臺灣臺南地方法院民事判決
108年度重國字第1號原 告 劉有元
黃愛玉上 一 人訴訟代理人 劉昆泯原告 共 同訴訟代理人 劉俊男被 告 臺南市政府工務局法定代理人 蘇金安訴訟代理人 林汎柏
翁順衍呂岡沛 臺南市○○區○○路00號康文彬律師許雅芬律師上 一 人複 代 理人 鄭婷婷律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國109年11月2日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。國家賠償法(下稱國賠法)第10條第1項、第2項前段、第11條第1項分別定有明文。可知依國賠法請求損害賠償時，應與賠償義務機關先行協議程序，協議不成立或逾30日不開始協議，始得提起損害賠償之訴。查本件原告起訴前業向被告請求國家賠償，經被告於民國107年5月18日以該局南市工管二字第1070445311號拒絕賠償理由書拒絕賠償（見本院補字卷第23至31頁），是原告提起本件國家賠償之訴，與首揭規定相合，先予敘明。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：
(一)於105年2月6日凌晨4時許，於高雄美濃地區附近發生七級之地震，致使位於臺南市永康區永大路2段及國光五街口之「維冠金龍大樓」（下稱維冠大樓）倒塌，並造成住於該大樓（地址：臺南市○○區○○○街0號15樓之2) 内原告之長子劉文雄（因頭部壓砸傷併顱骨骨折）、孫兒劉子嘉、楊子逸（因顱胸骨折内出血）等人死亡。
(二)維冠大樓是由起造人林明輝於81年間擇定改制前臺南縣○○鄉○○段○0000○0000地號，興建地下1層，地上16層之鋼筋混凝土梁柱構架構造物。維冠大樓興建之初，係由起造人林明輝與鄭進貴共謀向建築師張魁寶借牌方式，製作建築圖說、結構計算書及申請書，並以張魁寶名義向改制前臺南縣政府工務局（現改制為臺南市政府工務局即被吿，下仍稱前南縣工務局）申請建築執照，惟因該建築圖說及結構計算書上之缺失，致維冠大樓耐震度大為減低，一樓燦坤販賣店之隔間設計更是造成倒塌之主因。被吿主審該建案建築圖說及結構計算書之公務員與負責大樓結構檢查之人員，均就維冠大樓倒塌之結果間具有過失或怠於執行職務之情形，且因此造成原告受有損害，兩者間具有相當因果關係，故依國賠法第2條第2項規定，被告於縣市合併後自應概括承受前南縣工務局之疏失，並負損害賠償責任，被吿怠於執行職務之行為，詳述如下：
1.依照「建造執照及雜項執照簽證項目抽查作業要點」第4點規定，主管建築機關於審查建造執照或雜項執照申請案件時，應就規定項目逐一核對，必要時通知起造人及設計人到場說明，審查不合格者，依建築法第35條規定一次通知改正。
維冠大樓建築圖說中建築師張鶯寶之署名係由鄭進貴模仿筆跡所偽造，且係向張鶯寶借牌，主管審查建築圖說之被告，竟未發覺並為詳實審查，亦未依權責指摘，顯有違建築法之規定，被吿違反審查監督之責，涉有過失。
2.依照當時之建築法(73年11月）第26條規定，建築師不得允諾他人假借其名義執行業務，且修法後建築師法已排除建築師同時執行建築師、土木科工業技師或建築科工業技師等業務。但維冠大樓於81年間向前南縣工務局申請建照時，結構計算書部分未要求依法登記開業之結構工程技師簽證，僅由建築師獨自負責。被告當時之承辦人員於審核建築執照時，未依建築法第13條及技師法第16條規定，對於維冠公司所提出之結構計算書上仍由張鶯寶建築師核章等情提出質疑或審核意見，仍予以核發建造執照，顯有過失。
3.建築法第70條第1項規定，被告於維冠大樓竣工申請使用執照時，依法應派員查驗，就其主要構造、室内隔間及建築物主要設備等需與設計圖樣相符，方能核發使用執照，惟維冠大樓一至四樓A、B棟之隔戶牆既經林明輝指示所屬員工予以拆除，或擅自取消未予施作，此明顯之缺失，於被告當時核發使用執照查驗時，當可輕易察覺而適時予以糾正，然被告所屬人員卻未能就此指摘，竟仍於使用執照審查表之審查項目，於工程每階段是否勘驗合格，審查結果均記載「是」等情，而有審查未詳實或有怠於到場勘驗、查核之情事，其執行職務過失。
4.建築法第56條、第58條修法意旨及當時之臺灣省建築管理規則（79年3月）第28條第1項及第3項之規定，僅係為簡化勘驗手續而設，本件前南縣工務局所屬人員於維冠大樓興建施工過程中，違反建築法之規範而於維冠大樓施工過程中均未到場實施勘驗，應有違經驗法則及比例原則，自有怠於執行職務之情。
5.又88年間發生921大地震，維冠大樓也受地震影響產生部分結構上之危安變化，前南縣工務局卻無相關保全作為以致於發生本件倒塌災害，前南縣工務局就此亦未盡審核監督之責。
(三)原告受有喪葬費、扶養權及精神上等損失，並依霍夫曼計算法核算損害賠償金額如下：
1.喪葬費：新臺幣（下同）600,000元，即劉文雄、劉子嘉及楊子逸之名度納骨塔位各1座之費用。
2.扶養費用：
(1)原告劉有元582,263元：劉文雄依民法規定負有3分之1扶養責任。依内政部105年公布之男生餘命為76.8歲，其當時為68歲，霍夫曼係數為7.00000000，一個月高雄地區平均開銷為2萬元。〔計算式：20,000元×12個月×7.00000000×1/3＝582,263元〕。
(2)原告黃愛玉1,089,285元：劉文雄依民法規定負有3分之1扶養責任。依内政部105年公布之女生餘命為83.4歲，其當時為64歲，霍夫曼係數為13.00000000，居住於臺南一個月平均開銷為2萬元。（計算式：20,000元×12個月×13.00000000×1/3＝1,089,285元）。
3.精神慰撫金：考量原告之社會、經濟地位、學歷等因素，原告劉有元、黃愛玉各基於劉文雄、劉子嘉及楊子逸死亡結果造成原告之精神上痛苦，分別請求1,500,000元。
4.以上，總計原告劉有元得請求金額為2,382,263元（計算式：喪葬費300,000元＋扶養費582,263元＋慰撫金1,500,000元＝2,382,263元）；原告黃愛玉為2,889,825元（計算式：喪葬費300,000元＋扶養費1,089,285元＋慰撫金1,500,000元＝2,889,825元）。
(四)並聲明：
1.被告應給付原告劉有元2,382,263元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
2.被告應給付原告黃愛玉2,889,825元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
二、被告抗辯：
(一)被吿就維冠大樓之建造執照、建造執照之變更設計、使用執照之審查程序並無任何過失或怠於執行職務：
1.被吿確實已依81年至83年當時之相關規定，為維冠大樓之建造執照、建造執照之變更設計、使用執照之審查：
(1)依維冠大樓建造當時之時空背景及內政部營建署相關函令解釋以觀，主管建築機關就建造執照之核發採取行政與技術分立之原則，即主管建築機關僅負責審查建築行政上之事務，至於建築技術之審查，則係由建築師或建築師及專業工業技師簽證而負完全責任。前臺南縣政府就建造執照之核發，僅須為一般行政事項之審查即可；至於建築技術之部分，則非行政機關之審查範疇，係由建築師簽證負責。
(2)就建造執照之結構審查，洵係由建築師或建築師及專業工業技師簽證而負完全責任。被吿無須實質審查建築技術之内容，僅須為形式審查。
(3)就維冠大樓之施工勘驗部分，被吿之公務員雖未到現場勘驗，然並無任何怠於執行職務之情形。因為依照73年10月26日修正、73年11月9日施行之建築法第56條第1項修正理由可知，修法目的係簡化勘驗手續，且關於建築工程必須勘驗之部分，已刪除由主管機關勘驗合格後方得繼續施工之規定，而修正為向主管機關申報，即可繼續施工，即改採事前申報之備查制，修法之後主管建築機關已非查驗之義務機關，僅仍保留於必要時得隨時勘驗之權限。且當時之建築工程係由承造人會同監造人按時申報後，即可繼續施工，並不須待主管建築機關勘驗合格方得繼續施工。故縱使主管建築機關於建築物施工過程中未曾派員至現場進行勘驗，亦無公務員怠於執行職務之情事。
2.建築師是否應於圖說文件簽名，建築法則無明文，故被吿所屬之公務員並無審查建築師署名真偽之義務，亦無具備鑑定筆跡真偽之專業能力。原告主張，應屬無據。
(二)原告主張被吿就維冠大樓未按建築法第13條、第26條規定辦理審查，並無理由：
1.於維冠大樓興建之81年、82年間，當時之建築物結構工程簽證制度之執行方法不明，主管機關尚在研擬之中，於此之前，並無任何結構工程技師之簽證規則得供遵循。且於當時之時空背景下，依照建築法第13條規定及建築師法第19條之1規定，就建築物結構事項之辦理，開業建築師亦得辦理，並非僅限結構工程技師。
2.維冠大樓興建時之「建造/雜項執照（變更設計）設計建築師簽證負責項目表」中，設計建築師必須就簽證項目「7.承重牆、分間牆厚度」、「13.結構部分」簽證負責，維冠大樓之結構計算書既均有經開業建築師張鶯寶簽證負責，則應已符合81年、82年間之建築法規、函釋，被吿之公務員應無怠於執行職務之情形。
(三)綜上以觀，被吿之公務人員並無於執行職務行使公權力時，故意或過失不法侵害人民權利之情形。故被告無須對原告2人負國家賠償義務。退步言之，縱假設被告需對原告2人負國家賠償義務，則就原告2人請求賠償之項目及金額，陳述意見如下：
1.喪葬費共60萬元及扶養費用之部分：被告均無意見。
2.精神慰撫金各150萬元：原告2人請求數額洵屬過高，應予酌減。
3.原告2人經臺南地方檢察署犯罪被害人補償審議委員會以105年度補審字第93號決定書，補償精神慰撫金各30萬元。此部分金額應自原告二人精神慰撫金請求金額中扣除。
(四)並為答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、本件經協商並簡化爭點後，確認兩造不爭執事項及爭執事項如下：
(一)不爭執事項：
1.於105年2月6日凌晨4時許，位於臺南市永康區永大路2段及國光五街口之維冠大樓因美濃大地震倒塌，導致原居住其内之原告之子劉文雄因而頭部壓砸傷併顱骨骨折死亡、原告之孫劉子嘉、楊子逸因而顱胸骨折内出血死亡。
2.劉文雄、劉子嘉、楊子逸三人死亡所生喪葬費用共計600,000元。
3.原告除被害人劉文雄外，尚有兩名成年子女。原告劉有元為37年2月9日生，於本件事故發生時為68歲；原告黃愛玉為41年5月15日生，於本件事故發生時為64歲，現均無收入，有受子女扶養之必要。兩造合意被告就被害人劉文雄原預計需支出劉有元扶養費用582,263元、黃愛玉扶養費用1,089,285元不爭執。
4.原告劉有元，國中補校肄業，離婚，早年擔任海外成衣工廠廠長，目前擔任宮廟管理人，現無收入，有債務約50萬元，名下有不動產23筆、汽車5輛，財產總額為775,290元；106年度申報所得總額為0元。原告黃愛玉，國小畢業，家管，離婚，之前任職於清潔公司，106年後無收入及債務，名下無財產，106年度申報所得總額為67,800元。
(二)爭執事項：
1.被吿就維冠大樓之建造執照、建造執照之變更設計、使用執照之審查程序有無過失或怠於執行職務？
2.原告主張被吿就維冠大樓未按建築法第13條、第26條規定辦理審查，有無理由？
3.原告依照國賠法第2條第2項規定，請求被告負國家賠償責任，有無理由？
4.如有，原告請求之精神慰撫金各以多少為適當？
四、得心證之理由：
(一)按國賠法第2條規定：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由、權利受侵害者亦同。由此規定可知，公務員之違法行為所生之國家賠償責任，仍須公務員之行使公權利之行為，且其故意、過失行為與人民權利之損害有因果關係。次按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條第1項本文定有明文。經查：
1.於105年2月6日凌晨4時許，位於臺南市永康區永大路2段及國光五街口之維冠大樓因美濃大地震倒塌，導致原居住其内之原告之子劉文雄因而頭部壓砸傷併顱骨骨折死亡、原告之孫劉子嘉、楊子逸因而顱胸骨折内出血死亡等情，為兩造所不爭執，上情首堪認定。
2.查維冠大樓於81年11月19日獲准核發建造執照，嗣於82年10月20日獲准變更設計，之後於83年11月11日獲准核發使用執照，有改制前臺南縣政府81南工造字第11562號建造執照、82南工造字第7860號建造執照、83南工使字第4847號使用執照可稽。而引發維冠大樓於105年間倒塌之原因，為興建時出現下列結構設計錯誤、圖說轉繪錯誤、施工及材料品質欠佳情形等缺失，業經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢）於林明輝等人被訴涉犯業務過失致死罪之本院105年度囑訴字第1號刑事案件（下稱系爭刑事案件）中囑託臺南市土木技師公會鑑定，而有105年3月30日（105）南土技字第0304號鑑定報告書（下稱系爭鑑定報告）在卷可按（見系爭刑事案件外放部分），且經系爭刑事案件判決認定明確（見本院卷第515至647頁）：
⑴主要因素：結構系統不佳，加上結構設計時低估靜載重、地
震力，及配筋時柱斷面不當縮減或弄錯方向。梁、柱4200kgf/c㎡主筋錯用成2800kgf/c㎡之鋼筋。繪製圖說時，A、H棟連接之大梁由連接柱改成搭梁，G、I棟連接之大梁，改成小梁，致無法形成完整構架，減低構架抗震能力。
⑵使房屋損壞加速加劇及傷亡增加之因素：施工時梁柱接頭未
加箍筋及梁主筋未設彎鉤，使梁、柱接頭損壞及房屋損壞加劇、變形加大，於房屋倒塌後，無法維持矩形構架。建築師依照結構計算書建議配筋轉繪成圖說時，將1至5樓之C1-C7柱與梁接頭箍筋由＃5＠10cm改成＃4＠13cm，及將部分柱斷面尺寸縮減，將造成柱韌性變差或強度不足，提早柱破壞。鋼筋續接器施工不良，造成脫牙，致西側１樓柱於後述美濃地震發生時提早拉斷。變更設計取消1至4樓B至D1棟之隔戶牆，造成剛心偏移，地震力重分配，增加其他構件之負擔，且亦會造成底層軟弱偏心扭轉，加速柱破壞。
⑶並推測維冠大樓倒塌情形：依照結構設計，柱斷面尺寸或配
筋量不足，不足愈多者將愈早破壞，由此可模擬房屋倒塌情形；依照結構模型分析，一樓柱因挑高6m，加上一樓牆量最少，尤其ABCD棟1至4樓之隔戶牆取消，造成一樓軟弱及偏心扭轉，故破壞應從一樓柱開始，且應該從東南角燦坤之三角窗開始，並因東側臨永大路設有騎樓，南側臨國光五街亦設有騎樓，同時沿國光五街之騎樓柱店面（50*80）較一般柱（80*80）為小，依照分析結果這幾支柱將最先破壞，然後為永大路面之騎樓柱破壞，大樓因此倒向東面，並由於後方西側柱數量少，西側之一樓柱紛紛被拉斷，終導致整棟大樓倒塌，ABCDEFG棟倒在永大路上，之後A棟後方之H棟跟著倒塌摔落在A棟上，使A棟破壞加劇及死傷加多，同樣G棟後方之I棟亦倒塌摔落在G棟上，使G棟擠壓成夾心，其與A棟同屬傷亡人數最多者。
3.本件原告主張維冠大樓之倒塌乃因前南縣工務局於下列階段均怠於執行職務所致：①於建造執照階段並未依建築法第26、35條規定實質審查該建案之建築圖說及結構計算書，以致於未能發覺建築圖說有偽造建築師簽名及借牌之情形，②就結構計算書也未依建築法第13條第1項規定要求結構工程技師簽證；③前南縣工務局就變更設計之審查，也怠於查核1至4樓隔間牆拆除有無違反公共安全；④被吿於施工階段未依建築法第56、58條規定到場實際進行勘驗以致未能發覺建商偷工減料；⑤於使用執照核發階段也未確實查核以發覺建商偷工減料之缺失，因而造成維冠大樓於105年2月6日倒塌，進而導致原告親人劉文雄、劉子嘉、楊子逸等人死亡等語，為被告機關所否認，並以前揭情詞置辯，依前揭說明，原告應就前南縣工務局有其所主張前開怠於執行職務之疏失，並與維冠大樓倒塌間具有相當因果關係等節，負舉證之責。
(二)前南縣工務局是否已依81年至83年間當時之相關法令規定，為維冠大樓之建造執照（含變更設計）、使用執照之審查？
1.前南縣工務局就維冠大樓建造當時建造執照（含變更設計）之核發，僅須為一般行政事項之形式審查即可，建築技術係由建築師簽證負責：
⑴依建築法架構而言，確保建築物安全之管制措施為先依建築
法第15條（33年修正施行迄今）規定，透過營造業設置專任工程人員（主任技師）負承攬工程之施工責任，作為第一層管控，復依建築法第60條（60年修正迄今）規定，由開業建築師擔任監造人工作，以監督承造人是否按核准圖說施工，最後再由建築主管機關依建築法第56條（60年修正施行迄今）規定指定勘驗，進行行政監督等三層管制措施。維冠大樓係於81至83年間興建完成，其建築施工規範自應適用於73年11月7日修正公布之建築法等相關規定。據此，前南縣工務局所屬建管人員辦理建造執照之審查，依73年11月9日修正公布施行之建築法第34條第1項前段規定：「直轄市、縣(市) (局)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責」，其修法理由為：「明定執照之審查，主管建築機關就規定項目為之，其餘項目由建築師就其專業技能方面負完全責任，主管建築機關則處於監督管理地位，以明確劃分權責」。由此可知，修正後之建築法係採取行政與技術分立原則。
⑵次查，行政院為加強營建管理，授權內政部儘速制訂改善營
建工作方案，內政部遂於72年起陸續制訂下列行政規範：①於72年4月7日制訂「改進建築管理方案」，改進措施其一即
為加強建築師設計責任並確立專業技師簽證制度，具體規定為：「為求分工專責，以加重建築師與專業技師之責任，主管建築機關得僅就有關都市計畫與土地使用分區及其他有關公共安全、交通、衛生等影響公益之主要項目進行審查，其餘次要項目委由建築師及專業技師簽證負責，以簡化建照申請手續，縮短建照申請時間」（見本院卷一第207至212頁）；②內政部復於72年6月制訂「改進建築管理方案實施要點」及其
作業要點，該作業要點更明白規定：「一、各級政府於本要點發布後，應全面實施『建築師責任制』，對其建築申請案件，應依内政部頒訂之主要項目予以審查鑑定，次要項目交由建築師簽證負責。二、主管建築機關應審查之主要項目列舉如下：(1）土地權利證明文件。(2）建築物是否位於禁限建地區。(3）建築物用途。(4）建築基地與道路關係、排水、溝渠及出水方向。(5）建築基地是否符合畸零地使用規則之規定。(6）建築物及基地與建築線、牆面線之關係。(7）基地面積與建築面積及總樓地板面積之百分比。(8）私設道路、類似道路之留設。(9）建築物之騎樓，前後側院，鄰棟間隔。(10）建築物高度。(11）建築物防火間隔、防火避難設備之留設及其他防火要求。(12）停車空間及停車設備之設置。 (13）消防設備之設置。(14）防空避難設備之設置。(15）其他經中央主管建築機關規定應審查之項目」（見本院卷一第219至225頁）；③內政部並依據前開要點於72年7月13日制訂「建造/雜項執照
（變更設計）審查表」、「建造/雜項執照（變更設計）設計建築師簽證負責項目表」（見本院卷一第242至248頁、本院卷二第183至187頁），依前開建造執照審查表可知：建管機關核發建造執照之審查項目係：①土地及房屋權狀證明文件是否齊全；②基地、建築線、用途等事項是否符合都市計劃規定及③現場查看房屋平面圖與現況是否相符及④建築師資格是否符合規定等事項，而由設計建築師簽證負責之項目表，則包括申請建造類別、構造類別、承重牆、分間牆厚度、水電設備等結構設備之規範項目。
④由上開建築改進方案之相關行政規範制訂之歷程觀察，足見
內政部為推動落實行政與技術分立制度，加速建造執照及雜項執照審核時效，明文規定縣市政府審查建造執照及雜項執照之書面審查範圍。據此，80年間各縣市政府辦理建築執照及使用執照之審查，係依據内政部營建署訂定之建造執照審查表、使用執照審查表，僅為書面項目之審查，為行政事項業務之審查。至有關建築專業技術部分，依上開建築法之規定，仍回歸由建築師或專業工業技師依法負簽證責任，以落實行政與技術分離之原則。
⑶按原臺灣省建築管理規則（62年9月12日發布，79年3月8日修
正，94年6月20日廢止）第11條規定申請建造執照，應檢附「工程圖樣、結構計算書、實質鑽探報告書」等文件。而揆諸上開建造執照審查表之格式，主管建築機關就有關建造執照之申請，係依該審查表為逐項審查，其中有關結構設計等專業項目主要係以「是否具備設計建築師簽證負責項目表」為列舉之項目，由此顯見有關前南縣工務局對於大樓建築結構設計部分之審查，應係著重在審查申請者有無建築師簽證，至於設計圖說是否齊全，內容前後是否一致，依內政部製頒之設計建築師簽證負責項目表第一項所示，係屬設計建築師應簽證負責之項目，故其設計圖說是否符合安全效用之標準，有無缺失存在，係屬設計建築師之權責，此部分並未列為前南縣工務局建管人員應審查之範圍。
⑷原告雖主張前南縣工務局人員應就建造執照為實質審查，並
舉前南縣工務局人員周福嚴於系爭刑事案件偵查時之證述為證（見本院卷一第483至484頁)，惟對照證人周福嚴前開所證內容全文前後語意，其所稱建造執照應實質審查等語，實際上應指依内政部頒訂之建造執照審查表規定項目逐一為各行政事項之確實審查，而非該建案之建築技術實際施工內容有無符合結構計算書設計等之實質審查。是被吿抗辯80年間當時主管機關有關建築執照之審查僅係形式審查而非實質審查等語，要屬有據。
2.被吿就建造執照之審查既採形式審查，原告主張被吿應實質審查維冠大樓建案之建築相關圖說上建築師之署名是否遭偽造、有無向他人借牌、建築設計圖說未依結構計算書轉繪之情形等語，尚屬無據：
⑴按建築師簽證之規定，依照內政部營建署72年12月13日台内
營字第200096號函示：「本部為加強建築管理，前以72年10月8日台内營字第184728號函示：『建築執照各類書表加註〈簽章〉之項目欄，均應由該特定人親自簽名並蓋章』，該特定人係指該建築物之設計人，監造人、承造人暨其他有關專業技師而言，起造人應不在此限」，已有規定及釋示，是有關建築師簽證部分，係依上開規定辦理。至建築師是否應於圖說文件簽名，建築法尚無明文等節，有内政部營建署109年9月11日營署建管字第1091186431號函在卷可考（本院卷二第257至261頁），固然規定建築圖說文件之簽章應由負責之人親自簽章。然前南縣工務局81至83年就維冠大樓建造當時建造執照之核發，僅須依照內政部72年7月13日所制訂之「建造/雜項執照（變更設計）審查表」為一般行政事項之形式審查即可，業如前述，依照前開審查表所載，並無審查建築師簽名是否經偽造、是否向他人借牌等項目，尚難認當時承辦之建管人員負有審查建築師簽名真偽及是否向他人借牌之審查義務。況且，簽名真偽需經專業鑑定，衡情難以期待當時承辦之建管人員具有鑑定簽名真偽之專業能力，被吿抗辯其所屬建管人員依當時法令並無審查建築圖說文件簽名真偽及是否借牌之義務，洵屬有據。
⑵又維冠公司於81年8月21日申請維冠大樓建造執照時，所檢附
之結構計算書上載有簽證人「張鶯寶」建築師、建築設計圖等圖說也載有設計人為「張鶯寶建築師事務所」等情，有臺南縣政府工務局81南工造字第11562號建造執照資料所附之維冠大樓申請建造執照之建造執照申請書、建造執照審查表、建造執照建築師簽證負責項目表、建造執照預審申請書、施工說明書等可佐（外放在系爭刑案一審卷外１袋內），則維冠大樓申請建造執照之建築圖說上確實有建築師之簽章，且當時承辦之公務員即周福嚴、林昭輝、李祈榮等人均係依照建造執照審查表上所載項目審查内容逐項審查後簽請擬准予核照，並送請吳慶讚覆核及報請證人即局長蘇金安核定，亦有周福嚴等人於系爭刑事案件偵查中所為之證述可參（見系爭刑案105年他字第770號卷），尚難認當時承辦維冠大樓建造執照之建管人員有怠於執行職務之情形。
⑶況且，依建築法第33條（33年修正施行迄今）本文規定，建
造執照之審查期間僅短短10日，以當時前南縣工務局人力設備觀之，現實上亦難以期待前南縣工務局審查人員於審查時再就結構設計計算書轉繪建築設計圖說之細部内容有無設計不當或計算疏漏重新演算核對，否則無異重新複核設計，如此不僅與將建築執照審查形式予以格式化、例式化之行政審查旨趣不符，亦不符經濟效益。綜上，原告主張前南縣工務局所屬人員於建造執照階段並未依法實質審查該建案之建築圖說及結構計算書，以致於未能發覺建築圖說有偽造建築師簽名及借牌之情形，並非可採。
3.依照當時建築法第56條之規定，前南縣工務局就施工階段是否派員至現場勘驗有裁量權，縱其並未曾為施工勘驗，就維冠大樓施工階段之勘驗，亦難認定有何怠於執行職務之情形：
⑴依照維冠大樓施工當時之73年11月7日修正公布之建築法第56
條第1項規定：「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣市局主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管建築機關得隨時勘驗之」、同法第58條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣市局主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。
二、妨礙區域計畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公共交通者。五、妨礙公共衛生者。六、主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者」。該次修正目的乃簡化勘驗手續，就建築工程施工階段之勘驗程序，由修法前之主管機關勘驗合格後才能施工之規定，放寬為改採承造人會同監造人事前申報之備查制。
⑵再依建築法第56條第2項規定，前項建築工程必須勘驗部分及
勘驗紀錄保存年限於建築管理規則中定之，此係授權由地方政府自行訂定相關建築管理規則。惟改制前臺南縣政府於81年至83間，並未自行訂定相關建築管理規則，而係依原臺灣省建築管理規則（於94年6月20日廢止）第28條規定辦理。
原告雖主張依照當時臺灣省建築管理規則第28條（79年3月8日修正版）之規定，前南縣工務局人員有到場勘驗之義務等語。然觀該條第1項並無記載主管建築機關必須進行勘驗，而是為配合前開建築法73年11月7日之修正，就建築法第56條第1項所載必須申報勘驗之項目及文件辦理方式加以規範，至於主管建築機關勘驗應檢查之項目及範圍為何，前開臺灣省建築管理規則並未規定，此觀內政部營建署於109年9月11日函文就「前南縣工務局有無於施工階段派員到工地實際勘驗之義務」乙節之說明亦明（見本院卷二第258至260頁）。是原告此部分主張，要非可採。
⑶查原告主張前南縣工務局於維冠大樓興建施工過程中未曾派
員至現場進行勘驗乙節，固然為被吿所不爭執（見本院卷二二第80頁），然依前開說明，維冠大樓興建當時之建築相關法令已改採事前申報之備查制，前南縣工務局未必負有到場勘驗之義務。再按司法院大法官釋字第469號解釋雖認依國賠法第2條第2項請求國家損害賠償者，並不以被害人對於公務員有公法上之請求權存在為必要，但並非漫無限制，此由其解釋理由書明揭：「…法律之種類繁多，其規範之目的各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而直接受有損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。…」亦足徵之。從而，建築法第56條修法之目的，既在落實建築行政與技術分離之原則，並授權主管之建築人員得隨時勘驗，則建築主管機關人員是否去現場履勘、於何工程階段履勘及履勘之工程項目及次數，應屬其裁量權行使之問題，且建築法第58條係規定主管機關於行勘驗時若發現有該條所定情形之一者，得視情形為勒令停工、改善或拆除等之強制處分，與第56條係併行不悖之條文，各有不同之規範目的與對象，故不能因建築法第58條之規定，即當然否認建管人員依同法第56條裁量權行使之權限。況本件維冠大樓工程委由專任之監造人負責監造工程之施工及品質，建築物之完工又非一時可就，無論承造人、監造人本應隨時監督及控管施工之品質及有無按圖施工，並得藉由違約條款及終止權之行使，防止施工人員偷工減料及違反建築成規情事之發生，甚至購買戶於施工過程倘發現有不符建築圖說之情事，亦得請求建築公司補正或變更施工，非必待公權力之行使方能防止其發生。一般大樓之興建，係正常之營建行為，單純之建築本身無從認有何侵害人民權益之急迫危險性，而需由公權力之介入方得以防止危害之發生，核與釋字第469號所謂「該管主管機關公務員可得待定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」仍屬有別。據此，前南縣工務局建管人員於維冠大樓建築施工過程縱未至現場勘驗，其不作為本身，依前開解釋理由書說明，仍不能率謂已達違法之程度而成立國家損害賠償責任。⑷再者，前南縣工務局所屬建管人員縱至本件施工現場勘查，
如當時各層樓板之配筋已完成，於外觀上亦無從判斷其配筋有無按圖施工及有無違反建築成規，當時相關之建築法令亦未課予前南縣工務局建管人員就配筋之數量、配置及搭接方式應行抽驗，且建管人員縱予拆模，亦僅得就小範圍之抽驗而已，未必得以能查悉其各樓層之配筋有無按結構圖說施工，及其數量、配置及搭接是否符合建築成規，其未為施工勘驗與維冠大樓之受損間亦難謂有相當之因果關係，故不能以本件前南縣工務局建管人員在施工階段未至現場勘驗查核以發現承造人未按圖施作、偷工減料，即遽指前南縣工務局建管人員已怠於執行職務並致維冠大樓受損。
4.前南縣工務局人員辦理使用執照之審查，要難認定有何怠於執行職務之情形：
⑴維冠大樓興建當時關於使用執照核發之規定，應依73年11月7
日修正之建築法第70條第1項、第75條所定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣市局主管建築機關應自接到申請之日起，10日内派員查驗完竣。其主要構造、室内隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修收後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日」、「直轄市、縣市局主管建築機關對於申請變更使用之檢查及發照期限，依第70條之規定辦理」。爰地方主管建築機關依其建築管理規則及前述規定，於建築工程完竣受理使用執照申請後，應派員針對建築工程之主要構造、室内隔間及建築物主要設備是否與設計圖樣相符進行查驗並負相關義務，查驗合格後核發使用執照。
⑵前南縣工務局建管人員於審查維冠大樓之使用執照時，確曾
派員至現場依規定勘查後始核發使用執照乙節，觀證人即前南縣工務局建管課技士吳文進於系爭刑事案件之105年2月24日偵查程序中證稱：「我於81至83年間，在前南縣工務局建管課擔任技士，負責建築執照（包括建照、修建改建及使用執照）核發及相關業務，維冠大樓之使用執照是我承辦，依當時建築法第70條之規定，核發使用執照要到現場查驗，我確有至現場抽驗建築物，要去現場查驗後才可以在使用執照審查表第5點「竣工建築物與核准圖樣相符」欄，決定是否合格打圈等語可證（詳系爭刑事案件偵一卷㈤第124頁至126頁），且有維冠大樓申請使用執照案卷內之使用執照審查表（外放系爭刑事案件外3袋），於該使用執照審查表第5點「竣工建築物與核准圖樣相符」欄後之「審查結果」欄，並經證人吳文進打圈表示合格。
⑶而建築結構設計屬專門性技術工作，需仰賴專業技術計算分
析，以當時建築執照審查機制、人力及科技設備，尚難期待前南縣工務局人員於使用執照審查時立即判斷建築結構設計強度是否符合規範，於審查建物構造、隔間及設備是否與設計圖樣相符時，也無從勘查得知建商有無偷工減料及違反建築成規。再本件建物倒塌之原因，主要係因建商於施工過程中有偷工減料及未按圖說施工、違反建築成規等不法原因所致，此於維冠大樓竣工核發使用執照時亦無從勘查得知，足見前南縣工務局建管人員，於維冠大樓完工後審查使用執照核發前之勘驗，並非造成廠商偷工減料及違反建築成規之原因，與原告所受損害間，難認有因果關係存在，亦難認前南縣工務局建管人員於維冠大樓完工後據以核發使用執照有怠於執行職務之行為。
⑷原告雖又主張維冠大樓申請變更設計時，變更範圍僅取消1至
4樓BCD棟之隔間牆，然實際上AB棟之隔間牆亦遭拆除，前南縣工務局建管人員於核發使用執照時，明顯未查驗此部分，怠於執行職務等語。惟查一般建商於申請使用執照核准後再行私下另為建物增建、改建之情形，並非罕見，原告並未舉證證明於申請使用執照當時，維冠大樓AB棟之隔間牆已遭拆除，尚難據以認定前南縣工務局建管人員核發使用執照當時疏未予查核此部分構成怠於執行職務之行為，原告前開主張，尚嫌無據。
5.綜上，當時建築法令基於行政與技術分離之原則，建管機關人員就建造執照、變更設計、使用執照之審查，均僅就有無檢附相關文件、資料之形式審查，並不審查其内容之真實性，技術部分由建築師或技師簽證負責。建築結構設計屬專門性技術工作，需專業技術計算分析，且耗費眾多人力，以當時建築執照審查機制、人力及科技設備，難以期待前南縣工務局人員於審查維冠大樓之結構設計執行實質之審查行為，被吿抗辯前南縣工務局人員於核發建造執照、變更設計建造執照、使用執照之時，已依照當時法規辦理等語，洵屬有據。至維冠大樓經事發後之詳密鑑定，發現有施工時梁、柱接頭未加箍筋且部分梁主筋未設彎鉤，造成錨定長度不足等施工缺失，然若設計圖說等文件並未載明相關資料，自無從要求前南縣工務局人員盡注意義務，事實上亦無期待可能性。維冠大樓經鑑定結果固認大樓設計及施工過程有上述設計及施工過程之疏誤，惟尚難據此即認前南縣工務局人員於執行職務過程中有何怠於執行職務或應注意未注意之過失情形。
6.至原告雖舉監察院106內正0025糾正案之報告（見本院卷一第95至120頁）作為前南縣工務局就維冠大樓興建之建造執照審查及施工勘驗制度有重大違失之依據。觀前開糾正報告之記載，主要指謫內政部就維冠大樓之建築施工管理與勘驗制度顯欠周延，前開監察院糾正之機關為內政部及臺南市政府，而非被吿機關，所糾正之內容，主要涉及內政部就當時建築法授權制訂之行政規範之不當、配套法令設計不足、建築施工管理與勘驗制度有欠周延之問題，此要非屬前南縣工務局之建管人員職權範圍內之事務，更不能以監察院事後之糾正意見，即謂前南縣工務局建管人員於維冠大樓建築執照審查及施工勘驗當時已有怠於執行職務之情形，並認其未為施工勘驗與本件損害之發生有相當之因果關係。
(三)維冠大樓興建當時建築師亦得以為結構工程之簽證，原告主張被吿就維冠大樓未按建築法第13條、第26條規定由結構工程技師辦理簽證屬怠於執行職務等語，並無理由：
1.建築物結構工程簽證制度之法制沿革如下：⑴内政部76年2月12日台内營字第464193號函記載略以：按建築
法第13條規定：「有關建築物結構與設備等專業部分，除五層以下非供公眾使用之建築物外，應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理」；另查技師分科類別及執業範圍「結構工程科」之備註欄規定「在尚無適當數量之結構工程科技師開業之前，建築物結構暫由開業之土木技師或建築技師負責辦理」，及建築師法第19條之1規定：「經建築師考試及格、領有建築師證書及建築師開業證書者，除法律另有規定者外，得辦理建築科工業技師業務」，故建築物結構部分，依76年當時現行規定，開業建築師亦得辦理，並非僅限結構工程工業技師。為確實執行專業分工，本部刻正積極研擬『建築物結構工程實施專業技師簽證辦法』，在該辦法未發布實施前，仍依現行相開（關）規定辦理等語（見本院卷二第25頁）。
⑵内政部80年1月31日台内營字第898423號函所載略以：「...
建築法第13條與34條規定在適用上，前後必須相呼應，是本部對於建築物之建築結構，建築師應如何交由專業技師簽證及收費標準如何等相關事項；因事關制度之建立，正依法積極審慎辦理中，本案台北市政府既決定付諸實施，建議該市政府對建築物有關結構部分，應經專業技師簽證之相關規定報部憑辦」等語（見本院卷二第27至29頁）。
⑶內政部於84年2月24日與經濟部會銜訂定發布「建築物結構與
設備專業工程技師發證規則」，該規則始明文規定結構工程技師辦理簽證之相關程序及簽證項目等規定。
2.據此，依當時建築法第13條之規定，雖係要求由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理，並由建築師負連帶責任，然並無強制應由結構工程技師負責。內政部當時亦尚未建議、協商改制前臺南縣政府及相關建築師、土木、結構技師等公會貫徹實施建築法第13條規定，而建築師依建築師法第19條之1規定如領有建築師證書及建築師開業證書者，得辦理建築科工業技師業務，則於84年2月24日「建築物結構與設備專業工程技師發證規則」訂定發布之前，由建築師辦理結構工程之簽證，尚難認有何違法之處。再者，建築師受託為建築物之設計，其詳細設計業務，除須為平面圖、立面圖、剖面圖等設計圖樣外，更須為結構計算書及結構設計圖，堪認建築實務及法規均肯認建築師就建築物之結構設計有相當之專業知識與能力，且當時建築法第13條第1項、建築師法第19條均已明文規定建築師就委辦之專業工程部分，應負連帶責任，五樓以下之非公眾使用之建築物，可由建築師獨任為結構設計，益見建築師對結構設計有一定相當之專業知識與能力，由建築師為結構工程之簽證，亦可達到專業、安全、妥適之標準。
3.觀本件維冠大樓建案之結構計算書（見本院卷二第41至43頁）之記載，為開業建築師張鶯寶簽證負責，且觀維冠大樓建築執照審查時所檢附之建造/雜項執照（變更設計）設計建築師簽證負責項目表」，設計建築師已就簽證項目「7.承重牆、分間牆厚度」、「13.結構部分」簽證以示負責，則足認被吿抗辯前南縣工務局就維冠大樓結構部分之審查，已符合當時之建築法規函釋之規定等語，要屬有據，原告主張前南縣工務局建管人員就此有怠於執行職務之情形，難以憑採。
(四)原告復主張維冠大樓於88年間被列入不適合居住之集合式住宅，前南縣工務局卻毫無相關保全作為以致於發生本件災害云云。惟查，臺南市政府於105年2月6日公開發布新聞稿表明於88年間發生921大地震時，並無維冠大樓被判定為危樓之相關資料，此有被吿提出之臺南市政府澄清稿在卷可稽（見本院卷二第165頁），原告並未提出其他證據證明維冠大樓於921地震後已被判定為危樓，其主張前南縣工務局怠於為監督等保全措施等語，亦非足採。
五、綜上所述，維冠大樓建造當時建築法令採取行政與技術分立原則，建造執照之核發為一般行政事項之形式審查，建築技術係由建築師簽證負責，前南縣工務局建管人員就維冠大樓建造執照（含變更設計）之核發，已依照審查表所載項目為行政審查，原告主張前南縣工務局建管人員於核發建造執照及變更設計階段，應實質審查維冠大樓之建築設計圖說及結構計算書，卻未能審查出前開設計圖說之建築師簽名遭偽造及向他人借牌之缺失，前南縣工務局怠於執行職務等語，尚屬無據；而前南縣工務局於維冠大樓興建施工過程中雖未曾派員為施工勘驗，然當時之建築法第56條已修正改採事前申報之備查制，前南縣工務局未必負有施工勘驗之義務，而屬裁量權之行使，且其未為施工勘驗與維冠大樓之倒塌受損間難謂有相當之因果關係，原告主張前南縣工務局未依法為施工勘驗，有怠於執行職務之行為等語，亦非有理；再者，前南縣工務局曾派員至現場勘查後始核發使用執照，且此與原告所受損害間，亦難認有相當因果關係存在，原告主張被吿就使用執照之審查亦有怠於執行職務之疏失等語，也屬無據；又建築物結構工程之簽證，依照當時法令，開業建築師亦得辦理，原告主張前南縣工務局未按建築法第13條、第26條規定就維冠大樓結構工程由結構技師辦理簽證，屬怠於執行職務等語，亦無理由。此外，原告並未提出其他證據足以證明前南縣工務局於維冠大樓興建之建造執照（含變更設計）、施工勘驗、使用執照之審查有何違法怠於執行職務之情形，原告依照國賠法第2條第2項規定及侵權行為法則，主張被告應就維冠大樓倒塌以致於被害人劉文雄、劉子嘉、楊子逸死亡之結果負國家賠償責任，請求被吿給付喪葬費、扶養費、慰撫金等損害賠償，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提之證據，經本院審酌後，認與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
七、訴訟費用之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 109 年 12 月 4 日
民事第四庭 法 官 許育菱以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 12 月 4 日
書記官 楊意萱