臺灣臺南地方法院民事判決 102年度重國字第2號原 告 吳惠珍訴訟代理人 許雅芬律師
陳寶華律師被 告 臺南市歸仁區公所法定代理人 陳英裕被 告 臺南市政府法定代理人 賴清德上 二 人訴訟代理人 李季錦律師上列當事人間國家賠償事件，經本院於民國103年12月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、程序部分
一、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第11條第1項前段定有明文。本件原告因認被告臺南市歸仁區公所（改制前臺南縣歸仁鄉公所，下稱臺南市歸仁區公所）未函知地政機關註記列管系爭土地為垃圾場用地使其誤購而受有損害為由，併向被告臺南市政府歸仁區公所及被告臺南市政府提出國家賠償請求，被告臺南市政府於民國102年2月20日函轉被告臺南市歸仁區公所併案處理，經被告臺南市歸仁區公所於102年4月8日作成臺南市○○區00000000000000000000號拒絕賠償理由書拒絕賠償，此有原告提出臺南市○○區00000000000000000000號拒絕賠償理由書一份在卷可憑。揆諸首開說明，原告提起本訴，程序上並無不合，合先敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。原告起訴時訴之聲明第1項原請求：被告應給付原告新臺幣（下同）10,000,000元，並自102年2月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。嗣於本院審理中減縮聲明為：被告應給付原告8,247,200元，及自102年2月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，核係減縮應受判決事項之聲明，揆諸前揭規定，應予准許。
貳、實體部分
一、原告起訴主張：㈠緣坐落臺南市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地
），土地面積為22,812平方公尺，屬一般農業區農牧用地，原為訴外人王義梅所有，其將系爭土地出租予被告臺南市歸仁區公所作為該公所之垃圾掩埋場，租賃期間為82年9月1日起至87年8月31日止（下稱系爭租賃契約），惟被告臺南市歸仁區公所無視系爭土地乃農牧用地卻未依法完成土地使用編定及使用分區變更，更未函知地政機關為註記列管，顯有故意、過失怠於執行職務，致原告在不知情下於99年2月22日以新臺幣（下同）7,879,000元向訴外人蘇昊澤購買系爭土地應有部分22812分之22512，並於99年3月1日完成所有權移轉登記，遭受損失。
㈡原告損害賠償請求權並未罹於時效，蓋原告係在100年農曆
春節過後（100年2月8日為休假後第1個上班日）經環保局人員通知系爭土地垃圾悶燒，才知誤買垃圾地，斯時才知受有損害，其請求權起算時間應自該時起算，並未時效完成。
㈢被告臺南市歸仁區公所係一般廢棄物清除、處理之法定執行
機關，為因應轄內垃圾處理需要，而租用系爭土地等私有土地設置垃圾衛生掩埋場。惟系爭土地屬非都市土地一般農業區農牧用地，應由被告臺南市歸仁區公所向改制前臺南縣政府提報垃圾衛生掩埋場興辦事業計畫及有關書件，經臺南縣政府查核後，轉報前臺灣省政府環境保護處審核，經省環保處同省屬有關機關審核同意後，由臺南縣政府轉知申請單位檢附變更編定申請等資料，向該府地政單位申請土地使用編定變更，此乃82年時之區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條、第10條、第11條、第12條及76年台灣省政府衛生處環境保護局令頒之「台灣省非都市土地申請變更為廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點」第2點、第5點、第6點所規定之事項，故系爭土地申請變更編定及辦理列管註記乙事，係屬被告臺南市歸仁區公所之職務。
㈣系爭土地係被告臺南市歸仁區公所違規使用在先，復未依非
都市土地使用管制規則第5條規定在土地登記資料上為相關使用註記，始造成原告因無法知悉系爭地目為農牧用地之土地，竟曾為垃圾場使用，才會誤買，被告臺南市歸仁區公所自有怠於執行職務之情形。被告臺南市歸仁區公所在當時若有報請直轄市或縣市政府處理，則被告臺南市政府若無處理，亦有怠於執行職務之情形。
㈤被告租用系爭土地長達5年，且用於全鄉轄內之垃圾處理，
乃長期且大規模大量之長態使用，系爭土地上所留之地下垃圾，確實為被告所傾倒。
㈥原告得請求被告賠償8,247,200元：
⒈原告因系爭土地未註記列管而誤買，支付價金7,879,000
元，然卻取得無法為通常使用之土地，則實際上確實受有同額數額之損害。
⒉原告因土地發生悶燒而僱工挖土整理，支出費用368,200
元，亦屬誤買而致損害，倘被告有依法列管註記，原告當不致於誤買，亦不致衍生此筆費用。
⒊原告與前手之訴訟，雖已由本院以102年度重訴第48號民
事判決，然前手蘇昊澤，其名下並無任何資產或資力，迄今亦未返還價金予原告，原告實際上亦無未取償分文。
㈦並聲明：
⒈被告應給付原告8,247,200元，及自102年2月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告臺南市歸仁區公所抗辯則以：㈠按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求權人知
有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。故若欲以同法第2條之公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，而為國家賠償之請求，則應須於知有損害時起算2年間行使，但若於損害發生時已超過5年者，則不論有否知悉，均已罹於請求權消滅期間（最高法院100年台上字第293號判決意旨參照）。被告臺南市歸仁區公所與訴外人王義梅之租賃契約始於82年9月1日，縱被告臺南市歸仁區公所有原告所指情事，則損害發生時應自82年9月1日起算，縱自租約終止之88年2月起算，原告於102年2月7日始提出國家賠償請求，均早已超過5年請求權時效，依國家賠償法第8條第1項後段，不論原告知悉與否，均已罹於請求權時效。
㈡就系爭土地申請變更編定及辦理註記列管乙事，非屬被告職務：
⒈被告與原地主於83年9月8日簽訂土地租賃契約書，依行為
時82年非都市土地使用管制規則第12條規定：「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」、第21條之2規定：「非都市土地經核准提供政府設置垃圾衛生掩埋場或營建廢棄土場，其興辦事業計畫應包括再利用計畫，並應經各該目的事業主管機關會同有關機關審查核定；於填埋完成後，得依其再利用計畫申請變更編定為適當使用地。」。
⒉再據被告與原地主即訴外人王義梅等人所簽訂之「土地租
賃契約書」第16條約定：「出租人如欲就本租賃土地，依台灣省鼓勵民間參與設置垃圾衛生掩埋場執行要點，申請變更編定，應提出興辦事業計畫書。承租人前項申請變更編定一事，應全力配合。」等語。
⒊佐以訴外人鈴麗環保科技公司於89年間就訴外人王義梅所
有坐落臺南市○○區○○段36、39、40、48之12等4筆土地申請由一般農業區農木用地變更為同區特定目的事業用地，並於同年取得第1類乙級廢棄物處理廠興辦事業計畫核准函。
⒋綜上規定可知：
⑴非都市土地經核准後，亦得提供政府設置垃圾衛生掩埋
場使用，本件監察院調查報告中指出系爭土地經省環保處於82年10月15日勘查，認定歸仁所勘選地點尚符合設置垃圾衛生掩埋場之規定，是被告租賃系爭土地作為垃圾掩埋場使用，尚符合非都市土地使用管制規則之規定。
⑵依非都市土地使用管制規則第12條及土地租賃契約書第
16條規定，應由原地主即訴外人王義梅等人提出興辦事業計畫書，申請變更編定，而訴外人王義梅等人既未提出事業計畫書申請變更編定，更何況審查核定及通知地政機關為註記列管亦非被告之權限，被告並無怠於執行職務。
㈢被告並無故意、過失而怠於執行職務之事實：非都市土地使
用管制規則係依區域計畫法授權而訂定，而從區域計畫法第1條所定之立法目的，無論是區域計畫法或非都市土地使用管制規則，其規範目的僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，無保障特定人之自由或權利之意旨，依司法院大法官第
469 號解釋之意旨，被告縱有違反區域計畫法、非都市土地使用管制規則，尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，自無成立國家賠償之餘地，被告自不負損害賠償之義務。
㈣原告並無權利受損，不得請求被告賠償：
⒈原告並未舉證證明其受有損害8,247,200元。
⒉原告於99年3月1日購入系爭土地，持分22812分之22512，
，原告若認系爭土地形同廢地毫無利用價值，原告自得本於買賣瑕疵擔保請求權，向其前手蘇昊澤主張解除契約返還買賣價金，並經本院102年度重訴字第48號民事判決判決原告勝訴，訴外人蘇昊澤應回復原狀返還買賣價金7,879,000元，及整理系爭土地之費用368,200元，原告並無權利受損。
⒊原告主張受損項目為系爭土地之價金7,879,000元、支出
稅費、規費等，惟此些項目及金額為原告取得土地所有權之對價及應繳納之稅費，此為原告本於買賣契約應負義務，係屬合法契約之履行，原告並無權利受損，此亦為人民間私法契約，與國家賠償法所規定公務員責任無涉。
⒋原告請求支出圍籬、雇工及挖土機等，最少50萬元部分，
依原告所請該筆費用似為清除系爭土地廢棄物之支出，惟被告臺南市歸仁區公所於88年2月間因租約到期覆土完畢離場不再作為該公所之垃圾掩埋場，並於同年3月1日交還訴外人王義梅，訴外人王義梅並自同年5月1日起仍將系爭土地提供他人傾倒垃圾，是原告請求被告臺南市歸仁區公所清除回復原狀，應由原告舉證證明之。
㈤按國家賠償法第2條第2項前段所定之國家賠償責任，以有故
意或過失之不法行為及自由或權利損害之發生，二者間有相當因果關係為其成立要件。而該相當因果關係之審認，必以行為人之行為所造成之客觀存在事實為觀察基礎，並就此客觀存在事實，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，始足稱之(最高法院101年台上字第624號判決意旨參照）。原告於簽訂買賣契約之前，考量因素除了系爭土地之性質外，尚有系爭土地所處位置等地理環境條件，及買受後用途等，兩造於100年10月26日召開第1次協調會議，原告表示：「原告購地目的係開設資源回收廠，因該地目前無法使用，應由公部門將該地現有垃圾清除或價購」，顯見原告早已知悉系爭土地曾做為垃圾掩埋場使用，且原告於買受系爭土地之前，應有數次勘查系爭土地使用之現況，其誤信其前手蘇昊澤或仲介之言而買受系爭土地，原告所受損害係本於買賣契約而來，與公務員行為並無因果關係。
㈥並聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
⒊如獲不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
三、被告臺南市政府抗辯則以：㈠本件原告起訴以國家賠償法第2條第2項為其請求權基礎，原
告以被告臺南市政府為賠償義務機關，請原告就本件違法怠於執行職務者為被告臺南市政府所屬公務員，及被告臺南市政府執行職務行使公權力，有何故意、過失怠於執行職務，致使原告權利受損之事實，負舉證責任。
㈡依原告起訴狀所載，違法怠於執行職務者，非屬被告臺南市
政府公務員，依國家賠償法第2條第2項、第9條第1項之規定，被告臺南市政府非國家賠償義務機關，亦無國家賠償責任，原告之訴顯然於法無據。
㈢並聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
⒊如獲不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
四、兩造不爭執之事項：㈠坐落臺南市○○區○○段○○○○○號土地（改制前為臺南縣
歸仁鄉○○村00○0地號土地）於47年3月1日因分割增加地號48之3至48之12地號土地。
㈡訴外人王義梅所有坐落臺南市○○區○○段36、39、40、48
之12等4筆土地，面積1.5637公頃，於89年間同意由訴外人鈴麗環保科技股份有限公司於申請由一般農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地，並於同年取得第1類乙級廢棄物處理場興辦事業計畫核准函（臺南縣000000000000000村00000000號函），經臺南市政府審查後，以89年10月31日89府城村字第176952號函核准變更編定為特定目的事業用地。
㈢坐落臺南市○○區○○段○○○○○號土地，土地面積為22,81
2平方公尺，屬一般農業區農牧用地，原為訴外人王義梅所有，其將系爭土地出租予被告臺南市歸仁區公所（改制前臺南縣歸仁鄉公所，下稱臺南市歸仁區公所）作為該公所之垃圾掩埋場，租賃期間為82年9月1日起至87年8月31日止，於88年2月28日因租約到期覆土完畢離場不再作為鄉公所之垃圾掩埋場，並於同年3月1日交還訴外人王義梅。訴外人王義梅並自同年5月1日起開始在該處收取事業廢棄物牟利，且未作任何覆土措施，任憑垃圾露天堆置其上，嗣後夥同綽號「阿泰」之成年男子，自同年8月間某日起，至同年11月11日止，由訴外人王義梅提供上址土地經營垃圾場營運，而回填、堆置廢棄物，綽號「阿泰」之成年男子則負責招攬、連絡各家司機到該掩埋場傾倒垃圾。經臺灣高等法院臺南分院94年度重上更㈡字第466號刑事判決判決：「王義梅共同未經主管機關許可，提供土地回填，堆置廢棄物，處有期徒刑1年1月。緩刑4年。」確定在案。
㈣訴外人王義梅於系爭租賃契約終止後，仍陸續提供系爭土地
供人傾倒廢棄物，經臺南市歸仁區公所當場查獲並於88年5月3日以88所民字第6069號處分書裁罰處分在案。另臺南市歸仁區公所並於88年4月15日上午10時30分在系爭私設垃圾場內發現文祥廢棄物清理股份有限公司（下稱文祥公司）所有車號00-000號大貨車進出，遂以文祥公司未申請廢棄物清除許可即從事廢棄物清除業務，依廢棄物清理法第20條及第27條規定裁處原告罰鍰5萬元（折合新台幣15萬元）。文祥公司不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院90年度判字第1717號判決駁回確定在案。
㈤訴外人王智超係濎瀧企業有限公司（下稱濎瀧公司）之總經
理，亦為濎瀧公司之實際負責人，訴外人陳偉德係濎瀧公司之副總經理，兩人均為濎瀧公司處理位於高雄縣○○鄉○○村○○路○段○○號濎瀧公司高雄廠事業廢棄物之決策人員，因執行業務，明知訴外人張玉樹並未領有經主管機關所核發清除、處理廢棄物之許可證，自89年5月1日起，在臺南市○○路○○○巷○○弄○○號1樓，以每月8萬元之報酬，由訴外人王智超授權由訴外人陳偉德委託訴外人張玉樹承攬清除、處理濎瀧公司高雄廠之事業廢棄物，訴外人張玉樹並以此為常業。嗣於89年6月14日23時許，訴外人張玉樹駕駛拼裝三輪車（無號牌），載運濎瀧公司之事業廢棄物傾倒在不知情之訴外人王義梅所有之系爭土地時，為警查獲，經本院89年度訴字第1274號刑事判決判決：「濎瀧企業有限公司法人之負責人、受僱人因執行業務違反事業機構未依廢棄物清理法規定之方式清除、處理廢棄物，致污染環境，科罰金10萬元。王智超、陳偉德共同事業機構未依廢棄物清理法規定之方式清除、處理廢棄物，致污染環境，各處有期徒刑1年，均緩刑2年。張玉樹無許可證經營廢棄物清除、處理為常業，處有期徒刑3年。」確定在案（除張玉樹之部分外），嗣因訴外人張玉樹不服，循序提起上訴，最後由臺灣高等法院臺南分院95年度重上更㈡字第358號刑事判決判決：「原判決關於張玉樹部分撤銷。張玉樹無許可證經營廢棄物清除、處理為常業，處有期徒刑2年；緩刑5年。」確定在案。
㈥坐落臺南市○○區○○段○○○○號及第48地號所有權全部、
第48之1地號應有部分22512/22812為本院97年度執字第86163號強制執行事件所拍賣之標的，地目均為「一般農業區農牧用地」，上開拍賣公告刊載之使用情形備註欄第9點載明「假扣押查封時，系爭土地部分為垃圾場、部分為漁塭、部分為溪埔地、部分空地，嗣債權人具狀陳報系爭土地目前長滿雜木、雜草，應買人請自行查證…」，並未具體指出垃圾場位於何處，且嗣後經債權人陳報土地上已長滿雜木、雜草。
㈦訴外人蘇昊澤於98年9月16日以總價325萬元標得本院97年度
執字第86163號強制執行事件所拍賣之標的（含座落原臺南市○○鄉○○段○○○○號及第48地號土地所有權全部、第48之1地號土地應有部分22512/22812），於98年11月18日完成所有權移轉登記。其後因訴外人邱掬仲介，原告由其夫陳盈瑞代理，兩造於99年2月22日以由原告以7,879,000元之價金向訴外人蘇昊澤購買上開48之1地號應有部分22512/22812，並於99年3月1日完成所有權移轉登記。
㈧原告於100年2月間經臺南市環保局告知系爭土地垃圾悶燒，
遂於102年2月7日以被告未函知地政機關註記列管系爭土地為垃圾場用地使其誤購而受有損害為由，向被告請求國家賠償10,000,000元，經被告於102年4月8日作成臺南市○○區00000000000000000000號拒絕賠償理由書拒絕賠償，原告再於102年8月2日向本院提起訴訟請求被告賠償。㈨原告為處理系爭土地上因垃圾發生悶燒，僱工挖土整理，支出整理費用368,200元。
㈩本院102年度重訴字第48號民事案件於102年11月6日會同兩
造至系爭土地現場勘驗測量結果：「系爭土地位○○區○○路南側200米處，土地外觀為空地，有覆土，中間有一低窪水塘，鄰地有雜木。」兩造前已就覆蓋黃土之土地範圍開挖確認地下均掩埋垃圾，本院委由測量人員就系爭土地分①黃土覆蓋部分、②水塘、③泊油路、④垃圾場入口等四部分之位置及面積繪製複丈成果圖。
原告以訴外人蘇昊澤出賣系爭土地，因地下堆置掩埋大量垃
圾，以致無法作為一般農業區農牧用地利用，已滅失其通常效用，瑕疵已達重大為由，依買賣瑕疵請求權主張解除契約，請求訴外人蘇昊澤回復原狀，返還已付之價金7,879,000元，另依民法第227條第2項請求被告蘇昊澤給付整理系爭土地支出之費用368,200元，共計為8,247,200元，經本院102年度重訴字第48號民事判決判決：「被告蘇昊澤應給付原告8,247,200元，及自102年3月18日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」。
五、本院得心證之理由：㈠原告之損害賠償請求權是否罹於時效而消滅？
⑴按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不
行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同」，國家賠償法第8條第1項定有明文。所稱「知有損害」，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1定有明文。而所謂「知有國家賠償責任之原因事實」，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第1350號判決意旨參照）。至所謂「自損害發生時起」，係指無論請求權人之知有損害及賠償義務人與否，均在所不問，純以客觀上發生損害之時為起算點。申言之，即自有損害時起，已逾5年者，無論請求權人對於損害已知、未知，均不得再請求（最高法院88年度台上字第368號判決意旨參照）。
⑵本件原告主張因被告臺南市歸仁區公所故意、過失怠於執
行職務，未依法將系爭土地使用編定驗使用區變更，亦未函知地政機關為註記列管，致原告於不知情於99年2月22日買受系爭土地，並同年3月1日辦理所有權移轉登記，嗣因系爭土地內掩埋之垃圾悶燒，原告於100年2月8日經環局人員通知，始知悉誤買垃圾用地，其請求權起算應自100年2月8日起算等語。查，臺南市政府環境保護局分別於100年2月2日21時40分、同月3日19時50分、同月6日23時，受民眾陳情系爭土地發生露天燃燒，經查明原告為系爭土地之所有權人，乃於100年2月8日通知原告到場會勘稽查後，復於同月18日臺南市政府環境保護局再度會同南區督察大隊、環保警察第三中隊及原告（由原告之配偶到場）現場，經開挖現場採樣送驗，檢測出系爭土地掩埋有害事業廢棄物之事實，此有臺南市政府環境保護局103年9月4日環稽字第0000000000號函（見本院卷第234頁）在卷可參，足見原告主張其於100年2月8日始知悉系爭土地掩埋垃圾，自斯時起始知受有損害，核與臺南市政府環境保護局上開稽查過程相符，尚堪採信。
⑶被告雖抗辯原告對系爭土地之出賣人蘇昊澤所提起返還價
金民事訴訟（本院102年度重訴字第48號）中，出賣人蘇昊澤陳稱，承辦系爭土地買賣之代書邱掬曾告知原告，系爭土地曾供垃圾場使用，原告表示買受系爭土地也是為供資源回收場之用，且原告與被告臺南市歸仁區公所第一次協調會亦表示購買系爭土地要供資源回收場使用，原告應於99年2月間買受系爭土地時，已知系爭土地曾供垃圾掩埋場使用云云，並提出臺南市○○區○○段○○○○○號土地設置垃圾衛生掩埋場第二次協調會會議記錄1份（見本院卷第67頁）為證，惟為原告否認。經查，被告臺南市歸仁區公所所提出之上第二次協調會案由說明欄雖引述記載原告於100年10月26日第一次協調會會議時，曾表示購買系爭土地目的係為開設資源回收廠等情，然經本院調取100年10月26日第一次協調會會議記錄，其上並無原告表示購買系爭土地之目的係為開設資源回收廠之相關記載，則原告是否曾於第一次協調會會議中，表示為開設資源回收廠而購買系爭土地乙事，自屬可疑。況縱認原告曾於協調會議中為上開表示，亦無從推認原告於購買時，業已知悉系爭土地曾供垃圾掩埋場使用。至於，系爭土地出賣人蘇昊澤於本院102年度重訴字第48號請求返還價金事件，與原告乃基於相對立之地位，其為免因系爭土地買賣契約解除，而負返還買賣價金之責，其所為之陳述自非中肯，難以憑信。是以，被告以原告於99年間，知悉系爭土地為垃圾掩埋場乙事，即屬已知有損害之事實，而主張已逾2年之時效抗辯，洵無足採。
⑷被告另抗辯縱認原告對被告之國家賠償請求權成立，但被
告與系爭土地原所有權人即訴外人王義梅間之租賃契約業於88年2月終止，因此不論原告知悉與否，均已罹於5年請求權時效。惟查，原告係於99年2月間向其前手蘇昊澤買受系爭土地，並於同年3月1日辦理所有權移轉登記，而支出土地買賣價金7,879,000元，嗣於100年2月間系爭土地發生露天燃燒，為僱工整地而支出368,200元，是以純客觀上發生損害時點，應為分別99年2月及100年2月間，依此計算，原告於102年8月2日提起本件訴訟，自無逾損害發生時起逾5年不行使之時效之情。基此，被告所為上開時效抗辯，均無足採取。
㈡就系爭土地申請變更編定及辦理註記列管乙事，是否為被告
臺南市歸仁區公所之職務？被告臺南市歸仁區公所是否怠於執行職務？原告得依國家賠償法第2條規定，請求被告損害賠償其所受之損害？⑴按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。
民事訴訟法第277條前段定有明文。又民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實，即令不能舉證，或其所舉證據尚有瑕累，亦應駁回原告之請求（最高法院17年上字第917號判例要旨參照）。本件原告主張被告臺南市歸仁區公所向訴外人王義梅承租系爭土地作為公所之垃圾掩埋場，卻未依法完成土地使用編定變更，有故意、過失怠於執行職務，如被告臺南市歸仁區公所當時有報請直轄市或縣市政府處理，則被告臺南市政府亦有怠於執行職務等語，惟為被告否認並以前揭情詞置辯，揆諸前開說明，自應由原告就被告有故意、過失怠於執行職務之行為，負舉證之責。經查，原告就其主張被告臺南市政府曾受理被告臺南市歸仁區公所當時有申請報請系爭土地由編定為某種使用地變更編定為他種使用地時，卻怠於執行職務，未申請審核變更編定乙節，經本院依原告之聲請調取臺灣省政府環境保護處函文及被告臺南市政府於100年5月2日以府環處字第0000000000號函文提出於監察院之相關資料（見本院卷第74-77頁、第82-137頁），均無原告主張之上開事實，此外原告復未能陳明並舉證證明被告臺南市政府有何故意或過失怠於執行職務之行為，則原告主張被告臺南市政府應依國家賠償法第2條規定負損害賠償責任，洵屬無據，實無可採。
⑵次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文，是必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。該條第2項前段所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年台上字第255號裁判意旨參照）；該條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，則係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害（最高法院72年臺上字第704號判例要旨參照）。又法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。是以，原告應先舉證證明被告臺南市歸仁區公所所屬公務員有因執行職務「行使公權力」之行為，而不法侵害原告權利，或其對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害之事實負舉證責任，始與國家賠償法第2條第2項規定的要件該當。
⑶本件被告臺南市歸仁區公所固抗辯依其與系爭土地原所有
權人即王義梅於83年9月8日簽訂土地租賃契約書時，依該租賃契約書第16條約定，及簽訂契約時適用之82年非都市土地使用管制規則第12條規定，應由系爭土地所有權人王義梅提出興辦事業計畫書，申請變更編定，因此系爭土地申請變更編定，並非被告之職務云云。惟依82年修正之非都市土地使用管制規則第12條規定「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」，並未規定申請人限於土地所有權人始得為之。再者，依86年4月16日修正之臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點4規定「省轄市環保局或鄉（鎮、市）公所（以下簡申請機關）提出事業計畫時，應檢附左列書件一式16份，向土地所在地縣（市）政府申請：㈠事業計畫書。㈡一般廢棄物處理設施預定用地資料表。㈢興辦計畫土地使用清冊。㈣土地登記簿謄本。㈤地籍圖謄本。㈥變更編定同意書（應註明同意作為變更以後用途之使用，申請機關為所有權人時免附）。㈦土地使用計畫配置圖與位置圖。」，可見非都市土地變更為一般廢棄物處理設施使用之申請人，應為該廢棄物處理設施興辦事業主體，故依上開作業要點規定，申請人於提出事業計畫時，亦應同時提出使用土地之所有權人同意書，但如申請人即為土地所有權人，則例外免提出變更編定同意書。經查，被告臺南市歸仁區公所於83年9月間，除向訴外人王義梅承租系爭土地作為歸仁鄉公所垃圾掩埋場使用外，尚另承租其餘鄰近28筆合計9.9518公頃之土地，供歸仁鄉公所垃圾掩埋場之用，且依土地租賃契約書約定內容觀之，土地所有權人除提供土地供被告臺南市歸仁區公所作垃圾掩埋場之用以收取租金外，其餘關於垃圾掩埋場設置標準、掩埋方式、環境衛生維護、掩埋場封閉後續處理方式，均由被告臺南市歸仁區公所負責計畫、興辦及執行，此有土地租賃契約書1份（見本院卷第24-26頁）在卷可稽。是以，就系爭土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之申請人，應為系爭垃圾掩埋場興辦事業主體即被告臺南市歸仁區公所，而非系爭土地原所有權人王義梅。參酌訴外人王義梅其後於89年間，另提供其所有臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地予訴外人鈴麗環保科技股份有限公司興辦廢棄物處理場時，亦由鈴麗環保科技股份有限公司為申請人，檢附土地所有權人王義梅簽立之變更編定同意書等資料，送請事業主管機關審查將上開土地由一般農業區農牧用地變更為特定目的事業用地之申請，而非由土地所有權人王義梅提出申請，此亦有鈴麗環保科技股份有限公司申請資料、臺南縣政府同意備查函文、臺南縣歸仁地政事務所編定清冊函（見本院卷第40-133頁）在卷可佐，益證依斯時非都市土地使用管制規則規定，應由被告臺南市歸仁區公所為申請人，就系爭土地申請變更編定為一般廢棄物處理設施使用地。被告臺南市歸仁區公所雖抗辯其與系爭土地出租人王義梅於土地租賃契約書第16條有約定：「出租人如欲就本租賃土地，依台灣省鼓勵民間參與設置垃圾衛生掩埋場執行要點，申請變更編定，應提出興辦事業計劃書。承租人就前項申請變更編定乙事，應全力配合。」等語，是依該約定應由王義梅申請變更編定云云，惟前開約定，僅係約定出租人即土地所有權人亦得就其出租之土地，申請辦理變更編定，並非使非都市土地使用管制規則第12條規定之申請人義務人轉變為土地所有權人。被告臺南市歸仁區公所抗辯系爭土地申請變更編定義務人為土地所有權人王義梅，其無權申請變更編定云云，委無足採。惟被告臺南市歸仁區公所依上開規定，雖應申請系爭土地變更編定，然得請求被告臺南市歸仁區公所申請變更編定者，應為系爭土地原所有權人即王義梅。換言之，訴外人王義梅始有對被告臺南市歸仁區公所請求其執行申請變更編定職務之請求權，是縱認被告臺南市歸仁區公所有原告主張之國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務之行為，然原告對被告臺南市歸仁區公所並無執行職務之公法上請求權，揆諸前開說明，自不得依國家賠償法第2條第2項後段，請求被告臺南市歸仁區公所賠償其損害。此外，原告既未舉證證明被告臺南市歸仁區公所所屬公務員有因執行職務「行使公權力」之行為，而不法侵害原告權利，或原告本身對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害之事實，則原告以被告臺南市歸仁區公所未將系爭土地變更編定註記列管，使其誤買該地，應賠償其支付之價金7,879,000元云云，自屬無據，應予駁回。
⑷原告另主張被告臺南市歸仁區公所應賠償誤買系爭土地其
後發生悶燒，而支出之整地費用368,200元云云，被告則抗辯系爭土地供垃圾掩埋場使用於88年2月已租期屆滿，並經覆土完畢離場，原告100年間雇工整地開挖發現之垃圾，是訴外人王義梅提供他人傾倒之垃圾，與被告無關云云。經查，被告臺南市歸仁區公所與訴外人王義梅簽立之土地租賃契約第10條雖約定：『為避免發生第二次公害及造成土壤劣化起見，承租人應遵照環保主管機關所訂「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」設置掩埋場及行政院環保署對衛生掩埋之有關規定掩埋之，承租人每日傾倒之垃圾廢棄物，應於當日全部予覆土，其厚度平均至少15公分以上。並為確保掩埋後之地能正常耕作，掩埋壓實後之最上層面，必須覆蓋壤質土壤土厚度至少6公尺以上，以防二次公害，覆土整平完畢之部分，承租人應通知出租人派員驗收到合格時為準。…』等語，然經證人吳進順即當時歸仁鄉公所清潔隊隊長到庭結證稱，系爭土地於88年3月租期屆滿將土地交還所有權人王義梅時，只有依每日傾倒垃圾作初步覆土，並未施作土地租賃契約約定之掩埋6公尺封場覆土，且當時尚未編列預算補助，因此未立即執行封場覆土，後來地主王義梅被查獲違反廢棄物清理條例等刑事案件，系爭土地上堆置其他廢棄物，所以未再施作後續覆土掩埋、封場、復育綠化等語（見本院卷第270-272頁），參酌臺南市歸仁區公所103年11月19日所民字第0000000000號函、臺南市政府103年11月26日府環廢字第0000000000號函亦表示系爭土地迄今確無辦理後續覆土掩埋、復育綠化工程等情（見本院卷第275、276頁），足見被告臺南市歸仁區公所並未依上開約定，於租期屆滿後，將系爭土地掩埋壓實並覆蓋6公尺壤質土壤為復育綠化工程，而僅以初步覆土狀態下逕行交還系爭土地予原地主。是被告臺南市歸仁區公所辯稱已依土地租賃契約覆土離場云云，顯屬不實。至於，被告復辯稱臺南市政府環境保護局於100年2月18日會同原告開挖採樣，發現所有廢棄均為事業廢棄物，因此系爭土地上廢棄物是訴外人王義梅於租賃契約終止後，提供第三人傾倒垃圾，與被告無關云云。經查，被告臺南市歸仁區公所向訴外人王義梅承租系爭土地供掩埋垃圾期間長達5年餘（82年9月1日至88年3月1日），其交還系爭土地應已臨垃圾掩埋之飽和狀態，又訴外人王義梅及第三人遭查獲違法傾倒廢棄物，僅有數次，惟原告於另案返還價金民事訴訟（本院102年度重訴字第48號）中，經承辦法官履勘現場，囑由臺南市歸仁地政事務所實地複丈結果，系爭土地覆土掩埋垃圾面積達9,344平方公尺，深度約2至8公尺（北側高低落差由西向東遞增，東側則7至8公尺深），此有該案勘驗筆錄暨臺南市歸仁地政事務所102年10月14日歸法土字66100號土地複丈成果圖（見102年度重訴字第48號卷第204-207、211頁）可參，依開挖垃圾掩埋占用面積及深度，系爭土地內巨量垃圾，應是提供被告臺南市歸仁區公所時，經年累月長期大規模掩埋垃圾所致，非第三人數次非法傾倒可達，被告抗辯現場遺留廢棄物均為第三人非法傾倒，與其無關云云，洵無可採。被告臺南市歸仁區公所固應將系爭土地掩埋壓實並覆蓋6公尺壤質土壤為復育綠化整地工程，然上開整地之義務，為被告臺南市歸仁區公所與訴外人王義梅間土地租賃之私法契約所應履行之義務，屬私經濟行為範疇，與行使公權力有間，且該請求權亦存於系爭土地原所有權人王義梅，原告對被告臺南市歸仁區公所並無何公法上之請求權存在，自不生國家賠償之問題。基此，原告主張被告臺南市歸仁區公所應賠償其誤買系爭土地後發生悶燒，而支出之整地費用368,200元云云，亦無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告給付原告8,247,200元，及自102年2月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，均無理由，應予駁回。其假執行之聲請，亦失所附麗，併予駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院審酌後認對判決結果不生影響，爰不一一論列。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
民事第二庭 法 官 田幸艷以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後廿日內補提上訴理由書（須附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 鄭瓊琳