臺灣臺南地方法院民事判決 105年度訴字第686號原 告 林彥旭即林仲川之繼承人
林彥昇即林仲川之繼承人林思慧即林仲川之繼承人上三人共同訴訟代理人 王燕玲律師原 告 林鄭富美即林仲川之繼承人
林思嫻即林仲川之繼承人被 告 蔡坤祥訴訟代理人 劉秋玉被 告 蔡星輝訴訟代理人 蔡其宏被 告 蔡海棠
蔡王秀蘭即蔡海壽之繼承人蔡政道即蔡海壽之繼承人蔡尉貞即蔡海壽之繼承人蔡明峯即蔡海壽之繼承人上五人共同訴訟代理人 林錫恩律師複 代理人 王進輝律師上列當事人間租佃爭議事件，經本院於民國107年8月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26條第1項、第2項前段定有明文。查本件耕地租佃爭議係由原告之被繼承人林仲川申請調解，嗣經臺南市歸仁區公所耕地租佃委員會調解不成立，復經送由臺南市政府耕地租佃委員會調處，因林仲川不服調處結果，而移送本院審理等情，有臺南市政府民國105年4月20日府地籍字第0000000000A號函暨所檢送之歸仁區公所耕地租佃委員會調解程序筆錄、臺南市政府耕地租佃委員會調處程序筆錄在卷可憑，是原告所提本件訴訟，經核於法並無不合，先予敘明。
二、次按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止；當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟，民事訴訟法第168條、第178條分別定有明文。本件原由林仲川為原告提起訴訟，然於本件訴訟過程中，林仲川已於105年12月9日死亡，其法定繼承人原告林鄭富美、林彥旭、林彥昇、林思慧、林思嫻（下稱原告林鄭富美等5人），其等均未拋棄繼承等情，有林仲川之繼承系統表、原告林鄭富美等5人之戶籍謄本及本院民事紀錄科查詢表附卷可參（見本院卷二第142至146頁、第105至107頁），除原告林思嫻於106年3月22日具狀表明承受訴訟外（見本院卷二第101頁），本院業於106年9月4日裁定原告林鄭富美、林彥旭、林彥昇、林思慧為林仲川之承受訴訟人，續行訴訟（見本院卷二第158頁）。
三、本件原告林鄭富美、林思嫻經合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、原告主張：㈠林仲川所有坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○號土地原
為臺南市○○區○○○段○○○○○號土地（下稱系爭1414地號土地）一筆，系爭1414地號土地原為林仲川之父林語所有，林語就系爭1414地號土地訂有下列三筆租約（以下合稱系爭3筆租約）：⒈於38年6月23日與蔡萬長訂立歸民字第232號租約。⒉於42年6月10日與蔡春義訂立歸民字第2702租約。
⒊於42年6月10日與蔡春德訂立歸民字第2704號租約。蔡春德過世後，蔡星輝繼受歸民字第2704號租約，並於59年10月16日經核准將承租人名義變更為蔡星輝。蔡春義過世後，蔡坤祥繼受歸民字第2702號租約，並於82年10月7日經核准將承租人名義變更為蔡坤祥。蔡萬長於94年5月17日過世後，蔡海壽、蔡海棠繼受歸民字第232號租約，並於94年9月7日經核准將承租人名義變更為蔡海壽、蔡海棠。
㈡嗣系爭1414地號土地經政府徵收開闢道路後，逕分割為歸仁
南段1414、1414之2地號兩筆土地，上開租約亦分別經核准就租用土地變更如下：
⒈歸民字第232號租約（下稱系爭232號租約）於86年2月17
日經核准變更為1414地號土地承租面積0.0657公頃，1414-2地號土地承租面積0.1648公頃。
⒉歸民字第2702號租約（下稱系爭2702號租約）於86年2月2
4日經核准變更為1414地號土地承租面積0.0582公頃，1414-2地號土地承租面積0.1458公頃。
⒊歸民字第2704號租約（下稱系爭2704號租約）於86年3月1
2日經核准變更為1414地號土地承租面積0.0226公頃，1414-2號地號土地承租面積0.0569公頃。
而歸仁南段1414地號土地由林語於88年8月9日贈與林鄭富美，林鄭富美於104年1月21日贈與林仲川，嗣後更改地號為六甲段928地號土地；歸仁南段1414之2地號土地由林語於89年8月9日贈與林仲川，嗣後更改地號為六甲段1461地號土地（以下就六甲段928、1461地號土地分別稱系爭928地號土地、系爭1461地號土地，合稱系爭2筆土地）。
㈢詎本件被告長期不為耕作，任令土地荒廢未耕作，符合耕地
三七五減租條例第17條第1項第2款「承租人放棄耕作權」及同條項第4款「非因不可抗力繼續一年不為耕作」，期間及情形如下為：
⒈被告蔡坤祥：自95至102年間均申請休耕，係繼續不為耕作；另其於102年申報休耕勘查結果為「不合格」。
⒉被告蔡星輝：自89至102年間均申請休耕，係繼續不為耕作。
⒊被告蔡海棠：自85至104年間繼續不為耕作，在該期間完全無任何休耕或耕作紀錄。
⒋被繼承人蔡海壽：自88至102年間均申請休耕，係繼續不
為耕作；另蔡海壽於104年第2期轉（契）作或休耕，經堪查結果為不合格，足證其長期均未從事耕作。
再者，被告等承租系爭2筆土地，於西側部分土地竟做為道路行駛車輛，未做好田間管理工作，已違反行政院農業委員會（下稱農委會）102年「調整耕作制度活化農地計劃」宣導重點第6條第3項所規定：「農民…應做好田間管理工作…」等語。從而，林仲川得依耕地三七五減租條例第17條第2、4項之規定，終止兩造間之租賃契約，林仲川並已於104年1月29日在歸仁區公所耕地租佃委員會調解過程中，向被告表示要終止系爭3筆租約。
㈣歸仁區公所雖以內政部79年11月19日（79）台內地字第8484
94號函（下稱系爭內政部函）為由，認本件被告申請休耕為配合稻田轉計畫休耕，無耕地三七五減租條例第17條第4項規定之適用。惟該條項所稱不可抗力，係指戰爭、水災、旱災等自然災害使承租人無法耕作，長期休耕實非不可抗力原因。且依據農委會於102至103年編印宣導重點之「調整耕作制度活化農地計畫」分為轉（契）作及休耕兩項，並未規定承租人一定要休耕，若選轉（契）作則有耕作事實；且依查耕作錄所示，被告承租土地僅在83、84年種植甘蔗，未有種植水稻，何能配合政府稻田轉作計畫，可認承租人主觀上已放棄耕作權，客觀上繼續不為耕作。又「調整耕作制度活化農地計劃」為行政命令，休耕係屬選項之一，被告不得以該行政命令對抗有法律效力之耕地三七五減租條例。依憲法第172條規定「命令與憲法與法律牴觸者無效。」系爭內政部函係違法之釋令，且有違反憲法第171條之虞，蓋休耕一年兩期，每期每公頃可得新臺幣（下同）45,000元之補助，一年被告即可得90,000元補助，有圖利他人之嫌。
㈤被告蔡王秀蘭、蔡尉貞、蔡政道、蔡明峯等4人（下稱被告
蔡王秀蘭等4人）及被告蔡海棠雖辯稱曾為分割協議，將分割權歸由蔡海壽1人所有等語，然其此部分主張與先前係主張蔡海壽與被告蔡海壽共同耕作乙節有出入，原告不能認同。且依耕地三七五減租條例第6條規定，耕地租約應以書面為之，租約之訂立、變更、終止及換約應由出租人會同承租人申請登記，如蔡海壽及被告蔡海棠有分割協議，應取得出租人同意會同申請登記才有效等語。
㈥依上所述，系爭2筆土地為原告所有，原告之被繼承人林仲
川已於104年1月29日依耕地三七五減租條例第17條第1項第4款規定向被告終止系爭232、2072、2073號租約之意思，該等租約既經合法終止，則原告本於所有權人之地位，依民法第767條第1項前段、中段規定，請求被告將系爭2筆土地返回原告，自屬有據等語。並聲明：被告應將系爭2筆土地返還原告。
二、被告抗辯：㈠被告蔡坤祥部分：
被告蔡坤祥有按照政府政策耕作，並領有補助款，都有紀錄，即便在休耕期間亦有種綠肥，也算是有耕作。目前係半年休耕，另外半年轉作，休耕期間種植綠肥，轉作作物則如玉米、地瓜等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈡被告蔡星輝部分：
⒈被告蔡星輝自59年10月接續耕作至今已46年餘，耕作位置
不曾異動，亦未曾中斷耕作，依歸仁區公所103年9月24日所經字第1030627355號函檢附資料，被告蔡星輝自83年至102年間皆有耕作紀錄（含配合政府政策休耕）。原告主張被告蔡星輝16年來不為耕作並非事實，蓋若不耕作（含配合政府政策休耕），歸仁區公所於休耕申報不會通過，現場地形地貌亦絕非如此平整。且休耕期間每年仍要請租用農用機具來耕作，種植綠肥，並非沒有耕作，且依系爭內政部函，因配合政府稻田轉作計畫休耕經核定有案者，無耕地三七五減租條例第17條第1項第4款規定適用。⒉系爭2筆土地未提供車輛做通行之用，其農機車輛行走位
置據現場瞭解後乃行走隔壁臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號之土地，並非本承租之耕地。目前被告蔡星輝就承租之土地係半年休耕，另外半年轉作，休耕期間種植綠肥，轉作作物則如玉米、地瓜等語。
⒊並聲明：原告之訴駁回。
㈢被告蔡海棠及蔡王秀蘭等4人部分：
⒈原告主張被告蔡海棠於85年至104年間，有繼續一年不為
耕作之事實，並無理由，蓋蔡海壽、被告蔡海棠之父蔡萬長因年紀老邁、健康欠佳，自83年起即將系爭2筆土地交由蔡海壽、被告蔡海棠共同參與耕作，自85年起則僅剩蔡萬長、蔡海壽耕作，94年5月17日前被告蔡海棠並非承租人，94年5月17日蔡萬長過世後，由蔡海壽、被告蔡海棠兄弟共同繼承，惟其2人協議分割將承租權歸蔡海壽1人取得。而租賃權之分割，不以出租人之同意為要件，且依據51年台上字第2629號判例意旨，耕地三七五耕地租約之訂立、變更、終止或換約，並非須經登記始能生效。蔡海壽及被告蔡海棠因不諳法律，對外仍以蔡海壽、被告蔡海棠之名義與林仲川締結契約，然因分割後之租賃權已歸屬蔡海壽1人，被告蔡海棠部分之租約，應已由蔡海壽承受。⒉原告另主張蔡海壽於88年至104年間，有繼續一年不為耕
作之事實，亦無理由，蓋94年5月17日前，蔡海壽並非承租人，94年5月17日蔡萬長過世後，系爭2筆土地之承租權已歸蔡海壽1人所有，已如前述，依照查耕作錄所載，蔡海壽並無繼續一年不為耕作之事實。縱蔡海壽於104年第2季之休耕申請不及格，其第一季仍為及格，並非繼續一年不為耕作，且104年第二季申請休耕不合格之原因，乃蔡海壽於104年5月25日發現罹患肝惡性腫瘤，並於105年2月9日死亡所致。
⒊原告再主張承租土地之西側部分土地他人做為道路行駛車
輛，承租人未做好田間管理工作云云，然上揭事實，原告並未敘明究係符合耕地375減租條例第17條第1項何款規定，況西側部分並非供他人做道路使用，僅係休耕期間，方便鄰人農作機械暫時出入而已。目前系爭2筆土地由蔡海壽之繼承人耕作，一年中1期申請休耕，另外1期轉作，休耕期間種植綠肥，轉作作物則如玉米、地瓜等語。
⒋並聲明：原告之訴駁回。
三、不爭執事項：㈠重測前臺南市○○區○○○段○○○○○號土地原為林語所有。
林語前就該土地訂有下列耕地租約：
⒈於38年6月23日與蔡萬長訂立歸民字第232號租約（詳如本院卷一第87頁）。
⒉於42年6月10日與蔡春義、蔡春德分別訂立歸民字第2702
、2704號租約（分別詳如本院卷一第82至84頁、第85至86頁所載）。
㈡蔡春德過世後，蔡星輝繼受系爭2704號租約，並於59年10月
16日經核准將承租人名義變更為蔡星輝。蔡春義過世後，蔡坤祥繼受系爭2702號租約，並於82年10月7日經核准將承租人名義變更為蔡坤祥。
㈢嗣上開1414地號土地經政府徵收開闢道路，逕為分割為歸仁
南段1414地號、1414-2地號土地。上開租約亦分別經核准就租用土地變更如下：
⒈系爭232號租約於86年2月17日經核准變更為1414地號土地
承租面積0.0657公頃，1414-2地號土地承租面積0.1648公頃。
⒉系爭2702號租約於86年2月24日經核准變更為1414地號土
地承租面積0.0582公頃，1414-2地號土地承租面積0.1458公頃。
⒊系爭2704號租約於86年3月12日經核准變更為1414地號土
地承租面積0.0226公頃，1414-2號地號土地承租面積0.0569公頃。
㈣林語於89年7月3日，將歸仁南段1414地號土地贈與原告林鄭
富美，將歸仁南段1414-2地號土地贈與林仲川，並完成所有權移轉登記；原告林鄭富美復於104年1月13日將歸仁南段1414地號土地贈與林仲川，並完成所有權移轉登記。
㈤上開租約出租人部分，經核准後，均曾有下列變更：於88年
8月9日，1414地號土地部分出租人變更為林鄭富美，1414-2地號土地出租人仍為林語；於91年10月14日，1414-2地號土地出租人變更為林仲川，於104年1月21日，1414地號土地出租人變更為林仲川。
㈥蔡萬長於94年5月17日過世後，蔡海壽、蔡海棠繼受系爭232
號租約，並於94年9月7日經核准將承租人名義變更為蔡海壽、蔡海棠。
㈦本件耕地租賃爭議前經臺南市歸仁區公所耕地租佃委員會於
104年1月29日調解不成立，復經臺南市政府耕地租佃委員會於104年9月3日召開第1屆第15次調處會議（本案第1次調處會議）及105年3月31日召開第2屆第2次調處會議（本案第2次調處會議），經林仲川於第2屆第2次調處會議當場表示不同意調處結果，故移送本院處理。
㈧於104年10月31日，歸仁南段1414地號土地經重測後更改地
號○○○區○○段○○○○號（地目田、面積0.145384公頃、使用分區：一○○○區○○○○○段○○○○○○○號土地經重測後更改地號○○○區○○段○○○○○號（地目田、面積0.364804公頃、使用分區：一般農業區）。
㈨蔡海壽於105年2月9日死亡，其法定繼承人為被告蔡王秀蘭等4人，均未拋棄繼承。
㈩現今上開租約承租情形如附表所示。
林仲川曾於104年1月29日在臺南市歸仁區公所耕地租佃委員
會調解過程中，向被告表示要終止系爭2702、2704、232號租約。
林仲川於105年12月9日死亡，其法定繼承人為原告林鄭富美、林思嫻、林彥旭、林彥昇、林思慧，均未拋棄繼承。
四、兩造爭執事項：㈠原告主張被告於下列期間，各租約之承租人非因不可抗力繼
續一年不為耕作，其得依耕地三七五減租條例第17條第1項第4款之規定，終止租約，是否有理由：
⒈被告蔡坤祥（歸民字第2702號）：95至102年。
⒉被告蔡星輝（歸民字第2704號）：89至102年。
⒊被告蔡海棠（歸民字第232號）：85至104年。
⒋蔡海壽（歸民字第232號）：88至104年。
㈡原告主張被告於上開期間，已放棄耕作權，其得依耕地三七
五減租條例第17條第1項第2款之規定，終止上開歸民字第
232、2072、2073號租約，是否有理由？㈢原告請求被告返還係爭928、1461地號土地，有無理由？
五、得心證之理由：㈠被告並無於原告所指之期間內，有放棄耕作權或非因不可抗
力繼續一年不為耕作之情形，原告不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第2款或第4款之規定，終止系爭3筆租約：
⒈按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不
得終止…二、承租人放棄耕作權時。…四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。」為耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款所明定。上開第4款所謂不可抗力而不為耕作，應指於特殊情事如天災、地變，承租人無法耕作，或縱然耕作亦屬無益，承租人無決定之餘地、不得不停止耕作者而言，否則若無特殊情事，承租人擅自決定是否耕作，徒閒置地利，或反使土地不予利用，當失該條例保護承租農民及地盡其利之立法良意。至於休耕，乃為使農地永續及有效之發展，及休養生息起見，利用休耕期間栽種綠肥作物，以滋養農地，其間作綠肥之適時休耕方式，本為常見維護並增進地力之方式，並為政府農業政策所鼓勵，是以耕地三七五減租條例第17條第1項第4款所謂：非因不可抗力繼續一年「不為耕作」自應排除為配合農業政策及維護地力而為休耕之情形，而專指非因不可抗力且無正當事由而不為耕作者而言，故休耕係政府政策，與「放棄耕作」或「不自任耕作」或「無正當理由不繼續耕作」之情形有間，是承租人苟依法辦理休耕，因配合政府稻田轉作計畫休耕經核定有案者，無三七五減租條例第17條第1項第4款「非因不可抗力繼續一年不為耕作時」規定之適用，業據系爭內政部函釋明確，出租人不得因此終止租約，亦為最高法院歷來見解（最高法院80年度台上字第1415號判決、83年台再字第130號判決、82年台上字第3157號判決及97年度台上字第254號判決要旨參照）。
⒉原告主張系爭3筆租約之承租人各於上開期間內，放棄耕
作權，且非因不可抗力繼續一年不為耕作，其得依三七五減租條例第17條第1項第2、4款規定，終止租約等語，並提出照片為證，惟為被告所否認，並以前詞置辯。經查：⑴經本院函詢歸仁區公所系爭3筆租約自88年起，各承租
人分別係依據何法令規定辦理休耕等節，經歸仁區公所106年11月3日所民字第1060649043號函、107年7月17日所民字第1070459115號函覆以：本所依據水旱田利用調整計畫（執行期限原訂4年：即86年7月至90年6月底；修正為3.5年提前至89年底結束）、水旱田利用調整後續計畫（執行期限4年：即90年1月至93年12月底）、水旱田利用調整後續計畫（94年至99年期間）、稻田多元化利用計畫（100至101年間）、調整耕地制度活化農地計畫（102至104年間）受理各承租人辦理休耕事宜；承租人辦理休耕之要件及程序係依農委會農糧署「調整耕地制度活化農地計畫」申報作業規範辦理，本件承租人均符合上開要件及程序；各承租人歷年因休耕所取得之各期補助款金額，係依照上開水旱田利用調整計畫及水旱田利用調整後續計畫之休耕直接給付標準辦理，本所亦依核定面積核實補助等語（見本院卷二第185至186頁、本院卷三第75至76頁）。
⑵又依歸仁區公所105年6月22日所民字第1050401064號函
檢附之查耕作錄（見本院卷一第28頁、第40至55頁）、106年11月3日所民字第1060649043號函檢附之農戶種稻及轉作、休耕申請書、水旱田利用調整計畫輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊、稻田轉（輪）作休耕勘查清冊（見本院卷二第198至230頁）、107年7月17日所民字第1070459115號函檢附之稻田輪作、轉（契）作或休耕勘查結果清冊、農戶種稻及輪作、轉（契）作、休耕申報書、水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊、輔導辦理稻田多元化利用調整業務計畫輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊、調整耕地制度活化農地計畫綠肥作物補貼金發放清冊（見本院卷三第84至134頁）等資料，並參酌被告蔡坤祥所提出歸仁鄉農會交易明細表（見本院卷一第179至188頁，本院卷三第34至36頁，即休耕補助款匯入之紀錄），蔡海壽及被告蔡坤祥、蔡星輝就系爭2筆土地，於原告所指述之期間，分別於下列年度申請休耕並經核定：
①被告蔡坤祥：於95年至101年間，於每年第1、2期均
申請休耕（於90年第2期以前休耕申請書戶長姓名記載被告蔡坤祥之母親蔡徐匙，自91年第1期後戶長姓名記載被告蔡坤祥），102年於第1期申請休耕。
②被告蔡星輝：於89年至97年、99至101年間，於每年
第1、2期均申請休耕，98年、102年於第1期申請休耕。
③蔡海壽：於88年至93年間、95至101年間，於每年第1
、2期均申請休耕，94年、102至104年於第1期申請休耕（蔡海壽之父蔡萬長於94年5月17日死亡，94年第1期以前休耕申請書上所載戶長姓名為蔡萬長，95年第1期以後之休耕申請書戶長姓名改為蔡海壽）。且依上開查耕作錄、休耕申請書、休耕勘查清冊所載紀錄可知，蔡海壽及被告蔡坤祥、蔡星輝於休耕期間仍有依規定種植如田菁或太陽麻等作物或進行翻耕，並經歸仁區公所核定後給予休耕補助款，是被告抗辯其等於原告所主張之期間內，係依法配合休耕，並非放棄耕作權或繼續一年以上無正當理由不為耕作等語，堪信為實。
本件租約之承租人既係依法辦理休耕並經核定有案，揆諸上揭說明，即不能認有三七五減租條例第17條第1項第2款「放棄耕作權」或第4款「非因不可抗力繼續一年不為耕作時」規定之適用，系爭3筆租約之原出租人原告林仲川或原告自不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第2款或4款規定終止租約，故縱然林仲川曾於104年1月29日在臺南市歸仁區公所耕地租佃委員會調解過程中，向被告表示要終止系爭3筆租約，然其終止租約與法定要件尚有未合，不生終止之效力。
⒊原告雖主張：依據歸仁區公所106年11月3日所民字第1060
649043號函及系爭232號租約91年第2期休耕申請書所載，蔡海壽就系爭1461地號土地耕作面積僅0.1458公頃，未達租約記載面積0.1648公頃，可認尚有0.019公頃未耕作等語。惟原告主張上情為被告否認，被告並辯稱：休耕申請書係以電腦打字，並非當事人書寫，可能係農會人員打錯，被告申請休耕不會刻意少報，都是信賴農會處理等語。經查，依據上開函文及該函檢附之各年度期作農戶種稻及輪作、休耕申請書所載，系爭232號租約於91年第2期、92年第1、2期、93年第1、2期之休耕申請書及94年第1期之稻田輪作休耕勘查清冊，就系爭1461地號土地部分雖記載權利面積為0.1458公頃（見本院卷二第215、217、221、2
23、226、229頁），而與系爭232號租約就系爭1461地號土地承租面積為0.1648公頃有所出入，另經本院函詢歸仁區公所為何有上開不同面積之記載，歸仁區公所固回函以：經翻閱現存文件，查無面積為何登載不同之記載等語（見本院卷三第75頁），然觀諸上開休耕申請書表格，係將「權利面積」、「申請面積」、「核定面積」分別列出，而將「權利面積」部分預先以電腦打字記載，而非由承租人自行填寫，另休耕勘查清冊亦係以電腦打字將「權利面積」、「輪作面積」分列，可知上開「權利面積」欄位應係指承租人依租約約定所取得承租權之範圍面積，而非指各該期申請休耕或經核定之面積，則上開表格內關於系爭232號租約「權利面積0.1458公頃」，縱與系爭232號租約約定之承租面積不同，然無法排除係因承辦人員於電腦打字輸入時誤載所致，尚不能因此即認系爭232號租約承租人有僅就部分土地申請休耕，而就其餘承租土地不為耕作之情事。
⒋原告雖又主張：依歸仁區公所檢送之查耕作錄所示，蔡海
棠僅於83、84年間就系爭2筆土地有申報休耕之紀錄，自85年至104年間均無耕作或申請休耕紀錄，被告蔡海棠亦自認其並未占有使用系爭2筆土地，足認其無耕作情形，原告得依耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款規定終止租約等語。惟查，蔡海壽及被告蔡海棠之父親為蔡萬長，蔡萬長原係本件租約之承租人，蔡萬長於94年5月17日死亡後，蔡海壽、被告蔡海棠始繼受系爭232號租約，並於94年9月7日經核准將承租人名義變更為蔡海壽、被告蔡海棠等情，為兩造所不爭執（不爭執事項㈥），故原告以被告蔡海棠於94年承受系爭租約租賃權以前，尚非承租人之期間，主張因被告蔡海棠並未耕作系爭2筆土地，而依耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款規定終止租約，尚屬無據。又觀諸歸仁區公所檢送前述休耕申請書、休耕勘查清冊、獎勵金發放清冊所載，自95年第1期起戶長姓名、農戶姓名均為「蔡海壽」，且蔡海壽歷次申報休耕之面積與休耕申請書、休耕勘查清冊所載可耕面積、權利面積相符，堪認系爭232號租約承租人名義變更為蔡海壽及被告蔡海棠後，係由蔡海壽負責耕作系爭2筆土地並辦理休耕等事宜，被告蔡海棠並未耕作，被告蔡海棠及蔡王秀蘭等4人辯稱蔡海壽及被告蔡海棠曾協議由蔡海壽就系爭2筆土地進行耕作等語，應屬可採。又被告蔡海棠雖然並未實際就系爭2筆土地進行耕作，惟系爭232號租約既由蔡海壽及被告蔡海棠共同承受，且承租人蔡海壽已就承租土地可耕範圍全部進行耕作或依法令規定申報休耕，即難認原告得以被告蔡海棠未為耕作之事實，依耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款規定，終止系爭232號租約全部而請求被告蔡海棠及蔡王秀蘭等4人返還其等承租之土地。從而，原告此部分之主張亦難採認。
⒌原告雖再主張：「調整耕作制度活化農地計劃」為行政命
令，其中休耕係屬選項之一，被告不得以該行政命令對抗具法律效力之耕地三七五減租條例，系爭內政部函係違法、違憲之釋令，有圖利他人之嫌；且依查耕作錄所示，被告承租土地僅於83、84年種植甘蔗，未有種植水稻，何能配合政府稻田轉作計畫，可認承租人主觀上已放棄耕作權，客觀上繼續不為耕作等語。惟查：
⑴按耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款於72年12
月23日修正時，分將「承租人放棄耕作權時」及「承租人非因不可抗力繼續一年不為耕作時」，併列為出租人得終止租約之法定原因，乃參照當時土地法第114條第2款及第115條分別設有「承租人放棄其耕作權利時得終止之」、「承租人……非因不可抗力繼續一年不為耕作者，視為放棄耕作權利」之規範而為增訂。是該條例第17條第1項第4款所稱之「繼續一年不為耕作」者，係指承租人在主觀上已放棄耕作權之意思，且在客觀上繼續不從事耕作，任令承租耕地荒蕪廢耕之情形而言，倘承租人僅係為配合農業政策及維護地力而為「休耕」，其主觀上並無放棄耕作權之意，即與該款所稱繼續一年不為耕作之規定有間，於此情形，自不涵攝在內而無該款規定之適用（最高法院97年度台上字第254號判決意旨參照）。從而，系爭內政部函認如承租人配合政府稻田轉作計畫休耕經核定有案者，應無耕地三七五減租條例第17條第1項第4款規定之適用等情，依據上開說明，尚無原告所主張牴觸法律或憲法規定之情形。
⑵又經本院函詢農委會農糧署南區分署，耕地得辦理休耕
之法令依據及規範目的等節，經該署回函以：推動稻田休耕係依據階段性之農業結構調整措施，訂定產業輔導之申報作業程序或執行作業規範，每階段之實施內容與措施隨著國內及國際經貿環境變化而有所調整；自86年起實施「水旱田利用調整計畫」及其後續計畫輔導農民辦理符合WTO規範綠色措施，輔導農民辦理輪作、休耕措施，以調整水稻、雜糧及甘蔗等政府保價收購作物之產業結構，達維護農業多功能性及農民所得；基於國際糧食價格高漲，自100年起推動「稻田多元化利用計畫」，獎勵轉作產銷無虞作物，穩定國內糧食供應，及實施「小地主大佃農」政策，調整農村人力與提升農業經營結構，提高整體農業生產效益與競爭力；為活化休耕地利用，自102年起推動「調整耕地制度活化計畫」，鼓勵農民種植進口替代、外銷潛力、有機作物及地區特產等轉（契）作作物，將休耕給付轉為轉（契）作補貼，另加計銷售農產品之收入，農民年收益高於休耕給付，可增加產值及創造就業機會等語，有該署107年7月13日農糧南產字第1071164649號函及該函檢附之資料可參（見本院卷三第57至74頁）。依上可知，農業署推動稻田休耕係依據階段型農業結構調整措施，且可參加者並非以原種植稻米為限，原種植雜糧、甘蔗等政府保價收購作物亦可參加；而本件承租人參加上開休耕措施均符合上開要件及程序等情，已如前述，故原告主張系爭3筆租約之承租人未種植水稻，不得配合政府稻田轉作計畫，可認承租人主觀上已放棄耕作權，客觀上繼續不為耕作云云，亦非可採。
⒍原告雖提出歸仁區公所人員前往系爭2筆土地拍攝之照片
（附於臺南市歸仁區公所私有耕地三七五租約租佃爭議全卷內），以及原告所拍攝之照片，主張系爭2筆土地係處於未耕作土地之狀態等語。惟查，觀諸歸仁區公所人員前往系爭2筆土地拍攝之照片，固然無法看出有種植作物之情形，然參以歸仁區公所檢送之106年一、二休耕轉作申報注意事項，其中記載農田維護期第一期作為「2月15日至6月15日止」、第二期作為「7月1日至10月31日止」（見本院卷二第196頁），則拍攝上開照片之日期即103年12月1日，並非在上開農田維護期之期間內，則被告辯稱：區公所人員拍攝照片之日期應屬作物交替時候等語（見本院卷三第49頁），應屬可採。又原告雖提出林仲川就系爭928地號土地於102年11月至104年1月間、以及就系爭1461地號土地於102年11月至103年11月間所拍攝之數張照片（見本院卷三第157至180頁），然被告辯稱無法確認照片中拍攝地點之正確位置，且有部分照片中有拍攝到種植玉米、甘藷之情形等語（見本院卷三第184至185頁），而原告亦稱其無法分辨各承租人承租範圍等語（見本院卷三第47頁背面），則原告所提出上開照片所示土地，是否確均為系爭2筆土地範圍、各該承租人承租範圍究係位在照片中何處以及照片拍攝範圍內是否確實均無農作物等節，已屬有疑。且該等照片係拍攝於102年11月以後，尚無法證明蔡海壽及被告蔡坤祥、蔡星輝有原告所指於102年11月以前有持續一年以上不為耕作或放棄耕作權之情形。再觀諸原告所提出照片中，就載明為系爭2筆土地於103年5月16日拍攝之照片中，與前一日期即同年3月25日之照片相較，土地已非如3月25日照片中所示褐色、綠色植物交雜叢生之情形，而係長有低矮之綠色植物，且顏色較為青翠（見本院卷三第162至163頁、第173至174頁），則被告辯稱：上開103年5月16日之照片，當時係開始種植而新生綠肥太陽麻或田菁等語（見本院卷三第184頁背面至第185頁），應屬可採。又蔡海壽於103年第1期、104年第1期均有依法申請休耕並經核定在案等情，已如前述，是不能以原告所提出前揭於102年11月至104年1月間所拍攝之照片中，有部分土地長有雜草且有農耕機經過痕跡、或無法看出有種植農作物之情形，即認蔡海壽於上開照片拍攝之期間內，有持續一年以上不為耕作或放棄耕作權之情形。
⒎原告固另主張：依歸仁區公所檢送之勘查結果清冊所示，
被告蔡坤祥於102年申報休耕勘查結果為不合格，蔡海壽及被告蔡海棠於104年第2期轉（契）作或休耕，經勘查結果為不合格，足證其等長期均未從事耕作等語。被告蔡坤祥辯稱：可能係因區公所人員勘查時因下雨無法耕作故紀錄不合格等語；被告蔡海棠及蔡王秀蘭等4人則辯稱：縱然104年第2期為不合格，然第1期仍為合格，並非繼續一年不為耕作，而104年第2期不合格之原因，乃因蔡海壽於104年5月25日發現罹患肝惡性腫瘤，於105年2月9日死亡所致等語，並提出奇美醫療財團法人奇美醫院診斷證明書、蔡海壽戶籍謄本各1紙為證（見本院卷三第151、154頁）。經查，被告蔡坤祥就系爭2筆土地於102年第2期係申請輪作南瓜，然勘查結果為不合格，另蔡海壽、被告蔡海棠所承租之系爭2筆土地於104年第2期申請轉作綠豆，但勘查結果為不合格等情，固有歸仁區公所檢送之臺南市歸仁區102年第2期稻田輪作休耕勘查清冊、104年第2期轉（契）作或休耕勘查結果清冊附卷可查（見本院卷三第123、134頁），惟被告蔡坤祥於102年第1期及103年第1期，就系爭2筆土地仍有依法申請休耕、種植綠肥作物太陽麻，並經核定而領得休耕補助款等情，有台南市歸仁區102年1期、103年第1期農戶種稻及轉（契）作、休耕申請書、調整耕作制度活化農地計畫轉（契）作直接給付補貼金發放清冊附卷可參（見本院卷三第120至121頁、第124頁、第127頁）；另蔡海壽於104年第1期就系爭2筆土地仍有依法申請休耕，種植綠肥作物太陽麻，並經核定而領得休耕補助款等情，有台南市歸仁區104年1期調整耕作制度活化農地計畫綠肥作物補貼金發放清冊及轉（契）作或休耕勘查結果清冊存卷可查（見本院卷三第131至132頁）。足見被告蔡坤祥於102年第2期經核定轉作不合格之前後一期期作，以及蔡海壽於104年第2期經核定轉作不合格之前一期期作（蔡海壽於105年2月9日死亡），均仍有依法申請休耕並經核定，是尚難認其等主觀上已放棄耕作權，或已有繼續一年不為耕作之情形，原告上開主張，亦難作為有利於原告之認定。
㈡原告請求被告返還系爭928、1461地號土地，並無理由：
依上所述，系爭3筆租約之承租人就所承租之系爭2筆土地，於原告所指期間，並無主觀上已放棄耕作權，或無正當理由繼續一年不為耕作之情形，故林仲川縱然於104年1月29日調解期日曾表明終止系爭3筆租約之意思，然並未生合法終止本件租約之效力。從而被告各自依據系爭3筆租約繼續占有使用系爭2筆土地，乃有合法之占有權源，原告本於所有權人之地位，依民法第767條第1項前段、中段規定請求被告返還系爭2筆土地，核屬無據，不應准許。
六、綜上所述，系爭3筆租約之承租人於原告所指期間內，並無主觀上已放棄耕作權，或無正當理由繼續一年不為耕作之情形，故原告主張其等之被繼承人林仲川已於104年1月29日依耕地三七五減租條例第17條第1項第2、4款規定，合法終止系爭3筆租約，原告得依民法第767條第1項前段、中段規定請求被告返還系爭2筆土地，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及攻擊防禦方法，經本院審酌後，認均不影響本件判決結果，爰不一一論述，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 107 年 9 月 14 日
民事第四庭 法 官 余玟慧以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日之不變期間內，向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 9 月 19 日
書記官 王杏月附表㈠系爭928地號土地部分：
┌──┬──────┬────┬───────┐│編號│承租人 │承租面積│ 租約字號 ││ │ │（公頃）│ │├──┼──────┼────┼───────┤│ 1 │蔡坤祥 │0.0582 │歸民字第2702號│├──┼──────┼────┼───────┤│ 2 │蔡星輝 │0.0226 │歸民字第2704號│├──┼──────┼────┼───────┤│ 3 │蔡海壽（歿）│0.0657 │歸民字第232號 ││ │蔡海棠 │ │ │└──┴──────┴────┴───────┘⒉系爭1461地號土地部分：
┌──┬──────┬────┬───────┐│編號│承租人 │承租面積│ 租約字號 ││ │ │（公頃）│ │├──┼──────┼────┼───────┤│ 1 │蔡坤祥 │0.1458 │歸民字第2702號│├──┼──────┼────┼───────┤│ 2 │蔡星輝 │0.0569 │歸民字第2704號│├──┼──────┼────┼───────┤│ 3 │蔡海壽（歿）│0.1648 │歸民字第232號 ││ │蔡海棠 │ │ │└──┴──────┴────┴───────┘