臺灣臺南地方法院民事判決 105年度訴字第587號原 告 允勝營造有限公司法定代理人 陳勝道訴訟代理人 宋明政律師被 告 經濟部水利署南區水資源局法定代理人 黃世偉訴訟代理人 蔡建賢律師上列當事人間請求返還押標金事件，本院於民國105 年9 月6 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1 項第3 款定有明文。本件原告原起訴聲明請求：被告應給付原告新臺幣（下同）2,900,000 元，及自民國103 年11月1 日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。嗣原告於本院審理中，變更聲明如後述（見本院卷第84、90頁），核屬擴張應受判決事項之聲明，揆諸前開規定，應予准許。
二、原告主張：被告於102 年10月18日公告辦理「102 年度曾文水庫集水區主流大埔防砂壩上游河道清淤工程」之公開招標（下稱系爭標案），預算金額59,450,000元，押標金2,900,
000 元，系爭標案之招標文件即被告投標須知第25點第5 款有載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，系爭標案於102 年10月31日開標，核定底價為55,000,000元，由原告以最低標38,000,000元得標（下稱系爭決標處分）。被告於102 年11月14日以水南曾字第10230048510 號函限期原告應於函到後7 日內至被告處辦理簽約手續，如拒不簽約，依政府採購法第31條及投標須知第25條之規定，將不予發還原告所繳納之押標金，原告於102 年11月14日以宗勝字第1021114005號函以原告錯估淤沙運輸費，致投標價格低於核定底價80% ，且與次低標之報價相差近5,000,000 元，有明顯偏低之情形，被告未依政府採購法第58條規定請原告提出說明即決標予原告違反政府採購法為由，就系爭決標處分向被告提出異議，經被告於102 年11月21日以水南曾字第10253070720 號函回覆原告其投標價格占所有有效廠商投標價格84.14%，並未偏離市場行情過多，故「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」項次2 照價決標予原告，而駁回原告之異議，原告復向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱申訴審議委員會）提出申訴，經申訴審議委員會於103 年
3 月7 日駁回原告就系爭決標處分之申訴。原告接獲申訴審議判斷書後，於103 年3 月28日以宗勝字第1030328001號函向被告表示接受申訴審議委員會之申訴判斷，願與被告簽約，被告則於103 年4 月16日以水南曾字第10330014480 號函覆原告以原告逾4 個月以上非汛期易清淤期間才函請訂約，被告礙難同意，且押標金不予發還，惟原告係就系爭決標處分向被告提出異議、再向申訴審議委員會提出申訴，未經申訴審議委員會判斷前，系爭決標處分之爭議尚未解決，不能認原告不接受決標或拒不簽約；而被告於102 年12月24日無法決標之公告，為行政處分，然該行政處分之內容為已決標、無法決標、撤銷決標或解除契約並未明確，縱認係撤銷系爭決標處分之行政處處分，亦因該處分未合法送達原告對原告不生效力，故被告尚未撤銷系爭決標處分，而兩造間之契約於102 年10月31日被告以系爭決標處分決標予原告時成立，被告在尚未撤銷系爭決標處分前，逕於102 年12月26日重行招標，於103 年1 月14日公告決標予第三人且由第三人履約完畢，兩造間之契約因可歸責於被告之事由陷於給付不能，原告爰依民法第256 條之規定，以本件起訴狀之送達，作為解除兩造間就系爭標案所成立契約之意思表示，並依民法第259 條第1 、2 款之規定，請求返還押標金，並附加自被告受領時起計算之法定利息等語，並聲明：㈠被告應給付原告2,900,000 元，及自102 年11月1 日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；㈡願供擔保，請准宣告假執行。
三、被告則以：原告係以錯估單價、標價填寫錯誤無力完成履約程序等非正當理由，請求解除原告為得標廠商拒不簽約，違反政府採購法及系爭標案投標須知第25點之規定，被告自得沒入押標金不予發還，其向被告異議及向申訴審議委員會申訴，目的係在拒絕履約後，要求被告返還押標金，並無接受決標之意思；被告於102 年11月21日以水南曾字第10253070
720 號函通知原告將依法不予發還押標金，乃係依政府採購法第31條第2 項及系爭標案投標須知第25條之規定所為之處分，不以撤銷決標行政處分為前提；而系爭標案之履約期限為200 日，原告拒絕簽約，為免延宕系爭標案，被告於102年12月24日撤銷系爭決標並公告，重新辦理招標，原告嗣後因未獲有利處分始要求再為簽約，勢必無法如期完工；原告於系爭決標處分後未依系爭標案之招標文件即被告投標須知於期限內簽立書面契約，兩造間之契約因不符合雙方約定以書面契約之方式為之，尚未成立，而原告主張意思表示錯誤但未撤銷投標行為，視同拒絕簽約，原告無故於系爭決標處分後拒絕與被告簽約，違反投標須知，被告沒收押標金並無違法，原告主張解除契約、被告應負債務不履行責任並無理由語資為抗辯，並聲明：㈠如主文第1 項所示；㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
四、兩造不爭執之事實：
（一）被告於102 年10月18日公告辦理系爭標案，預算金額59,450,000元，押標金2,900,000 元，系爭標案之招標文件即被告投標須知第25點第5 款有載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，系爭標案於102 年10月31日開標，核定底價為55,000,000元，由原告以最低標38,000,000元得標（即系爭決標處分）。
（二）原告得標（即系爭決標處分）後，被告曾於102 年11月14日以水南曾字第10230048510 號函限期原告於文到7 日內至被告處辦理簽約手續，原告於102 年11月14日以宗勝字第1021114005號函以原告錯估淤沙運輸費，致投標價格低於核定底價80% ，且與次低標之報價相差近5,000,000 元，有明顯偏低之情形，被告未依政府採購法第58條規定請原告提出說明即決標予原告違反政府採購法等語向被告提出異議，經被告於102 年11月21日以水南曾字第10253070
720 號函回覆原告其投標價格占所有有效廠商投標價格84.14%，並未偏離市場行情過多，故「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」項次2 照價決標予原告，而駁回原告就系爭決標處分之異議，原告向申訴審議委員會提出申訴，經該會於103 年3 月
7 日駁回原告上開決標爭議之申訴。
（三）原告於103 年3 月28日以宗勝字第1030328001號函向被告表示願意接受申訴審議委員會之申訴判斷，願與被告簽約，被告則於103 年4 月16日以水南曾字第10330014480 號函覆原告以原告逾4 個月以上非汛期易清淤期間才函請訂約，被告礙難同意，且押標金不予發還。
（四）被告於申訴審議委員會申訴判斷前，於102 年12月26日就系爭工程另行招標，並於103 年1 月14日公告決標。
五、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：㈠系爭決標處分後，原告是否不接受決標或拒絕簽約？㈡系爭決標處分是否已經被告撤銷？原告與被告間就系爭標案之契約關係是否成立？原告得否以被告就系爭工程另行招標並決標予他人，認有可歸責於被告之事由而給付不能，主張解除契約並請求被告返還押標金？茲分述如下：
（一）系爭決標處分後，原告是否不接受決標或拒絕簽約？⒈原告102 年11月14日宗勝字第1021114005號函主旨明載「
本公司因投標價格填寫錯誤致為該案報價最低之廠商，…，本公司無力以該標價完成履約程序，懇請貴局同意解除本公司為該案得標廠商」等語，已明示原告無法以其投標之價格完成系爭標案，要求被告同意不與原告簽約之意思，而說明二復載明「貴局未依政府採購法第58條規定函請本公司提出說明即予以決標，顯有違反政府採購法之規定」，顯係不接受系爭決標處分之意思，有原告所提出上開函文影本附卷可考（見本院卷第17頁），原告自有於系爭決標處分後不接受決標或拒絕簽約之情事。
⒉原告雖以：系爭標案投標須知第25點記載「廠商有下列情
形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，應限縮解釋為「無故不接受決標或拒不簽約」，排除廠商對決標提出異議、申訴等救濟程序之情形，否則政府採購法第74條所定之異議、申訴制度將形同具文，是本件原告向被告提出異議，再向申訴審議委員會提出申訴，符合政府採購法第74條規定，未經申訴審議委員會判斷前，不能逕認原告拒不簽約云云。
⒊惟按決標後機關與得標廠商係成立「招標契約」，得標廠
商取得與機關訂立該標案「採購契約」之權利，尚待機關與得標廠商另行簽訂該標案之「採購契約」，雙方就該標案「採購契約」關係始行發生（最高法院84年度台上字第
848 號判決意旨參照）。申言之，依政府採購法招標程序所為之採購將成立2 種私法上之契約關係，即「招標契約」與「採購契約」，機關所為之決標處分除為行政法上之行政處分外，復為機關與得標廠商成立「招標契約」之承諾行為，故得標廠商一旦向機關表明不接受決標處分、不願與機關簽訂該標案之「採購契約」，除發生政府採購法對機關異議之效果，得標廠商若經機關駁回異議，後續並得向申訴審議委員會提出申訴、再向法院提起行政訴訟救濟外，在私法上亦生拒絕履行「招標契約」之法律效果，應依債務不履行之相關規定處理，而得標廠商在公法上之異議、申訴、行政訴訟有無理由，僅生其不接受決標或拒絕簽約在私法上債務不履行之法律關係是否具備可歸責事由而已，並無法改變其不接受決標或拒絕簽約之事實，否則將使得標廠商於得標後可恣意選擇先不接受決標、不依「招標契約」簽約，於依行政爭訟程序救濟無效後，再表示願意接受決標與機關簽約，立於絕對之優勢，對機關顯失公平。本件原告就系爭決標處分之異議、申訴均遭駁回，原告復自認接受申訴審議委員會判斷之結果，除足認原告承認其異議、申訴無理由外，更可認定原告就其不接受決標或拒絕簽約在私法上債務不履行之法律關係具備可歸責事由，故原告執前詞置辯，自屬無據。
（二）系爭決標處分是否已經被告撤銷？原告與被告間就系爭標案之契約關係是否成立？原告得否以被告就系爭工程另行招標並決標予他人，認有可歸責於被告之事由而給付不能，主張解除契約並請求被告返還押標金？⒈按機關得於招標文件中規定，廠商於開標後應得標者不接
受決標或拒不簽約，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，觀諸政府採購法第31條第2 項第5 款規定甚明。故當機關於招標文件中為上開規定時，該規定即成為投標廠商向機關簽訂「招標契約」之要約內容，經機關決標予得標廠商後，定入機關與得標廠商之「招標契約」中。本件系爭標案之招標文件即被告投標須知第25點第5 款有載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，為兩造所不爭執，揆諸上開說明，上開規定自屬兩造間「招標契約」之內容，其性質則屬債務不履行損害賠償之約定。
⒉次按解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求，民法第260
條定有明文。查系爭決標處分除為行政法上之行政處分外，復為被告與原告就系爭標案成立「招標契約」之承諾行為，已如前述，故被告是否撤銷系爭決標處分，在公法上固將使系爭行政處分無效，令原告喪失得標廠商之資格，惟在私法上則相當於對原告為解除契約之意思表示，僅生被告是否與原告解除就系爭標案之「招標契約」之效果，然揆諸上開說明，無論被告是否撤銷系爭決標處分（即解除就系爭標案成立之「招標契約」），因原告就其不接受決標、拒絕簽約在私法上債務不履行之法律關係具備可歸責事由，依上開說明，被告是否解除該「招標契約」，均不影響被告依上開約定沒收原告押標金之損害賠償請求，故本院自無庸審酌系爭決標處分於本件是否經被告合法撤銷此公法上爭議。
⒊被告雖以：原告於系爭決標處分後未依系爭標案之招標文
件即被告投標須知於期限內簽立書面契約，兩造間之契約因不符合雙方約定以書面契約之方式為之，尚未成立云云，係認兩造間就系爭標案未成立契約，原告依民法第256條規定主張解除契約，並依民法第259 條關於契約解除後回復原狀之規定請求返還押標金並附加受領時之利息並不可採，惟兩造間就系爭標案之「招標契約」業已成立，僅「採購契約」因原告不接受決標、拒絕簽約而尚未成立，被告泛稱兩造間就系爭標案未成立契約關係，自非可採，而被告若就「招標契約」有可歸責之事由而陷於給付不能，原告自亦得依民法第256 條規定主張解除該「招標契約」。
⒋然本件兩造間就系爭標案之「招標契約」係因原告不接受
決標並拒絕簽約此可歸責於原告之事由而陷於給付不能，被告為免系爭標案延宕而重行招標決標予第三人並由該第三人履行完畢自無何可歸責之處，原告自無從依民法第25
6 條規定主張解除該「招標契約」，故原告主張被告就系爭標案另行招標決標予他人並由該他人履行完畢，認有可歸責於被告之事由致該「招標契約」給付不能，主張解除契約並請求被告返還押標金，並附加自被告受領時起計算之法定利息云云，自屬無據。
六、綜上所述，本件原告因違反系爭標案之「招標契約」不接受決標、拒絕簽約，被告依該「招標契約」之約定沒收押標金，於法有據，且該「招標契約」並非因可歸責於被告之事由而陷於給付不能，原告自無從依民法第256 條規定主張解除該「招標契約」並依民法第259 條關於契約解除後回復原狀之規定請求返還押標金並附加受領時之利息。從而，原告請求被告應給付原告2,900,000 元，及自102 年11月1 日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其所為假執行之聲請即失所附麗，一併駁回之。
七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經斟酌後，核與本件之結論，不生影響，爰不一一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 105 年 10 月 7 日
民事第三庭 法 官 游育倫以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 10 月 12 日
書記官 徐晨芳