臺灣臺南地方法院民事判決110年度訴字第1168號原 告 蔡正端被 告 臺南市政府地政局法定代理人 陳淑美訴訟代理人 曾怡靜律師上列當事人間請求給付補償金事件，經高雄高等行政法院移送前來（109年度訴字第262號），本院於民國111年3月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，就因私法關係所生之爭議，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，由行政法院審判（司法院釋字第448號解釋意旨參照）。
次按「行政官署依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄。」業經司法院釋字第89號解釋在案，其解釋理由書亦載明：「查臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法係政府為扶植自耕農而將公有耕地放領於耕作人，私有耕作其是否承領，承領人本可自由選擇，並非強制，其放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，經依該辦法第14條第4款發給承領證書買賣契約即行成立，人民對於是項契約之撤銷或解除而發生之爭執，自應循民事訴訟程序以求解決。」等語。足認行政機關放領公有耕地之行為，係代表國庫管理或處分其財產，與私法上租賃或買賣行為無異，人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。本件原告主張其母親陳質所承領之土地，已於民國98年間贈與原告，嗣遭被告違法撤銷放領，被告應賠償其土地及農作物損失等語，依上開說明，核屬私權爭議，故普通法院自有審判權。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第1款定有明文。本件原告起訴原聲明：被告應給付原告農作物補償金新臺幣（下同）2,531,175元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息；暨農作物補償金自民國93年6月21日起至109年7月8日止，按週年利率5％計算之利息（見本院109年度簡字第77號行政訴訟事件卷《下稱簡字卷》第11頁）。嗣於本院110年12月10日言詞辯論期日中變更聲明為：㈠先位聲明：被告應給付原告9,536,766元，及自96年6月22日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。㈡備位聲明：被告應給付原告2,531,175元，及自93年6月21日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。原告所為上開訴之變更及追加，被告已表示就程序上同意等語（見本院卷第119頁），故合於上開規定，均先予敘明。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠臺南市○○區○○段000○00000地號土地（下稱352、352-1土地）
，前由原告之母即訴外人陳質與臺灣省政府政府簽訂臺灣省公有耕地租賃契約（租賃期間為72年7月1日至78年6月30日），及與改制前之臺南縣政府（下稱臺南縣政府）簽訂公有耕地租賃契約2份（租賃期間分別為78年7月1日至84年6月30日、84年7月1日至90年6月30日，並由原告之父即訴外人蔡木藤為保證人）。蔡木藤與陳質並於75、76年間合法於352、352-1土地上耕種龍眼樹、荔枝樹等地上農作物（面積共22,290平方公尺，下稱系爭農作物）。於92年間，臺南縣政府依國有耕地放領實施辦法辦理352、352-1土地放領，陳質於93年間繳清242,476元放領款項後，承領取得352、352-1土地之所有權，買賣契約已成立。嗣陳質於98年11月10日將
352、352-1土地贈與原告，因352土地係原告與財政部國有財產署（下稱國財署）共有，原告與國財署於102年11月20日協議分割352土地後，由原告取得分割出之同段352-2地號土地（以下稱352-2土地，並就352-1、352-2土地合稱系爭土地）。
㈡約於102年初，原告發現系爭土地遭嘉南農田水利會（下稱水
利會）非法破壞，至今包括系爭土地及農作物皆全部沒入德元埤水庫蓄水範圍，原告依法提出賠償請求，卻遭水利會非法以偽造之文書表示有水庫核准資料拖延時效。水利會根本無水庫核准資料，被告卻於107年11月27日以府地籍字第1071318207號函（下稱系爭107年11月27日函）臺南市鹽水地政事務所（下稱鹽水地政所），以偽造文書方式，誆稱行政院農業委員會（下稱農委會）於107年7月9日農水字第1070718409號函文稱系爭土地為德元埤水庫蓄水範圍，而故意違法撤銷放領。鹽水地政所並於107年12月17日以所登字第1070124367號函原告，系爭土地業經其辦理撤銷放領登記完畢，回復為中華民國所有，且表示本件損害之應賠償者應為被告。然農委會已於108年2月15日以農水字第1080704215號函稱，其是轉述水利會之函文，且系爭土地遭撤銷放領及塗銷登記是屬於被告權管，非農委會業務。經原告提出請求賠償多時，被告遲遲不予以賠償，若於92年系爭土地放領之時要夷為水庫，被告於該時即應先補償系爭土地之農作物補償金而尚未為給付。
㈢被告所提出45年間德元埤水庫工程撥用公地清冊無法證明系
爭土地後來有核准為水庫之用，45年以來已不為水庫，國家法令、政策都已有所改變調整，改為與政府簽訂租約合法種植之旱地，否則無法解釋陳質後來與臺灣省政府、臺南縣政府為何可以簽訂公有耕地租賃契約。且依陳質與臺灣省政府簽訂之租約右上角有「換訂」之記載，顯然更早即已簽訂租約，均未見水利會提出異議。另被告雖提出89年經濟部公報第三十二卷第六期公告德元埤水庫之範圍圖，稱系爭土地位在水庫內，然此張圖仍看不出系爭土地在德元埤水庫蓄水範圍內。且352、352-1土地歷年謄本均記載一般農業區、農牧用地、旱地而非水庫用地，故本件根本無放領錯誤。
㈣原告先位依民法第113條、第213條、第184條第1項之規定，
請求被告賠償原告系爭土地損失7,005,930元及系爭農作物損失2,530,836元：
被告至今尚未提出有法律效力之證據，證明系爭土地為水庫用地、放領有何錯誤，故放領行為應屬有效。被告卻在未通知原告之情形下而故意違法撤銷放領，其撤銷放領之行為係無效，且於行為當時知其無效或可得而知，被告應依民法第113條負回復系爭土地及農作物原狀之義務，或給付原告系爭土地及農作物之損失共計9,536,766元，及自96年6月22日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息（96年6月22日為原證8光碟紀錄系爭土地開始被人為破壞之空照圖拍攝時間）。上開請求金額之計算方式，於原告先前提起之本院106年度重國字第4號事件中曾經提出，計算方式如下：
⒈系爭土地損失：
鄰近系爭土地且同為農牧用地之坐落臺南市○○區○○段000○000地號土地，於106年5月之成交價格為每坪3,107元，故系爭土地市價應以每坪3,100元計算，總價值為7,005,930元【計算式：（270+7,201）平方公尺×0.3025×3,100元＝7,005,930元，元以下四捨五入】。
⒉系爭農作物損失：
系爭土地放領時，有大量龍眼樹及荔枝樹，由於被告之行為造成無法現場勘驗，故必須依「臺南市農作物改良物徵收補償費查估標準」計算，而系爭土地上之系爭農作物即龍眼樹及荔枝樹皆已種植達11年以上，故價值為2,530,836元【計算式：4,840元（每株賠償標準）×70株（每10公畝補償量）×7.47（系爭土地總面積）＝2,530,836元，元以下四捨五入】。
⒊上開⑴⑵項合計為9,536,766元。
㈤如認原告先位之訴無理由，則原告備位依耕地三七五減租條
例（下稱減租條例）第17條第1項第5款、第2項第2、3款之規定，請求被告補償原告尚未收穫系爭農作物之補償金2,531,175元：
系爭土地為有減租條例適用之土地，由原告提出93年4月16日拍攝之空照圖以及原證8光碟內於104年1月20日就系爭土地鑑界時所拍攝之照片，可知系爭土地放領時有續租及農地農用之事實，減租條例明文規定出租人不得違法不續租或不補償即收回土地，土地法第109條亦規定承租人繼續耕作就視為不定期租賃。故如被告可提出有法律效力之證據，證明系爭土地確實是放領錯誤，國家原本依法要將系爭土地夷為水庫用地，則依減租條例第17條第1項第5款、第2項第2、3款規定，若在放領前，要變更為非耕地使用（變更為水庫供水利會之用），被告應補償原告尚未收穫系爭農作物之價格2,531,175元【計算式：4,840元（每株賠償標準）×70株（每10公畝補償量）×7.471（系爭土地總面積）＝2,531,175元，元以下四捨五入】，及自93年6月21日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息（93年6月21日為陳質繳交最後一筆放領款之日期）。又原告係於107年12月17日始經鹽水地政所通知放領撤銷情事，而知悉被告之違法侵權撤銷行為及違反減租條例第17條第1項第5款、第2項第2、3款之行為，並於107年12月27日向被告提出「台南市政府地政局賠償請求書」，原告本件請求並未罹於時效等語。
㈥並聲明：
⒈先位聲明：被告應給付原告9,536,766元，及自96年6月22日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
⒉備位聲明：被告應給付原告2,531,175元，及自93年6月21
日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
二、被告答辯：㈠原告就系爭土地崩落於德元埤水庫等情，向水利會請求國家
賠償系爭土地損失7,005,930元及系爭農作物損失2,530,836元，主張水利會對於水庫清淤排砂職務及公共設施管理有欠缺，不法侵害其權利，該案由本院以106年度重國字第4號民事判決，以原告於103年2月28日已知悉系爭土地崩落入德元埤水庫之事實，其遲至106年6月30日始提出國家賠償之請求，並於同年7月18日提起本院106年度重國字第4號訴訟，已逾國家賠償損害賠償請求權及民法第184條之損害賠償請求權之2年時效，駁回原告之訴確定。
㈡原告本件先位請求被告應給付原告系爭土地及農作物之損失
共9,536,766元，備位請求尚未收穫系爭農作物之價額2,531,175元。然原告曾於108年12月19日訴請被告損害賠償系爭農作物補償金2,531,175元及利息，其請求權尚未罹於時效，惟已由本院以109年度訴字第143號判決（下稱本院第143號判決）駁回原告之訴確定，故此部分為重複起訴，依民事訴訟法第249條第1項第7款規定，原告此部分之訴不合法，應以裁定駁回原告之訴。
㈢系爭土地位於集水區，係屬水庫蓄水範圍，依土地法第14條
第1項第8款之規定，不得私有，惟前錯誤放領與陳質，經被告發現錯誤後，撤銷放領並返還系爭土地承領價款與陳質繼承人共同指定之原告，於法有據：
⒈系爭土地原係陳質向臺南縣政府承租使用，期間自72年7月
1日至90年6月30日止，系爭土地於92年間由臺南縣政府辦理放領，陳質於93年繳清系爭土地放領價款242,476元後取得所有權，嗣陳質於98年間將系爭土地贈與原告，後陳質於99年1月13日死亡。
⒉依土地法第1項第8款規定，公共需用之水源地不得為私有
，另依國有耕地放領實施辦法第3條第1項第4款規定，影響水源涵養之地不得放領。而系爭土地係屬德元埤水庫蓄水範圍，此有農委會107年5月29日農水字第1070221263號函示：「…㈡次查經濟部於89年公告德元埤水庫蓄水範圍，另91年行政院函釋水庫集水區為停止放領區域，惟原台南縣政府於92年將352-2地號共有物分割前地號持分（現已分割為352-2地號）及352-1地號全筆土地放領予臺端母親。㈢綜上可知，旨揭地號土地作為德元埤水庫蓄水範圍使用在前，土地放領在後，實無臺端所稱『人民依法繳交放領款的土地，被水利會移為水庫用地』情事。」可稽。
⒊復依行政院91年3月15日院臺内字第910006139號函（下稱
行政院91年3月15日函）示：「…河川、水庫集水區、山坡地陡峭地區等具危害公共安全之虞之地區，應停止放領。
」；另内政部94年9月19日内授中辦地字第0940051640號函（下稱內政部94年9月19日函）示：「查民法第71條規定，法律行為，違反強制或禁止之規定無效…本案土地倘經查明於公告放領前即屬都市計畫地區範圍，依國有耕地放領實施辦法第3條第1款規定，不予放領者，原放領行為自屬無效，應回復未放領前之法律關係。」⒋被告依行政院91年3月15日函示意旨，以放領無效為由，撤
銷系爭土地之放領行為，回復未放領前之法律關係，並於108年7月25日返還陳質先前所繳清價款242,476元與原告，原告並於108年4月19日簽署切結書（下稱系爭切結書），其上並載明：「本案（台南市柳營區新厝段352-1、352-2）退回放領款事件，經陳質五位繼承人協議，同意承辦人逕將放領款由蔡正端直接領回處理，絕無異議。」等語在案，於法有據。㈣被告並未違反民法第113條、第184條及減租條例第17條第1項第5款等規定：
⒈被告於撤銷系爭土地之放領後，為回復放領前之法律關係
，返還所收受之放領土地價金242,476元與陳質之5位繼承人所共同指定之原告，核與民法第113條規定相符，並無違反該條文之情形。
⒉被告撤銷系爭土地之放領並返還土地價金，於法有據，並無民法第184條侵權行為之情事：
⑴原告自101年間起因系爭土地沒入水中開始向有關機關（
財產部國有財產局、水利會、臺南市政府、内政部、監察院、總統府）等陳情，因陳質係於92年間向臺南縣政府承領系爭土地，有關陳質承租及承領之相關文件，因年代久遠及機關合併等因素而付諸厥如，故經多個機關互相查覆並多次進行確認、召開協調會議討論後，始確認臺南縣政府向陳質所為之放領行為違反強制規定而應屬無效。
⑵被告經上述調查及會議後，確認系爭土地位於集水區，
依土地法相關規定不得為私有，故依相關法律規定於107年12月20日以南市地籍字第1071428253號函（下稱被告107年12月20日函）撤銷系爭土地之放領並返還地價，於法有據，顯無原告所指民法第184條因故意或過失不法侵害他人權利之情形。
⒊本案並無減租條例第17條第1項第5款之適用：
⑴陳質曾於72年7月1日起至90年6月30日止向臺南縣政府承
租352、352-1土地，然於90年7月1日原租約期滿後至陳質於92年間承領352、352-1土地前，臺南縣政府是否仍與陳質簽訂耕地租約？目前並無相關證據可資參考，事實不明。原告應先證明陳質自90年7月1日起至於承領系爭土地前，與臺南縣政府間存在有耕地租賃契約。
⑵系爭土地為集水區内之土地，依國有耕地放領實施辦法
第3條第1款不予放領，依土地法第14條第1項第8款規定不得私有，亦不得種植農作物。且依經濟部89年1月28日經（89）水利字第00000000號業依「台灣省水庫蓄水範圍使用管理辦法」第2、4條規定，公告：「德元埤水庫蓄水範圍及禁止事項」，其中公告事項第2項第1、2款明示：「德元埤水庫蓄水範園應禁止下列事項：1、占墾、砍伐、放牧、採取土石、礦物傾倒廢棄物行為。
2、種植農作物、畜養家禽、家畜、堆積物品致污染水體者」等語（下稱經濟部89年1月28日公告）。臺南縣政府是否因該公告而於90年7月1日後未與陳質續簽租約或仍繼續租約？亦無相關證據可資參考。
⑶被告並非德元埤水庫使用及管理機關，系爭土地於45年
間即已納入德元埤水庫工程用地範圍，且陳質生前已受領地上物補償款、現耕補償款，並簽署權利放棄同意書在案，應明知系爭土地已列入德元埤水庫範圍，不得種植農作物，堪認陳質在生前即75年間在德元埤水庫區範圍内種植系爭農作物，應已違反上開法律禁止規定，依法並不受法律保護。且放領錯誤是否即可適用減租條例第17條第1項第5款規定，被告亦認為有疑問，因前面租約都是錯誤，故被告否認有賠償義務等語。
㈤又被告發現放領錯誤後，以被告107年12月20日函撤銷系爭土
地之放領並返還陳質已繳納之土地價款，原告前於108年12月19日訴請被告賠償系爭農作物補償金2,531,175元及利息，已由本院以第143號判決駁回原告之訴確定。原告於109年7月8日向行政法院起訴請求被告給付同一訴訟標的即系爭農作物補償金2,531,175元及利息，經行政法院移送至本院民事庭後，原告以110年8月19日民事訴訟陳報狀一，追加系爭土地及農作物損失9,536,766元及利息，除原告並未舉證證明其農作物數量外，該部分之請求距原告於107年12月24日收受撤銷放領之函文，顯已逾侵權行為損害賠償請求權之2年時效，故被告就該部分為時效抗辯等語。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠分割前352土地於40年12月31日為土地總登記，所有權人為中
華民國（見高雄高等行政法院109年度訴字第262號卷《下稱行政法院訴字卷》第297頁）；於59年2月25日352土地再分割出352-1土地（見行政法院訴字卷第295、299、487至489頁）。
㈡原告之母陳質曾與臺灣省政府簽訂臺灣省公有耕地租賃契約
，約定由陳質向臺灣省政府承租352（內）、352-1土地，租賃期間為72年7月1日起至78年6月30日止（見簡字卷第37頁）。嗣陳質再於78年6月30日、84年7月1日與臺南縣政府簽訂臺南縣公有耕地租賃契約，約定由陳質承租352（內）、352-1土地，租賃期間分別為78年7月1日至84年6月30日、84年7月1日至90年6月30日（見簡字卷第33至35頁）。簡字卷第39至87頁則為陳質承租上開土地期間繳納租金收據。
㈢經濟部於89年1月28日以經（89）水利字第00000000號公告德
元埤水庫蓄水範圍及禁止事項（即經濟部89年1月28日公告，見行政法院訴字卷第161至162頁）。
㈣陳質於93年2月間提出「臺南縣放領公地提前繳清地價申請書
」，承領由臺南縣政府放領之352（內）、352-1土地（見簡字卷第107頁），並繳清放領價款242,476元。
㈤352、352-1土地於93年10月15日以放領為原因為所有權移轉
登記為陳質所有，其中352土地與中華民國共有（見行政法院訴字卷第487、495頁）。
㈥352-1土地及352土地應有部分原屬於陳質之部分，於98年11
月10日經以贈與為原因，移轉登記為原告所有（見行政法院訴字卷第307、488頁）。
㈦原告於102年9月30日與國財署簽立土地分割協議書，就352土
地協議分割（新增地號為同段352-2土地），於102年12月17日由中華民國、原告以共有物分割為原因，分別登記為352、352-2土地所有權人（見簡字卷第29頁、行政法院訴字卷第303頁、第473至786頁）。
㈧被告於105年5月15日以南市地籍字第1050425020號函原告：
系爭土地已於89年1月28日經經濟部公告為德元埤水庫蓄水範圍，則92年合併前原台南縣政府予以放領且於93年移轉登記為陳質所有之放領行為自屬無效，應回復為未放領前之法律關係等語（見行政法院訴字卷第391至392頁）。
㈨原告前以水利會被告，起訴主張水利會怠於執行水堀清淤排
砂職務，導致其所有之系爭土地沒入德元埤水庫，依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項起訴，請求水利會賠償其土地及農作物損失，經本院以106年度重國字第4號受理後，於106年12月27日判決駁回原告之訴（見本院卷第89至95頁）。
㈩臺南市政府於107年11月27日以府地籍字第1071318207號函鹽
水地政所，載明：352、352-1、352-2土地為德元埤水庫蓄水範圍，本案放領行為自屬無效，應回復未放領前之法律關係，請辦理塗銷登記並恢復352、352-1土地所有權人變更為中華民國（即系爭107年11月27日函，見行政法院訴字卷第149至150頁）。
352-1土地於107年12月6日以撤銷為登記原因，所有權人變更
登記為中華民國（見行政法院訴字卷第305至307頁）；另352-2土地地號則於同日遭撤銷（見行政法院訴字卷第491至193頁）。鹽水地政所並於107年12月17日以所登字第1070124367號函通知原告上開土地業經辦理撤銷放領登記完畢，回復為中華民國所有等語（見簡字卷第21頁）。
臺南市政府於108年4月9日以府地籍字第1080158036號函原告
，記載請原告與陳質之繼承人協議領價事宜，並比照繼承案件方式送由被告據此辦理退款事宜等語（見行政法院訴字卷第283頁）。
原告於108年4月19日提出系爭切結書申請領回放領款242,476
元（見行政法院訴字卷第503頁），被告於108年7月25日將該筆款項匯入原告指定之帳戶內（見行政法院訴字卷第507頁）。
原告曾對被告及訴外人即當時為被告之員工洪懿倫為被告，
依民法第186條、第767條規定，起訴請求：⒈被告與洪懿倫必須連帶賠償11年以上生之龍眼樹（或荔枝樹）共523株。⒉被告與洪懿倫應連帶負責恢復系爭土地於地面。⒊願供擔保請准宣告假執行。經本院民事庭以109年度訴字第143號事件（下稱本院第143號事件）受理，於109年7月2日判決駁回原告之訴及假執行之聲請（見本院卷第79至87頁）。
四、兩造爭執事項：㈠原告先前曾對被告提起本院第143號事件，本件有無重複起訴
之情形？㈡原告先位主張被告撤銷放領之行為無效，其得依民法第113條
、第213條、第184條第1項規定，請求被告賠償系爭土地損失及農作物損失共計9,536,766元，有無理由？㈢若㈡無理由，則原告備位主張依減租條例第17條第1項第5款、
第2項規定，請求被告補償原告尚未收穫農作物之補償金2,531,175元，有無理由？㈣關於原告主張民法第184條之部分，是否已罹於時效？
五、得心證之理由：㈠原告提起本件訴訟，並無違反一事不再理原則：
⒈按除別有規定外，確定之終局判決就經裁判之訴訟標的，
有既判力，民事訴訟法第400條第1項定有明文。而訴訟法上所謂一事不再理之原則，乃指同一事件已有確定之終局判決者而言。又所謂同一事件，係指同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，或就同一訴訟標的求為相反之判決，或求為與前訴可以代用之判決，否則即不得謂為同一
事件，自不受確定判決之拘束（最高法院82年度台上字第1612號判決意旨參照）。故判斷前後兩訴是否係同一事件，即應依：㈠前後兩訴之當事人是否相同；㈡前後兩訴之訴訟標的是否相同；㈢前後兩訴之聲明，是否相同、相反或可以代用等3個要件決定之。
⒉經查，原告對被告所提起之本院第143號事件，係主張於10
2年初，其發現系爭土地逐漸被沒入德元埤水庫蓄水範圍，系爭土地上之龍眼樹、荔枝樹亦幾乎沒入水庫而損毀，系爭土地被沒入德元埤水庫蓄水範圍係被告（其承辦人員為洪懿倫）逕自下令鹽水地政所將系爭土地辦理撤銷放領登記，回復為中華民國所有，致原告受有損失，而依民法第186條、第767條規定，請求洪懿倫、被告負連帶賠償責任及回復系爭土地原狀，並聲明：⑴洪懿倫、被告應連帶賠償11年以上生之龍眼樹（或荔枝樹）共523株；⑵洪懿倫、被告應連帶負責恢復系爭土地於地面；⑶願供擔保請准宣告假執行，有上開判決附卷可參（見本院卷第79至87頁），並經本院調取該事件訴訟卷宗核閱屬實，故本院第143號事件之訴訟標的應為民法第186條、第767條之請求權。而本件原告係先位依民法第113條、第213條、第184條第1項規定，請求被告給付系爭土地及農作物損失9,536,766元，備位依減租條例第17條第1項第5款、第2項規定，請求被告給付尚未收穫農作物之補償金2,531,175元，足見原告本件之訴訟標的、訴之聲明與本院第143號事件之訴訟標的、訴之聲明均有不同，尚非同一事件。故被告抗辯原告提起本訴，受本院第143號判決既判力效力所及，係就同一事件重複起訴，有違一事不再理等語，尚難憑採。
㈡原告先位主張被告撤銷放領之行為無效，依民法第113條、第
213條、第184條第1項規定，請求被告給付系爭土地及農作物損失9,536,766元，並無理由：
⒈按法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效；無效法律
行為之當事人，於行為當時知其無效，或可得而知者，應負回復原狀或損害賠償之責任，民法第71條前段、第113條分別定有明文。次按「左列土地不得為私有： …八、公共需用之水源地。」、「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國六十五年九月二十四日以前經依法放租之國有土地，但有左列情形之一者，不予放領。…四、影響水源涵養、國土保安、自然保育或環境保護。」土地法第14條第1項第8款、國有耕地放領實施辦法第3條第1項第4款分別定有明文。再按行政院91年3月15日函示：「河川、水庫集水區、山坡地陡峭地區等具危害公共安全之虞之地區，停止放領。」等語；內政部94年9月19日函示：「查民法第71條規定：『法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。…』本案土地倘經查明於公告放領前即屬都市計畫地區範圍，依國有耕地放領實施辦法第3條第1款規定，不予放領者，原放領行為自屬無效，應回復未放領前之法律關係。」等語，有上開函文附卷可稽（見行政法院訴字卷第145頁）。
⒉查分割前352土地於40年12月31日為土地總登記，所有權人
為中華民國，於59年2月25日352土地再分割出352-1土地；陳質曾與臺灣省政府簽訂臺灣省公有耕地租賃契約，約定由陳質向臺灣省政府承租352（內）、352-1土地，租賃期間為72年7月1日起至78年6月30日止，嗣陳質再於78年6月30日、84年7月1日與臺南縣政府簽訂臺南縣公有耕地租賃契約，約定由陳質承租352（內）、352-1土地，租賃期間分別為78年7月1日至84年6月30日、84年7月1日至90年6月30日；陳質於93年2月間提出「臺南縣放領公地提前繳清地價申請書」，承領由臺南縣政府放領之352（內）、352-1土地，並繳清放領價款242,476元，352、352-1土地於93年10月15日以放領為原因為所有權移轉登記為陳質所有，其中352土地與中華民國共有；352-1土地及352土地應有部分原屬於陳質之部分，於98年11月10日經以贈與為原因，移轉登記為原告所有，原告於102年9月30日復與國財署簽立土地分割協議書，就352土地協議分割（新增地號為同段352-2土地），於102年12月17日由中華民國、原告以共有物分割為原因，分別登記為352、352-2土地所有權人；嗣被告於105年5月15日以南市地籍字第1050425020號函原告：系爭土地已於89年1月28日經經濟部公告為德元埤水庫蓄水範圍，則92年合併前原臺南縣政府予以放領且於93年移轉登記為陳質所有之放領行為自屬無效，應回復為未放領前之法律關係等語；臺南市政府再以系爭107年11月27日函鹽水地政所：352、352-1、352-2土地為德元埤水庫蓄水範圍，本案放領行為自屬無效，應回復未放領前之法律關係，請辦理塗銷登記並恢復352、352-1土地所有權人變更為中華民國等語；其後352-1土地於107年12月6日以撤銷為登記原因，所有權人變更登記為中華民國；另352-2土地地號則於同日遭撤銷，鹽水地政所並於107年12月17日以所登字第1070124367號函通知原告上開土地業經辦理撤銷放領登記完畢，回復為中華民國所有；臺南市政府於108年4月9日以府地籍字第1080158036號函原告，請原告與陳質之繼承人協議領價事宜，並比照繼承案件方式送由被告據此辦理退款事宜等語，原告於108年4月19日提出系爭切結書申請領回放領款242,476元，被告於108年7月25日將該筆款項匯入原告指定之帳戶內等情，為兩造所不爭執（不爭執事項㈠、㈡、㈣至㈧、㈩至），是上情堪以認定。
⒊原告雖主張被告撤銷放領之行為無效，其得依民法第113條
、第213條、第184條第1項規定，請求被告給付系爭土地損失及農作物損失等語，惟查：
⑴依水利會於106年1月12日以嘉南管字第1050022977號函
所檢送與被告之45年間德元埤水庫興建時之「德元埤水庫工程撥用公地清冊（公有放租地）」所示（見行政法院訴字卷第189、521頁），「352土地」於當時業經列入該清冊，足見352土地於59年2月25日分割出352-1土地前，業經列入德元埤水庫工程撥用之工地清冊內。
⑵按經濟部於88年6月30日以（88）經水字第00000000號令
訂定發布（自88年7月1日起施行）之臺灣省水庫蓄水範圍使用管理辦法第2條、第4條第2款分別明定：「本辦法所稱水庫蓄水範圍，係指水庫設計最高洪水位與其迴水所及蓄水域、水庫周圍核定設置之保護帶及相關重要設施之土地及水面。前項範圍應由水庫之管理機關、機構或團體 (以下均簡稱管理單位) 擬定送請經濟部水利處 (以下簡稱水利處) 會同有關機關勘定後報請經濟部
(以下簡稱本部) 核定公告之。」、「水庫蓄水範圍內除本辦法另有規定外，應禁止下列事項：…二、種植農作物、蓄養家禽、家畜、堆置物品致污染水體者。」。查經濟部曾於89年1月28日，依據上開台灣省水庫蓄水範圍使用管理辦法第2條、第4條第2款，以經濟部89年1月28日公告德元埤水庫蓄水範圍及禁止事項，公告事項第1項記載「蓄水範圍：德元埤水庫蓄水範圍為該水庫最高洪水位標高14.12公尺以下之蓄水域或大壩壩體、溢洪道、抽水站、制水匣（自制水匣出口至下游河道90公尺範圍內）之水面及地面，其範圍之行政轄區屬台南縣柳營鄉及六甲鄉，面積100.3950公頃（蓄水域96.100公頃）。」、第2項第2款記載：「德元埤水庫蓄水範圍內應禁止下列事項：…⒉種植農作物、畜養家禽、家畜、堆置物品致汙染水體者。」，該公告並附有德元埤水庫蓄水範圍圖（下稱系爭範圍圖），有該公告及系爭範圍圖附卷可參（見行政法院訴字卷第161至162頁）。依經濟部89年1月28日公告第1項所載「蓄水範圍：…其範圍之行政轄區屬台南縣柳營鄉及六甲鄉」等語，以及系爭範圍圖中所載「德元埤」、「柳營」、「六甲」等文字，可知系爭範圍圖所示德元埤水庫蓄水範圍內之土地，係位在柳營鄉及六甲鄉（現已改制為柳營區、六甲區）之範圍內；而觀諸被告所提出以352土地查詢所得之水庫集水區暨自來水水質水量保護區查詢系統列印資料圖（見本院卷第175頁，下稱系爭集水區列印圖），其上標明有「德元埤」、「柳營區」、「六甲區」之文字，足見系爭集水區列印圖所示位在德元埤集水區之土地，亦係位在柳營區、六甲區之範圍。再經比對經濟部89年1月28日公告之系爭範圍圖所繪製之蓄水域（該圖中橫向虛線部分），與被告所提出之系爭集水區列印圖所顯示之蓄水域（該圖中央淺藍色部分），可知兩者形狀甚為近似；復再比對系爭範圍圖與系爭集水區列印圖所示蓄水域、鄰近土地、溪流、西側鐵路暨公路等之相對位置，亦甚為近似，堪認系爭範圍圖與系爭集水區列印圖所顯示者係屬同一區域。又系爭集水區列印圖所顯示35
2、352-1土地之位置，係在該圖中央蓄水域東南側一突出土地之外圍長條形部分（見本院卷第175至187頁），該位置與形狀亦與被告所提出之內政部國土測繪中心國土測繪圖資服務雲列印地圖資料所示352、352-1土地之位置與形狀相符（見本院卷第199至203頁），原告亦稱本院卷第199至203頁之土地即係系爭土地所在位置等語（見本院卷第218頁）。而系爭範圍圖中，「德元埤」3個字之下方、蓄水域之東南側處，亦有一處與系爭集水區列印圖中前述突出土地位置、形狀相似之土地，則被告陳稱系爭範圍圖中，「德元埤」3個字下方呈現突起處（即該圖中蓄水域東南側一突出土地之外圍長條形部分），即是352、352-1土地之位置等語（見本院卷第219頁），應為可採。而依系爭範圍圖所示，前述352、352-1土地之位置，即係位在該圖標示「集水區範圍」內，參以分割前之352地號土地於45年德元埤水庫興建時，業經列入「德元埤水庫工程撥用公地清冊」等情，已如前述，益見經濟部89年1月28日公告德元埤水庫集水區範圍之土地，確係包含系爭土地在內。依此，堪認35
2、352-1土地至遲於89年1月28日經濟部為上開公告時，即已列入德元埤水庫之蓄水範圍內。
⑶原告雖主張：依據原告提出之公有土地繳納代金地租聯
單及系爭土地所有權狀，皆記載地目為旱地，另依系爭土地歷年之謄本上均記載使用分區為「一般農業區」、使用地類別為「農牧用地」，而非水庫用地，至今仍為如此記載，故系爭土地並非水庫用地等語。惟查，原告所提出之352、352-1公有耕地租賃契約、公有土地繳納代金地租聯單、系爭土地所有權狀及352、352-1於59年2月25日為分割登記時之謄本，其上固記地目為「旱」、等則「14」等語，（見簡字卷第33至37頁、第41至87頁、行政法院訴字卷第295、299頁），然地目等則制度係日治時期依土地使用現況所銓定，沿襲以來，其於土地登記簿之記載與現況已不相符，該制度自並106年1月1日即已正式廢除，目前都市土地使用管制係以都市計畫及其相關法令規定辦理；非都市土地則以使用地類別管制，均非以地目作為利用及管制之依據，且352、352-1土地至遲在89年1月28日即列入水庫範圍內等情，亦經本院認定如上，因此，尚難以上開資料中曾就352、352-1、352-2土地所為地目及等則之記載，而認系爭土地並非位在德元埤水庫蓄水區範圍內。又按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 」；區域計畫法施行細則第13條第2項規定：「前項各種使用地編定完成後，直轄市、縣（市）主管機關應報中央主管機關核定；變更編定時，亦同。」、第14條第2項規定：「前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達一公頃使用分區之劃定。」；另依據依區域計畫法施行細則第14條第1項規定訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7條亦規範有各種非都市土地使用分區之檢討變更原則，第10條則規範有非都市土地各種使用地檢討及變更編定之原則。依上開法令可知，土地之使用分區及使用地類別縱經編定，然其後仍非不得檢討變更，故縱然依352、352-1之土地謄本所示，352土地於59年2月25日為分割登記時，即記載其編定使用種類為「一般農業區」、「農牧用地」，且至今上開土地之謄本仍記載使用分區為「一般農業區」、使用地類別記載「農牧用地」（見行政法院訴字卷第295、299、303至305頁），然揆諸上開說明，該等使用分區、使用地類別既然並非不能依使用現況檢討變更，即不能以352、352-1土地謄本上所記載之使用分區及使用地類別，即認定該等土地確實並非位在經公告之德元埤水庫蓄水區範圍內。是原告上開主張，亦無法為有利於原告之認定。
⑷352、352-1土地既至遲已於89年1月28日業經經濟部公告
列入德元埤水庫之蓄水範圍內，則其自屬公共需用之水源地，依土地法第14條第1項第8款規定，不得為私有，自亦不得放領給私人；前述行政院91年3月15日函、內政部94年9月19日函，亦分別闡釋水庫集水區等具危害公共安全之虞之地區，停止放領，倘經查明於公告放領前即依規定不予放領者，原放領行為無效，應回復未放領前之法律關係等意旨。從而，臺南縣政府將352、352-1土地放領與陳質、由陳質於93年2月間提出「臺南縣放領公地提前繳清地價申請書」承領之行為，以及352、352-1土地於93年10月15日經以放領為原因為所有權移轉登記為陳質所有（其中352土地與中華民國共有）之行為，即因違反強制規定，依民法第71條前段規定，應為無效。
⑸臺南縣政府就352、352-1土地之放領行為、陳質之承領
行為、以及上開土地移轉登記為陳質所有之行為，既均因違反強制規定而無效，則被告於105年5月15日以南市地籍字第1050425020號函原告：系爭土地已於89年1月28日經經濟部公告為德元埤水庫蓄水範圍，則92年合併前原台南縣政府予以放領且於93年移轉登記為陳質所有之放領行為自屬無效，應回復為未放領前之法律關係等語（見行政法院訴字卷第333至334頁），僅係將上開放領依法為無效之事實，以及應回復為未放領前之法律關係等情函知原告；其後臺南市政府以系爭107年11月27日函鹽水地政所：352、352-1、352-2（分割前：同段352土地）土地原已納入德元埤水庫水域，依規定應予撤銷放領，請鹽水地政所辦理塗銷登記等語（見行政法院訴字卷第149至150頁），鹽水地政所依系爭107年11月27日函，於107年12月6日以撤銷為登記原因，就352-1土地所有權人辦理變更登記為中華民國，撤銷352-2土地，並於107年12月17日以所登字第1070124367號函通知原告系爭土地業經辦理撤銷放領登記完畢，回復為中華民國所有等語（見簡字卷第21頁），以及被告於107年12月20日以南市地籍字第1071428253號函知原告，本件放領行為無效，應回復未放領前之法律關係，請原告與陳質之繼承人協議領回放領價款（見行政法院訴字卷第339至340頁），復於108年7月25日將陳質原繳納之放領款242,476元匯入原告指定之帳戶內等節，則均係為履行民法第113條所規定回復原狀義務所為之行為。雖系爭107年11月27日函主旨部分記載352、352-1、352-2土地原已納入德元埤水庫水域依規定應予撤銷放領，請惠予辦理塗銷登記等語，然此亦不影響本件放領係自始無效之事實，且該函文說明第3項亦已載明本案放領行為自屬無效，應回復為放領前之法律關係等語。是以，經核被告所為均非屬「因故意或過失，不法侵害他人之權利」或「故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人」之違法侵權行為，原告主張被告明知水利會並無水庫核准資料，未通知原告說明即撤銷放領，侵害原告權利，應依民法第184條第1項規定賠償原告系爭土地及農作物損失等語，尚非可採。另本件放領行為自始無效，已如前述，則原告主張本件放領行為有效，被告所為撤銷放領之行為無效，應依民法第113條、第213條規定，對原告負損害賠償責任，賠償其系爭土地及農作物損失等語，亦屬無據。又原告主張被告依民法第184條第1項規定，應對其負損害賠償責任等語，並無理由，業經本院認定如上，則該請求權是否已罹於時效，即無再予論述之必要（兩造爭執事項㈣），附此敘明。
㈢原告備位主張依減租條例第17條第1項第5款、第2項規定，請
求被告補償原告尚未收穫農作物之補償金2,531,175元，亦無理由：
⒈按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不
得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」、「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」，減租條例第17條定有明文。
⒉原告雖主張，縱認被告撤銷放領之行為並非無效，系爭土
地應為水庫用地，則被告應依減租條例第17條第1項第5款、第2項規定，補償原告尚未收穫之農作物價額等語。惟查：
⑴依原告所提出陳質就352、352-1土地簽訂之租賃契約，
分別為陳質與臺灣省政府簽訂之臺灣省公有耕地租賃契約（租賃期間為72年7月1日起至78年6月30日）、陳質於78年6月30日、84年7月1日與臺南縣政府簽訂之臺南縣公有耕地租賃契約（租賃期間分別為78年7月1日至84年6月30日止、84年7月1日至90年6月30日），而原告所提出陳質就承租352、352-1土地繳納租金後所收受之公有土地繳納代金地租聯單，其上所示陳質繳納租金之時間，分別係68年、71至85年間、88年間（見簡字卷第39至87頁）。足見原告所提出租賃契約所示之租賃期間、以及公有土地繳納代金地租聯單所示繳納租金之時間，並未有在90年7月1日以後者。而被告就此辯稱目前遍查資料，並無相關證據可資參考陳質於90年6月30日原租賃期間屆滿後，至陳質承領352、352-1土地前，臺南縣政府是否與陳質仍簽訂租賃契約，故事實不明等語，原告亦自承其不確定90年7月1日以後陳質是否有另外再訂租約等語（見本院卷第120頁），則陳質是否有於90年6月30日原租賃契約屆至後，仍與臺南縣政府就352、352-1土地續訂租約，已屬有疑。又縱認陳質於90年6月30日與臺南市縣政府所簽訂之原租賃契約屆至後，仍有續訂耕地租賃契約，然減租條例第17條第2項規定應負補償責任者為耕地租約之「出租人」，而原告並未舉證證明陳質於90年7月1日後，係向被告承租352、352-1土地，被告既非為陳質耕地租約之出租人，則原告依減租條例第17條第2項請求被告給付補償金，與該條應負補償責任者為出租人之要件，亦有不符。
⑵況觀諸減租條例第17條之規定可知，需耕地租約在租佃
期限未屆滿前，因承租之土地「經依法編定或變更為非耕地使用」，出租人因此終止租約時，始有該條第2項補償規定之適用。而352、352-1土地雖至遲於89年1月28日業經經濟部公告列入德元埤水庫之蓄水範圍內，然依原告所提證據資料，尚不足認定上開土地經列入德元埤水庫蓄水範圍後，陳質所簽訂耕地租約之出租人，有以「352、352-1土地業經列入德元埤水庫蓄水範圍內」此一原因，而於耕地租約租佃期限未屆滿前，向承租人即陳質為終止耕地租約之意思表示，故尚難認本件與減租條例第17條第1項第5款、第2項所規定承租人得向出租人請求補償之要件確屬相符。從而，原告依減租條例第17條第1項第5款、第2項規定，請求被告補償原告尚未收穫農作物之補償金2,531,175元，亦非有據。
六、綜上所述，原告先位主張被告撤銷放領之行為無效，依民法第113條、第213條、第184條第1項規定，請求被告給付系爭土地及農作物損失9,536,766元，以及備位主張如系爭土地為水庫用地，請求被告依減租條例第17條第1項第5款、第2項規定，補償原告尚未收穫農作物之補償金2,531,175元，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院斟酌後，認為與本件判決結果不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 111 年 4 月 22 日
民事第二庭 法 官 余玟慧以上正本係照原本作成如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
書記官 于子寧