臺灣臺南地方法院民事判決110年度國字第14號原 告 王清松訴訟代理人 陳培芬律師被 告 行政院農業委員會林務局嘉義林區管理處法定代理人 張 岱訴訟代理人 黃厚誠律師
莊承融律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國111年6月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用新臺幣捌仟參佰柒拾元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第2條第2項、第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。本件原告依據國家賠償法訴請被告賠償，已依上開規定先以書面向被告請求，而經被告以民國110年9月24日嘉政字第1105109228號函檢附拒絕賠償理由書1份拒絕賠償（見本院卷1第327至331頁），是原告提起本訴，於程序上並無不合，先予敘明。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：
（一）緣原告之父親王福賢與訴外人林從池自85年10月29日起承租被告轄管玉井事業區第106林班暫准貸地（圖號F6-1/2；下稱系爭土地），約定承租面積0.51公頃，租賃期間自85年10月29日至94年10月28日，並簽訂臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書（下稱契約一）。林從池與王福賢於87年11月2日簽訂承租國有林地分割協議書，約定林從池就系爭土地耕作權利範圍5分之3，王福賢則為5分之2，以圖號F6-1/2內之農路為分界線。契約一租期屆滿後，林從池、王福賢復與被告簽訂國有森林地出租造林契約書（圖號511，舊圖號F6-1/2；下稱契約二），繼續承租系爭土地，租賃期間自94年10月29日至103年10月28日，契約一所附暫准放租地境界標識位置圖及契約二所附貸地田旱變更租地境界標識位置圖均明確記載承租地點、承租面積、承租人，特別註記「本契約圖示承租位置、面積經承租人確認無誤」等語，並有原承租人林從池、王福賢用印確認。嗣林從池之承租權股份轉讓予訴外人林清遠，王福賢之承租權股份轉讓予原告，並由林清源、原告與被告簽訂國有林地暫准使用租賃契約書（下稱契約三），租賃期間自103年10月29日起至112年10月28日止。圖號511（F6-1/2）農路以東，由林從池耕作種植芒果，搭建工寮1座，並向台電申設供電設備，立電線杆、受電盤和電錶。圖號511（F6-1/2）農路以西（下稱系爭區域）歸王福賢耕作，種植153棵玉文芒果（下稱系爭芒果樹），也向台電申設供電設備，立電線杆、受電盤及電錶。上開租約（下合稱為系爭租賃契約）到期為止經歷16年，一切正常，無紛爭，被告對於原告父子多年來在系爭土地西面分耕之土地種植系爭芒果樹皆未表示有何違約或其他不法行為。詎被告之玉井工作站承辦人員於辦理林從池轉讓林清遠申請案時，不諳現場各圖號的地形相關位置，亦未詳實核對各圖號的相關正確位置，遂發生違法指界失誤，違法套繪空照圖作業等嚴重錯誤，例如圖號511（F6-1/2）東邊被違法指界、空照圖被套繪到圖號510（F5-3/3）的位置；圖號511（F6-1/2）西邊被違法指界從西往東北方向移，穿過農路，被違法套繪到圖號511（F6-1/2）東面之北邊相鄰為界，有圖、沒地號、佔耕、未承租的位置，被告因此錯誤認定王福賢係承租圖號507（F3-2/2），違規擴大使用林地，要求王福賢簽立切結書，王福賢始於105年6月17日簽立切結書（下稱系爭切結書），同意無條件放棄系爭區域之合法使用權及地上物。嗣被告之玉井工作站承辦人員辦理王福賢轉讓原告申請案時，並未親自到現場指界點交，在107年5月21日逕行剷除原告父子所種植之系爭芒果樹。107年迄今，原告多次向被告玉井工作站承辦人員、主辦人員、主任陳情，其等皆答覆圖號511（F6-1/2）西邊土地承租權被認定為違法佔耕糾紛，要原告去找林清遠協商，玉井工作站不介入土地承租權的協商，原告多次陳情請求召開協調會均遭拒絕。原告不得已於109年12月1日親自專程北上向被告陳情，被告當場答應查處，迄今無下文。嗣於110年2月3日現場會勘時，圖號502（Fl-2/2）承租人陳丙煌到場明確標示圖號511（F6-1/2）西邊與圖號502（Fl-2/2）承租土地相鄰位置並當場立界，但玉井工作站及林清遠仍指界錯誤，仍將原告分耕承租土地指界到圖號511（F6-1/2）東面之北邊相鄰為界，有圖沒地號、佔耕、未承租的位置。原告迄至109年間向本院起訴請求林清遠賠償損害後，始取得相關證物知悉被告玉井工作站人員指界錯誤，並錯誤剷除原告父子種植之系爭芒果樹，每棵芒果樹樹齡高達17年，價值約新臺幣（下同）5,000元，原告所受損害共計765,000元（計算式：5,000元×153棵＝765,000元），爰依國家賠償法第2條第1、2項規定，提起本訴請求被告賠償損害。
（二）對被告抗辯之陳述：
１、依契約三檢附之動態紀錄表記載，原告父親王福賢於107年6月27日將承租權股份轉讓予原告，王福賢既已將土地管理、使用、收益等權利移轉予原告，系爭芒果樹係種植在圖號511（F6-1/2）土地上，與土地不能分離，為土地之部分，原告自107年6月27日取得土地承租權後，當然也一併取得系爭芒果樹所有權，系爭芒果樹平時係由原告管理照顧。原告直到109年2月才取得租約書，被告於110年1月19日始發函通知定110年2月3日現場會勘，惟會勘結束已近一年，被告至今仍未將勘驗結果告知原告，被告顯然有蓄意隱瞒勘驗結果之事實，此為被告故意拖延時效。
２、被告捏造原告父親王福賢承租圖號507（F3-2/2)土地違規擴墾0.34公頃，要求王福賢於105年6月17日簽立違法切結書，並將系爭芒果樹加以剷除，造成原告重大財產損失。根據86年空照圖就可看出圖號511土地於86年以前就已經開發完成，並已在耕作，且訴外人林從池與王福賢於87年11月2日簽訂分割協議書後，歷經多次換（續）約、轉讓，林從池於105年12月23日轉讓持分予訴外人林清遠，王福賢於107年6月27日將持份轉讓予原告，若原告父子非法占耕土地，怎會於105年間始遭被告發現？又如認定原告父子非法占耕，理應找原告父子共同簽立切結書才對，怎會在105年6月17日私下找高齡80歲不識字的老翁王福賢簽立切結書，原告渾然不知。且依據91年空照圖，地形地表未變，何來違約擴墾之有？可證王福賢與原告並未違約擴墾。依契約二所附貸地田旱變更租地境界標識位置圖，可證圖號511（F6-1/2）土地西邊原告分耕位置土地與原告所承租圖號507（F3-2/2）土地、原告舅舅陳丙煌所承租圖號502土地，三筆土地係相毗鄰，顯見原告所分耕圖號511（F6-1/2）土地係合法承租土地，並非被告所稱是由圖號507（F3-2/2）土地違規擴耕而來。被告在本院109年度訴字第61號請求損害賠償事件中所提供之86、91年空照圖，顯然故意將圖號511（F6-1/2）土地往北挪，製造原告違規占耕土地之假象，誤導訴訟。
３、圖號511（F6-1/2）因林從池、林清遠惡意指界錯誤及巡視員陳文正揑造不實的會勘記錄表（下稱系爭會勘記錄表），且在王福賢完全不知的情况下，圖號511（F6-1/2）土地位置遭移位及系爭芒果樹所有衛星定位座標點不實，皆屬人為故意為不實之資料，不能以有爭議的衛星定位座標點套繪至地籍圖上。王福賢於105年6月6日辦理圖號507（F3-2/2）國有林地暫准保安林續租，原告於107年1月11日辦理圖號507（F3-2/2）國有林地暫准保安林轉讓。上開在續租和轉讓時間相差將近1年7個月，並無同時辦理續租併轉讓申請，原告既未於105年6月6日向被告申請同時轉讓圖號507（F3-2/2）租約，原告何來在105年6月17日與被告和王福賢會同至現場會勘之可能？又何來原告及王福賢辦理圖號507圖號（F3-2/2）土地續租時，發現擴墾0.34公頃？王福賢出具切結書聲明放棄系爭芒果樹，顯係遭被告承辦人員詐騙誤導所致。原告未在切結書上簽名蓋章，顯與被告辯稱原告、王福賢及被告有會勘之事實不符。空照圖所示圖號511（F6-1/2）位置是被告事後所畫，明顯與原租約圖號511（F6-1/2）所附所繪圖說位置不相符。巡視員陳文正於105年6月17日暫准貸地換約案件現場會勘紀錄表上，偽造原告簽名、盜蓋原告印鑑章，原告之印鑑章係於107年1月9日才第一次申請使用，切結書上之王福賢印鑑亦係非法盜用，王福賢於107年1月8日變更印鑑之前，印鑑章為楷書字體，至107年1月間才將印鑑章變更為篆體字體。
４、每一次換約都在契約圖號附圖內清楚載明圖號511（F6-1/2）的正確位置及其他圖號相關位置，訂約前如果沒有指界又如何續約或換約？契約二已載明系爭土地上造林種樹破布子、龍眼、芒果等作物，主伐期是10年、20年，並有林從池、王福賢共同簽訂之切結書，契約書內圖號511（F6-1/2）區塊特別用不同顏色標示出造林所在的相關土地位置，及被告95年11月8日嘉玉政字第0955605156號函，顯見被告於95年間辦理圖號511（F6-1/2）續約時早已知悉原告在上開土地上種植芒果之事實。由契約二、三所附圖說可證，被告自始至終皆知原圖號511（F6-1/2）土地位置確實與圖號507（F3-2/2）、圖號502圖號（F1-2/2）等兩筆土地相毗鄰之事實，圖號511（F6-1/2）全部土地不可能在105年6月17日以後無緣無故變動至產業道路（農路）以東之位置。根據圖號507（F3-2/2)重測後確定之位置，證明圖號511（F6-1/2）約5分之2的土地也在產業道路西邊。
５、被告要求王福賢簽立切結書，已與國有林事業區出租造林地管理要點第9條規定相衝突矛盾，顯見被告105年6月17日會勘紀錄表及切結書所載內容皆與事實相違背而不可採。契約一、二、三內容大抵必須遵守國有林事業區出租造林地管理要點之強制規定，故被告之承辦人辦理國有林地出租業務，顯係依照政府法令規定辦理，且承租人亦有遵守上開法令之義務，被告承辦人員執行國有林地出租業務顯係依法令執行職務行使公權力自明。被告核准承租人承租國有林班地之前，即簽訂租賃契約之前，被告承辦人員所為之行政作業程序，其所製作之表格文書，依法係屬公文書性質，皆屬公務員執行職務行使公權力範圍。被告巡視員陳文正於105年辦理圖號511（F6-1/2）、圖號507圖號（F3-2/2）等兩筆國有林地續租換約業務過程中，偽造會勘紀錄表、切結書等文件，其執行職務顯有重大故意或過失行為，且因此致使原告受有重大損害，故原告依國家賠償法第2條第2項規定請求被告賠償，於法有據等語。
（三）並聲明：
１、被告應給付原告765,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
２、願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）原告起訴主張之事乃屬兩造間就契約三所生履約爭議問題，被告並非居於公權力主體地位行使統治權，而僅係立於私法主體即出租人之地位所為之行為，租地範圍之爭議為兩造土地租賃之私法契約履行之問題，屬私經濟行為範疇，與行使公權力有間，本件並非被告以高權行政行使統治權作用之公權力行為，依最高法院105年度台上字第325號判決要旨，自無國家賠償法第2條第2項規定之適用，原告之訴不合法，應予駁回。另系爭芒果樹之權利人為訴外人即原告之父王福賢，倘有損害，乃王福賢受損，而非原告，原告顯無實施本件訴訟之權能，就本件訴訟標的屬當事人不適格，且不能補正（如追加王福賢為原告，然其未先行國家賠償協議程序，無從於本件訴訟補正該程序），請本院逕駁回本件訴訟。
（二）原告起訴主張被告於107年5月21日剷除系爭芒果樹，斯時原告即知受有損害，且系爭芒果樹於107年6月11日至同年月16日剷除完工，原告於107年6月27日簽訂契約三，即檢附以106年版彩色正射影像圖為底圖之玉井事業區第106林班暫准租地位置圖作為附件，原告亦有於該圖上及騎縫處蓋用印文，依該圖可清晰得知圖號511土地並無原告主張農路從中穿越一分為二之情形，此際原告即明確可知悉剷除之芒果樹位於農路西側，而其與訴外人林清遠共同承租之圖號511位置位於農路東側，自無原告主張其於109年間方知悉系爭芒果樹因指界位移而受有損害之情形。原告遲至110年8月26日方提起本件國家賠償請求，縱原告有請求權（被告否認），亦已因2年間不行使而消滅，被告為時效抗辯、拒絕給付。
（三）王福賢與林從池共同向被告承租圖號511土地，面積0.51公頃，其中王福賢有5分之2股（嗣後轉讓予原告）、林從池有5分之3股（嗣後轉讓予林清遠），被告本於承租人間自治，從未指界承租人分管使用之位置，否則被告逕可率將圖號511土地一分為二，各自簽訂租賃契約即可。原告如何與林清遠分管使用圖號511土地係其內部問題，被告無所置喙。王福賢於105年6月6日向被告申請續租圖號507土地，被告於105年6月17日派員至現場會勘，發現王福賢已違約擴墾0.34公頃之芒果、並擅設工寮1座，不符合換約規定，王福賢需除去系爭芒果樹及工寮始可續租，與圖號511土地並無關連，原告一再混淆主張係林從池、林清遠於107年6月6日辦理續租轉讓所致，實屬子虛。且圖號507暫准貸地換約案件現場會勘紀錄表亦經王福賢、原告確認無誤並簽名用印，足認王福賢、原告對於王福賢在圖號507土地擴墾0.34公頃種植系爭芒果樹乙情並無異議。況王福賢既已於105年6月17日出具切結書同意放棄系爭芒果樹，另於107年3月28日自行將違規工寮拆除，即係將系爭芒果樹之處分權交予被告，被告依此於107年6月11日至同年月16日剷除系爭芒果樹，自無有故意或過失侵害權利而應負損害賠償責任之情。縱原告主張王福賢簽立切結書係屬意思表示內容有錯誤，或被脅迫而為意思表示，依民法規定，亦應於1年內撤銷其意思表示，王福賢未於106年6月17日以前撤銷意思表示，該切結書自屬有效。再者，就原告承租之圖號507土地，被告曾於109年10月20日會同原告至現場辦理指界，重測會同書記載：「境界清楚無糾紛，可以施測…超出契約面積部分依貴處相關規定處理，不足部分亦予放棄…」等語，原告亦於重測成果圖上簽名蓋章，當時原告已對林清遠提起訴訟並取得相關證物，卻未於109年10月20日爭執系爭芒果樹範圍遭被告指界錯誤，本件自無界址錯誤之問題，原告請求無理由。原告與王福賢於107年1月11日申請圖號511土地承租權轉讓時，被告亦有於107年2月24日派員至現場會勘，原告與王福賢亦於圖號507暫准貸地換約案件現場會勘紀錄表上簽名蓋章，可見原告與王福賢就圖號511之租地範圍並無異議，現卻出爾反爾。被告否認有偽造會勘紀錄表及切結書。
（四）系爭芒果樹係屬嫁接芒果，接穗移除後，現場留存砧木（樹頭）非玉文品種。系爭土地原係種植香蕉，於96年9月1日改植芒果，至105年6月17日王福賢出具切結放棄擴墾作為樹齡終止日，樹齡約8-9年生，非如原告主張為11年生以上之芒果樹。因系爭芒果樹已無接穗，無法衡量153棵芒果樹各自樹齡，是依原告主張其所種植玉文芒果樹樹頭直徑多數平均在20至26公分左右，及依農作改良物徵收補償費查估基準附表，直徑20公分以上視為樹齡7-10年生，共63棵，每棵補償費2,420元，共計152,460元；直徑19公分以下，共90棵，則因無法衡量樹齡，爰以樹齡1年生（97元）、樹齡2-3年生（363元）及樹齡4-6年生（1,210元）平均計算補償單價為556.7元，共計50,103元，故系爭芒果樹倘依農作改良物徵收補償費查估基準規範計算之應補償金額約為202,563元等語，資為抗辯。
（五）並聲明：
１、原告之訴及假執行之聲請均駁回。
２、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院得心證之理由：
（一）關於原告之父親王福賢與訴外人林從池自85年10月29日起承租被告轄管系爭土地，並簽訂契約一約定承租面積0.51公頃，租賃期間自85年10月29日至94年10月28日；林從池與王福賢於87年11月2日簽訂承租國有林地分割協議書，約定林從池就系爭土地耕作權利範圍5分之3，王福賢則為5分之2，以圖號F6-1/2內之農路為分界線，農路以東，由林從池使用，農路以西歸王福賢使用；契約一租期屆滿後，林從池、王福賢復與被告簽訂契約二，繼續承租系爭土地，租賃期間自94年10月29日至103年10月28日；嗣林從池之承租權股份轉讓予訴外人林清遠，王福賢之承租權股份轉讓予原告，並由林清源、原告與被告簽訂契約三，租賃期間自103年10月29日起至112年10月28日止；被告於107年6月11日至同年7月16日剷除系爭芒果樹等情，有上開契約、承租國有林地分割協議書各1份附卷可參（見本院卷1第31至83頁），且為兩造所不爭執，堪信為真實。
（二）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國賠法第2條第2項定有明文。該所謂「行使公權力」，係指公務員立於國家機關之地位，行使統治權作用之行為，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。故所謂行使公權力，係針對私經濟行為而言，亦即公務員在高權行政中行使公權力之行為，始有國家賠償問題，國家若採私法之形式以直接完成公共任務時，其行為方式並不在行使統治權之列，則不生國家賠償責任之問題（最高法院105年度台上字第325號判決要旨參照）。又按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（司法院釋字第488號解釋要旨參照）；再按「國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（該條例第一條），並由政府機關取得土地興建及分配住宅，以解決收入較低家庭之居住問題（同條例第二條、第六條），其具體之方法係由政府主管機關取得土地、籌措資金並興建住宅，以收入較低家庭為對象辦理出售、出租、貸款自行建築或獎勵民間投資興建（同條例第二條、第六條、第十四條、第十六條、第二十三條及第三十條等參照）。除其中獎勵民間投資興建之國民住宅，承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係，並無疑義外，主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。」（司法院釋字第540號解釋理由書要旨參照）。綜上，關於國有財產之借貸、出租及出賣事務，係採取德國學說之「雙階理論」，關於前階段主管機關對於申請借貸、出租及出售國有財產之准駁決定，係就公法上具體事件所為直接對外發生規制效果之公權力措施，就該部分爭議所涉事件屬公法事件，惟經主管機關核准後，後階段人民與主管機關所訂立之借貸、租賃及買賣契約之事宜，並不在行使統治權之列，則屬私法事件，該部分之爭議，並不生國家賠償責任之問題。
（三）原告主張：原告之父親王福賢與訴外人林從池向被告承租系爭土地，嗣林從池與王福賢約定林從池就系爭土地耕作權利範圍5分之3，王福賢則為5分之2，以圖號F6-1/2內之農路為分界線，系爭區域歸王福賢耕作，然被告卻認系爭區域非承租範圍，將種植於系爭區域之系爭芒果樹逕行剷除，自屬不法，應依據國家賠償法第1、2項規定，賠償原告關於系爭芒果樹之損失云云，為被告所否認，並以前詞置辯。查被告係因認系爭區域並非本件原告承租之範圍而剷除系爭芒果樹，原告則係認系爭區域為本件承租之範圍，而認被告應負賠償錯誤剷除系爭芒果樹之責，是本件爭執係導因於系爭區域是否為系爭租賃契約範圍內乙節，兩造之意見有所不同，易言之，該爭議之本質顯係為系爭租賃契約成立後，兩造就被告有無履行契約之約定乙節之爭執，酌以被告將系爭土地出租予原告之行為，其性質應屬國家以私法之形式完成公共任務，其行為方式並不在行使統治權之列，則觀之上揭規定及說明，並不生國家賠償責任之問題。又原告雖另主張：被告承辦人員錯誤指界而偽造系爭會勘記錄表，並要求王福賢簽立系爭切結書，進而剷除系爭芒果樹，不法侵害原告權利云云，然為被告所否認，而原告對其上揭主張之情事並未能舉證以實其說，且再細繹系爭會勘記錄表及切結書內容（見本院卷1第107頁；本院卷2第153頁），顯係關於系爭租賃契約之履約階段之相關文件，性質上均為立於私人之立場所製作之文件，而屬私法關係之範疇，且關於土地指界、測繪業務並非為被告於公務上之職務，自非屬被告行使公權力之範圍，則揆之上揭規定及說明，原告上揭主張之情形，均與行使公權力無關，並不生國家賠償責任之問題。綜上，本件爭議並非屬國家賠償之範疇，原告依據國家賠償法請求被告賠償，自屬無據。至原告若認被告剷除系爭芒果樹之損失，係為可歸責於被告，自應另循私法關係救濟，併此敘明。
四、綜上所述，本件紛爭既非屬國家賠償範圍，則原告依據國家賠償法第2條第1、2項規定，請求被告給付原告765,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，即屬無憑，應予駁回；原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦無所附麗，爰併予駁回之。
五、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本判決結果不生影響，自無另逐一論列之必要，併予敘明。
六、末按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第78條、第87條第1項分別定有明文。經核本件訴訟費用額即為第一審裁判費8,370元，應由敗訴之原告負擔，爰判決如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 19 日
民事第二庭 法 官 王參和以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 7 月 20 日
書記官 沈佩霖