度內土地？若無，則依水利局回覆本院之函文既已認定系爭土地為不得私有之土地，何以仍未劃定？未劃定是否即與土地法施行法第5條規定相牴觸？）系爭土地目前尚未依土地法施行法第5條規定劃定為沿岸一定限度內土地」等語（見本院卷第48頁反面），是主管機關尚未依前揭規定，就系爭土地是否屬土地法所稱「沿岸一定限度內之土地」與水利法所稱「尋常洪水位行水區域之土地」為任何劃定或公告之行為，堪予認定，然縱未經劃定或公告，依前開說明，仍難執此遽謂系爭土地非前揭所稱不得私有之土地，附此敘明。
⒋次查，臺南市政府就上訴人申請時效取得系爭土地所有權
乙事，曾於101年1月10日邀集兩造、臺南市政府水利局、臺南市仁德區公所召開不動產糾紛調處之會議，其結果依調處紀錄略載為：「臺南市政府水利局：本案土地為舊有水路用地，業已規劃為該區域滯洪池排水使用地，既規劃為公共使用，應依據土地法第14條規定：『左列土地不得為私有：八、公共需用之水源地』，應予駁回。水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地，不得私有。調處結果：本案系爭土地並無民法第769條規定具有持續占有之事實，且屬於土地法第14條第1項第4款規定，不得為私有之土地及水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地，不得私有。故否准申請人丙○○申請時效取得所有權」等語；而臺南市仁德區公所另於101年5月4日邀集經濟部水利署第六河川局、歸仁地政事務所、財政部國有財產署、臺南市政府水利局、嘉南農田水利會至系爭土地現場會勘，作成會勘意見略以：「嘉南農田水利會歸仁站：系爭土地為在來排水路所使用。臺南市政府水利局：系爭土地依地籍圖資料並經現場勘查對照研判，應屬於舊有渠道，因為為土渠，年久未予整治，導致渠道偏離至目前狀況。國有財產局臺南分處（現改制為國有財產署南區分署臺南辦事處）意見：依國有財產法第2條第2項及國有財產法施行細則第15條第1項分別定有明文，亦即未經登記之河川新生地或廢道，因不屬私有或地方所有財產，故除法律另有規定外，均應視為國有財產，……，暫編地號二橋段447-A未登錄地號土地屬無須登記之國有財產，依法不得作為時效取得之標的」等情，有臺南市仁德區公所100年11月30日所建字第0000000000號、臺南市政府101年2月24日府地籍字第0000000000號函及其檢附調處紀錄、101年5月9日所建字第0000000000號函及其現場會勘紀錄等資料各1份在卷可稽（見原審卷第23至
24、26、94至98頁）。又依證人甲○○於本院準備程序中到庭具結證稱：「（受命法官問：你是否曾到過系爭土地？如有，曾到過幾次，其時間、原因分別為何？）有，去過很多次，系爭土地本來就是原有的排水道路，我們在99年1月29日有召開用地的協調會，因為上訴人所有之同段4
45、446地號土地，連同系爭土地都屬於低窪地，所以我們一開始在做排水規劃時，就打算要將這塊地整個徵收作為渠道用地，但上訴人提出異議。在召開協調會之前我就有去過現場勘查，時間跟次數已經不記得」等語（見本院卷第47頁反面），堪認系爭土地業經主管機關本於法定職權，以及至現地會勘確認後，認定應為土地法所稱「沿岸一定限度內」與水利法所稱「尋常洪水位行水區域」之土地範圍。
⒌再查，系爭土地坐落於港尾溝溪排水範圍乙節，有地籍圖
謄本、土地複丈成果圖、港尾溝溪排水改善工程地籍套繪圖、施工平面圖、中洲排水改善工程施工位置地籍套繪圖、施工平面圖、經濟部水利署第六河川局100年11月16日水六管字第00000000000號函等資料各1份附卷可參（見原審卷第9、17、27至30、108頁），佐以臺南市政府水利局100年12月5日南市00000000000000號函文所示：「經查旨揭地號係屬舊有排水用地，依水利法第83條第1項前段規定，尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；另該處水路因尚未整治，導致稍有偏離原位址，依照水利法規定及便利日後排水路整治，故不宜由申請人依時效取得登記」等語（見原審卷第25頁）、101年6月27日南市00000000000000號函文所示：「有關貴院來函附件圖○○○區○○段○○○○號旁未登錄土地，依地籍圖資料並經現場勘查對照研判應屬於舊有渠道，因為現況為土渠年久未予整治，導致渠道偏離至目前狀況，應屬於土地法第14條第1項第3款『可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地』（嗣已更正為第○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地），又該排水為在來排水且非屬公告區排，因此未依土地法施行法第5條劃定之」等語（見原審卷第127頁、175頁）、102年11月6日南市水養字第0000000000號函文所示：「系爭土地係屬低窪地，每逢大雨即造成該處淹水，故應屬尋常洪水位行水區之土地，且本府近期有計畫利用此一水路加以整治以解決區域淹水問題，故需保留此水路用地做公益使用」等語（見本院卷第118頁），均足認系爭土地符合土地法第14條第1項第4款及水利法第83條第1項前段，屬不得私有之土地，且基於防洪、防汛之公益考量而保留系爭土地等情，益證臺南市政府水利局基於河川管理機關地位，依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定「沿岸一定限度內」及「尋常洪水位行水區域」之土地範圍，洵屬有據。
⒍至上訴人主張依「港尾溝溪排水改善工程（0K+513-1K+81
3）第二期」工程案招標文件之地籍套繪圖與施工平面圖，系爭土地已為上訴人所種植之果樹及竹林包圍，另依行政院農業委員會林務局農林航空測量所68年9月11日及99年9月22日拍攝之照片所示，系爭土地地形地貌均未有變動，且無水路通過遺跡，足見○○○鎮區○○○道湖澤、河川新生地或廢道等語，惟土地法關於「沿岸一定限度內」及水利法所稱「尋常洪水位行水區域」之土地不得私有，旨在確保河川區域之防洪、防汛，法並無明文該區土地範圍皆須有水路經過為必要，是主管機關基於公益考量而認定為前開範圍之土地者，即屬不得私有，是上訴人此部分之主張，尚難憑採。
⒎另上訴人主張臺南市政府水利局所為前述歷次函文非屬行
政處分，且因違反行政處分作成要件而有重大瑕疵，應屬無效等語，惟查，前述函文為臺南市政府水利局就系爭土地是否為土地法所稱「沿岸一定限度內」及水利法所稱「尋常洪水位行水區域」之土地範圍，基於法定職權所為之事實認定，難認有何不能逕予採信之事由，又我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第466號意旨參照），從而，基於審判權二元區分原則，就前述函文是否為行政處分乙節，尚非本院審理範圍，且經核與本院前開認定並無影響，併此敘明。
⒏依上所述，上訴人主張臺南市政府水利局認定系爭土地不
得私有而否准上訴人申請時效取得所有權，非屬適法等語，應無可採。
㈢上訴人主張依民法第769條、第770條規定，其業因時效取得
系爭土地之所有權，並請求確認其登記請求權存在等語，經查：
⒈系爭土地既經有權機關即臺南市政府水利局認定屬土地法
第14條第1項第4○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地」及水利法第83條第1項前段「尋常洪水位行水區域之土地」而不得私有者，依首揭說明，即非屬民法第769條、第770條所稱「未登記之不動產」，無從因時效而取得其所有權，是上訴人主張其已依時效取得系爭土地之所有權登記請求權，尚難可採。
⒉上訴人固另主張自始未依法編定為水利用地之土地，非不
得為私有，故系爭土地仍有時效取得之適用等語，惟查，系爭土地既屬土地法之「沿岸一定限度內」及水利法所稱「尋常洪水位行水區域」之土地，業經本院認定如前，即難以其為未依法編定之水利用地即得為私有，上訴人此部主張，要非有據。至上訴人所提之最高行政法院74年度判字第1994號判決，與本件案情不盡相同，本件自不受該判決之拘束，附此敘明。
⒊上訴人再主張歸仁地政事務所已於100年11月10日依土地
法規定以所登記字第0000000000號函辦理上訴人申請時效取得系爭土地之所有權土地第一次登記公告，基於法律信賴保護原則，行政機關不得擅自改變先前已經生效的法律事實，故臺南市政府水利局之後續發文之行政見解屬無效等語，然查，歸仁地政事務所受理上訴人申請時效取得系爭土地所有權乙情，依法本應經公告期間，待無人異議，並經審查符合時效取得之實體要件後，始得終局取得登記請求權，尚難僅憑歸仁地政事務所已受理上訴人之申請事件，遽謂應受信賴保護，是上訴人此部分之主張，洵非可採。
㈣綜上所述，系爭土地為土地法第14條第1項第4款所○○○鎮
區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內」及水利法第83條第1項前段所稱「尋常洪水位行水區域」之土地範圍，依法不得私有，非為民法第769條、第770條所稱「未登記之不動產」，從而，上訴人主張其已依時效取得系爭土地之所有權，請求確認就系爭土地有所有權登記請求權存在，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，其上訴應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及所提證據，經本院審酌結果，認與本院上開論斷結果無涉或無違，爰不予一一贅述，附此敘明。
六、末按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第78條、第87條第1項分別定有明文。本件上訴人上訴為無理由，第二審訴訟費用即裁判費1,500元，依法應由上訴人負擔，爰判決如主文第2項所示。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 13 日
民事第二庭 審判長法 官 張桂美
法 官 劉秀君法 官 張家瑛正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 2 月 13 日
書記官 吳俊達