臺灣臺南地方法院民事判決 102年度訴字第1401號原 告 李靜修被 告 國立臺南第一高級中學法定代理人 張添唐訴訟代理人 林石猛律師
張競文律師上列當事人間請求回復名譽等事件，經本院於民國103年3月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張略以：
（一）被告缺乏公務行政團體應有的誠實操守，並有如下行為：拒絕原告調閱相關事件考績會會議記錄及內容、拒絕原告調閱學生投訴函，使原告無法提出說明及證據、拒絕告知原告考績被重核為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第4條第2款之原因。縱容被告所屬行政人員隱匿對原告有利的座談會錄音檔、有利之證詞及資料或電子郵件。未調閱確切的證明資料，又將未經查證或內容不實之投訴函檢陳教育部中央教師申訴委員會：諸如原告有教學不力或不能勝認工作之情事、或曾於民國99學年度考績委員會中陳述原告與學生溝通不良，師生嚴重衝突，要求學生轉班，影響學生受教權。又稱對原告啟動不適任教師觀察機制、有輔導原告改善教學輔導與師生溝通、校長及相關人員依調查小組有與當事人晤談溝通、力加輔導未見改善。原告有宣讀學生週記、簡訊、無視學生之隱私、教課內容雜亂無章，並將原告描寫成已進入不適任教師覺察期之教師，任教於日校時因與學生衝突，家長常到校申訴，故申請至進修學校授課等情事，並將部分陳述假託為學生之投訴。將考績申訴案說明書中內容散佈於校園、教唆學生透過會議羞辱原告並向媒體毀謗原告等。被告之行為顯已違反行政程序法第5、7、8、9、43、46條；公立高中以下教師成績考核辦法第19條；政府資訊公開法第7條；公務人員服務法第6、23條；教師法第16條6款；民法第184、195條。使原告99學年度之考績由原初核之公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第4條第1款被重核為同辦法第4條2款，並使教育部中央教師申訴評議委員會評議書中對原告有屢有教學不力或不能勝任工作、對分數之考評非依據學習成就而給分、對待學生似非以循循善誘之方式勸導學生從善等評語，因而對原告造成獎金損失及名譽、精神之傷害，故依法提起本訴。
（二）並聲明：⒈被告應回復原告名譽，包含：⑴取消99年度對原告重核考
績時，因違法侵權造成考核結果為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第4條第2款的謬誤處置，回復初核時同辦法4條1款的考核結果，並對原告補發當時因考核不實而減損之獎金及該獎金自損害發生日至發還日的郵局存放利息。⑵透過報紙及被告的學校網站刊登道歉啟事，並向被告100年11月28日南一中（人）字第0000000000號函所檢陳的考績申訴案說明書及教育部101年1月6日臺申字第0000000000號函所檢送的教育部中央教師申訴評議委員會評議書的受文者、全校師生以及社會大眾澄清事實，說明真相，並表達對原告的歉意。其中在被告網站所刊登的道歉啟事，不管網站如何更新，必須持續刊登1年。被告100年11月28日南一中（人）字第0000000000號函所檢陳的考績申訴案說明書及教育部101年1月6日臺申字第0000000000號函所檢送的教育部中央教師申訴評議委員會評議書的發文者及受文者，應根據機關檔案保存年限及銷毀辦法第2條第7款及相關法令盡速銷毀這兩份文件，以回復原告名譽。
⒉被告應賠償原告新臺幣（下同）2,100,000元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
二、被告則以下列陳述答辯：
（一）公立高中之教師其年度成績考核，經核定考列上開成績考核辦法第4條第1項第2款（乙等），行政訴訟實務上固然向認其考核決定並未改變其教師之身分，而非行政程序法之普通行政處分，而係不得向行政法院提起撤銷行政訴訟救濟之人事管理措施，但該行政行為之性質，仍不失為學校（機關）對教師之公權力措施。而縱令被告99年度關於原告之教師成績考核涉有不法，亦屬被告所屬公務員是否不法行使公權力侵害原告權益之範疇，原告亦應先踐行國家賠償法之協議程序，嗣經拒絕或協議不成立，始得向普通法院提起侵權行為損害賠償之訴。
（二）原告以其於起訴前，已依民事訴訟程序提出調解，並提出調解不成立證明書，主張該調解程序得取代國家賠償法第所定與機關之協議程序。惟國家賠償事件，依其性質非屬鄉鎮市調解條例規定可調解之民事事件。民事程序上之調解與國家賠償法所定之協議係不同領域之兩種制度，國家賠償法規定須先以書面請求及協議係予行政機關對其所為是否違法有自省機會，減少不必要之訴訟，與民法上之調解各有其不同之規範目的及賠償範圍，自不得以民事調解調解程序取代國家賠償法上之協議。另依最高行政法院見解，可反面推知國家賠償事件除有依行政訴訟法之規定，於行政訴訟中對機關一併提起損害賠償之情形外，其他情形均有國家賠償法協議先行程序之適用。今原告未曾踐行協議程序，遽爾提起本件訴訟，顯係不合法而應予駁回。
（三）關於原告起訴主張原因的部分，且被告是以學校為對象，如要依照民法侵權行為請求，對於學校考核的結果，應該先以國家賠償法程序先行才適當，如是就學校裡面老師個人行為構成侵權行為，應將學校老師列為被告，本件原告並未將學校老師列為被告，故原告請求應無理由，且原告迄今尚未具體說明被告的侵權行為為何。
（四）並聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、得心證之理由：
（一）本件審判標的涉及公立學校所為對教師之公法上之措施：⒈按公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有
機關之地位，業經司法院大法官釋字第382號解釋在案（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。是以公立學校聘用教師從事學術研究及教育工作，為公法法律關係。公立學校教師雖非公務人員任用法所稱之公務人員，惟其與服務學校間之身分關係，解釋上與公務人員性質相當。又公立學校教師之聘任，為行政契約，是公立學校教師因具有教師法第14條第1款各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質（最高行政法院98年7月份第1次聯席會議決議內容參照）。
⒉又「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」為公務人員保障法第4條第1項所明定。
復按司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號等相關解釋意旨，需所受處分足以改變公務員身分，或對於公務員有重大影響，或於公務員之公法上財產請求權遭受損害等，始得經公務人員保障法所定程序申請復審，提起行政爭訟，以謀求救濟；若未改變公務員身分之記大過、記過、申誡處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施等，僅得依公務人員保障法所定程序提起申訴、再申訴，以尋求救濟。而公立學校聘任之教師，因另有教師法之特別規範（按：教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」），因此並無公務人員保障法之適用，但公立學校對教師所為之考績評定，實係其基於公法上機關地位，對教師所為之公法上措施，其可適用教師法規定進行救濟，縱無從提起行政訴訟，亦不因其救濟途徑之制度設計有所不同，而改變其具有之公法上行政處分之本質。
⒊本件被告具有公法上機關之地位，已如前述。原告主張之
系爭99學年度成績考核（100年10月14日南一中人字第0000000000號）其教師成績考核委員會之組成（見本院補字卷第46頁），係依據公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第9條第5項之規定，依法定程序、方式，立於機關之地位，對原告之教師考績評定，此考績評定雖無上述解聘、停聘、或不續聘等足以改變原告身分之影響，惟此評定猶不失其行政處分之性質。從而，被告所為對原告之前揭考績評定，屬對原告之公法上措施，亦屬行政處分乙節，堪先認定無疑。
（二）本件無民法侵權行為法之適用：⒈按公法人為非出於公權力之經濟活動（如營利事業之營利
行為及一般買賣、租賃等）或以公益為目的之事業行為（如開道路、修橋梁、濬河川、建學校、設醫院等），除法律另有規定外，因其行為屬私法行為或有私法行為性質，固亦有民法之適用，如構成侵權行為時，應負民法之損害賠償責任。但如出於公權力之作用，其處分如有違法或不當時，除法律有特別規定外（如警械使用條例第11條、土地法第68條、國家賠償法第2條），公法人不負民法上之賠償責任，此觀諸憲法第24條規定，同可瞭明。而國家賠償法之制定，亦可輔以說明，除法律別有規定外，在該法制訂以前不負賠償責任，否則，即毋庸特別制定該法。再者，民法第28條之規定緊接於民法第25、26、27條之後，此等法條有其一貫性，民法第25、26、27條係對私法人而言，第28條之法人，亦應係指私法人。公法人倘立於私法地位所為之私法行為或具有私法行為性質，故仍應有民法第28條之適用，但究不宜再擴張至公法人之公權力行為。
另民法第184條係就一般侵權行為所為之規定，其行為人應為自然人（最高法院80年度台上字第344號判決意旨參照），法人應負責時，尚須依據其他法文規定（如民法第
28、188條），非能僅憑民法第184條斷之（參：王澤鑑著，侵權行為法第一冊〈基本理論-一般侵權行為〉，87年9月出版，第101頁）。而民法第188條僱傭關係存在為前提，公務員與公法人或政府間之關係，為一種公法上關係，與私法上契約關係有別（最高法院65年2月17日65年度第2次民庭庭推總會議決議㈠參照），自無從依民法第188條規定，使公法人負賠償責任。又行政機關，係代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織（行政程序法第2條第2項參照），其乃依組織法設立，用以執行行政主體（即國家法人、公法人〈即公法財團、公法社團、具權利能力之公營造物〉、公權力受託人）事務之機關，本身並無意思或權利能力。公法人之公法上行為並非民法侵權行為法所規範之對象，既如前述，則用以執行公法人事務之機關自更無可能成為民法侵權行為之行為人。此由國家賠償法另設有「賠償義務機關」之規定（國家賠償法第2、3、4、9、10、11條參照），亦可佐徵。
⒉本件原告主張被告關於99學年度成績考核之作成及因此產
生之相關行為（包括公文、報告及調查所生資料等），有諸多違法情事（如：違反行政程序法第8、9、43條、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第19條等；詳見原告之起訴狀及本院言詞辯論筆錄），造成其考評由初核之公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第4條第1項第1款被重核為同辦法第4條第1項第2款，同時對其造成財產、名譽及精神損害等情，酌之教師成績考核乃屬具行政處分性質之公法上措施，亦即係具行政機關屬性之被告，對於原告所為之公法上措施，而本件被告既為公法上之機關，無從成為民法侵權行為之行為人，亦如前析，則原告主張依民法第184條、第195條請求被告對之為損害賠償，洵屬無據。又原告明確表示其不主張國家賠償法之適用（見本院102年11月14日言詞辯論筆錄），是本件審判標的僅在於認定其主張之侵權行為原因事實，是否有民法侵權行為法之適用，至於原告之主張是否另有國家賠償法之問題，並非本件訴訟標的，本於當事人處分權原則，自非本院所可審判。被告雖認原告並未踐行國家賠償法之協議先行程序（國家賠償法第10、11條參照），其起訴程式不合法云云，但原告既未主張國家賠償法及其原因事實，自無審查其有無踐行協議先行程序之問題，附此說明。
⒊綜此，本件被告並無民法侵權行為法之侵權能力，無從成
為侵權行為之行為人。原告依民法侵權行為法請求被告對之為損害賠償，核屬無據。
（三）綜上所述，原告依民法侵權行為之法律關係，請求判命被告回復原告名譽，並給付原告2,100,000元，均無理由，應予駁回。
四、末按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔，民事訴訟法第78條定有明文。本件原告之訴為無理由，訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰依上開規定，判決訴訟費用之負擔如主文第2項所示。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，核與本件判決結果不生影響，不予一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 7 日
民事第三庭 法 官 盧亨龍以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 4 月 7 日
書記官 盧昱蓁