臺灣臺南地方法院民事判決111年度訴字第279號原 告 歐陽華齡訴訟代理人 徐朝琴律師被 告 財政部國有財產署法定代理人 曾國基訴訟代理人 黃耀光複 代 理人 曾友和被 告 行政院農業委員會林務局法定代理人 林華慶訴訟代理人 黃厚誠律師
莊承融律師上列當事人間請求確認通行權存在等事件，經本院於民國111年9月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按公有財產撥給各國家機關使用，不論其名義為國有或地方自治團體所有，實際上均由使用機關行使所有人之權利，實務上向准由管領機關起訴，代國家或地方自治團體主張所有權人之權利（最高法院96年度台上字第1040號裁定意旨參照）。查如附表所示之土地（依序分稱為系爭509之10、509之
17、510之36、510之37地號土地，合稱為系爭土地）之所有權人為中華民國，管理機關分別如附表所示，有土地電傳資訊查詢系統列印各4份在卷可憑（見調字卷第27頁至第41頁），依前開說明，被告財政部國有財產署（下稱國有財產署）及被告行政院農業委員會林務局（下稱林務局）就其管領之土地，本於其管理人之地位，自得代國家主張所有權人之權利起訴或應訴，而有當事人能力，合先敘明。
二、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條定有明文。本件原告起訴請求通行系爭土地，及請求被告容忍原告於通行範圍內開設道路及埋設管線等行為，並將如起訴狀附圖編號A所示部分之鐵製圍籬拆除。嗣訴狀送達後，經本院於民國111年4月18日前往現場履勘，並囑託臺南市臺南地政事務所地政人員繪製土地複丈成果圖後，於111年8月12日具狀更正第1項聲明為：㈠確認原告對系爭土地內如臺南市臺南地政事務所111年3月7日DAA54800號收件之土地複丈成果圖（下稱附圖）所示編號A，面積合計106.58平方公尺部分之土地（各請求通行位置及占用面積詳如附圖所示，下稱系爭通行地）有通行權及管線安設權存在；㈡被告應容忍原告於系爭土地開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水之行為；㈢被告不得於系爭通行地為禁止或妨礙原告通行、開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水之行為（見本院卷第85頁至第86頁），並因原請求拆除之鐵製圍籬係訴外人張育彰設置而撤回該部分聲明。核其關於系爭通行地請求坐落位置及面積之特定，要屬補充及更正事實上之陳述，非為訴之變更、追加，揆之前開法律規定，並無不合，均應准許。
三、再按確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例意旨可參）。本件原告主張對系爭通行地有通行權及管線安設權存在，均為管理國有土地之被告所否認，堪認兩造就原告通行系爭通行地及通過系爭通行地埋設管線權利之存否，已有不明確之狀態，致原告法律上之地位有不安之危險，且得以判決除去，則原告提起本件確認之訴，即有受確認判決之法律上利益，揆之前開說明，亦予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：㈠門牌號碼臺南市○○區○○路00巷00號之3房屋（下稱系爭房屋）
為原告所有，坐落於中華民國所有，被告國有財產署管理之系爭510之36地號土地，原告前於107年10月4日與被告國有財產署簽立國有基地租賃契約書，承租系爭510之36地號內約49.31平方公尺即系爭房屋坐落之土地（下稱系爭基地）。惟系爭510之36地號土地對外無適宜通路可與公路連結，係屬袋地，需向南依序穿越系爭510之36、510之37、509之1
7、509之10地號土地內如附圖編號A所示之系爭通行地，始能與西南側之柏油道路即臺南市安平區漁光路相通，嗣被告國有財產署將其中系爭510之36地號土地部分出租予張育彰使用，經張育彰設置鐵製圍籬阻隔，致原告所有之系爭房屋長年無法對外通行及為通常使用。系爭土地現為凹凸不平之土石地，若鋪設柏油路面，能使人、車往來更安平、便利，且為供系爭房屋作日常生活使用，尚需埋設管線及排水設施以對外排水，為此，依民法第800條之1規定準用同法第787條第1項前段、第786條第1項前段、第788條第1項前段（本院按：原告誤載為第788條前段）等規定，提起本件訴訟，請求確認原告對系爭通行地有通行權及管線安設權存在，及請求開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水等語。
㈡並聲明：
⒈確認原告對系爭通行地有通行權及管線安設權存在。
⒉被告應容忍原告於系爭通行地開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水之行為。
⒊被告不得於系爭通行地為禁止或妨礙原告通行、開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水之行為。
二、被告答辯：㈠被告國有財產署：原告主張其承租系爭基地現土地不能為通
常使用，惟系爭房屋現為內部破損無人居住之空屋，自應由原告先釋明使用方式，始能依其使用方式酌定通行方案。況原告承租系爭基地，租賃期間將於116年12月31日屆滿，其後原告即無再使用系爭基地之權利，且系爭510之36、509之10地號土地雖非公用，惟被告國有財產署管理使用仍應符合公共利益，系爭510之36地號土地使用分區為特定住宅專用區、建蔽率百分之60、容積率百分之150，周圍為保護區、安平風貌歷史園區特定區，原告僅承租面積為49.31平方公尺之系爭基地，卻主張通行多達106.58平方公尺，系爭基地
2.16倍面積之土地，顯然違反民法第148條之規定等語置辯。
㈡被告林務局則以：原告主張系爭510之36地號土地須經系爭通
行地對外通行，實則，系爭510之36地號四周除有被告林務局管理同段509之2、510之6、509之17、510之37、509之18、510之38地號土地外，另有被告國有財產署管理之同段812之6、509之9、509之10、509之1、510之5、510之3、510之4、510之2、510之24、510之31、510之30地號土地。原告於107年間向被告國有財產署承租系爭基地，已可預見系爭510之36地號土地與公路無適宜之聯絡，依民法第800條之1準用第789條第1項後段規定，承租人應僅得通行出租人即被告國有財產署之土地。被告林務局與被告國有財產署為不同管理機關，對於土地如何開發、利用、管理有不同法規限制，被告國有財產署為系爭基地之出租人，對承租人負有租賃物之保持義務，應自行與原告協商如何對外通行使用，與被告林務局無涉等語置辯。
㈢並均聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：㈠按土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因
土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路；前項情形，有通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之；土地所有人非通過他人之土地，不能設置電線、水管、瓦斯管或其他管線，或雖能設置而需費過鉅者，得通過他人土地之上下而設置之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。民法第787條第1項、第2項前段、第786條第1項分別定有明文。
次按，法院對於民法第787條第2項「周圍地損害最少之處所及方法」之判決性質，除當事人提起確認之訴有確認判決之效力外，亦有形成判決之效力，此觀民法第787條第3項規定準用之同法第779條第4項規定於98年1月23日增訂時之立法理由揭櫫：「第4項訴訟性質係屬形成之訴，對於何謂鄰地之『損害最少之處所及方法』，審理法院不受當事人聲明之拘束，得依職權認定之。惟若主張有通過權之人或異議之人請求對特定之處所及方法確認其有無通過之權時，則非形成之訴，而為確認之訴，此際，法院即應受當事人聲明之拘束」等旨即明（臺灣高等法院暨所屬法院105年法律座談會民事類提案第10號審查意見參照）；且民法第786條於同一會期增訂第4項規定，於第1項但書之情形準用同法第779條第4項規定，自應採同一解釋。而原告提起本件訴訟，請求確認對系爭通行地有通行權及管線安設權，已明確表示其主張通行及安設管線之位置及範圍（見本院卷第124頁），係兼含對特定之處所及方法確認其有無通行、安設管線之權利併請求被告給付，尚非形成之訴，本院自應受其聲明之拘束，縱本院認原告有權通行及安設管線，亦僅能就原告所請求之特定通行、管線安設權之處所及方法，審酌是否屬「損害最少之處所及方法」，苟非屬「損害最少之處所及方法」，即應駁回其訴，合先敘明。
㈡經查，坐落系爭510之36地號土地內之系爭房屋為原告所有，
原告前曾於107年10月4日與被告國有財產署簽立國有基地租賃契約書承租系爭基地，惟系爭510之36地號土地與道路並未直接相鄰，且系爭510之36地號土地部分業由被告國有財產署出租予張育彰使用（出租緣由詳如後述），現於系爭509之10地號土地上有張育彰設置之鐵製圍籬與道路阻隔；又系爭土地之所有權人為中華民國，管理機關分別如附表所示等情，業有原告提出之臺南市政府稅務局房屋稅籍證明書、國有基地租賃契約書等影本各1份、地籍圖1紙、土地電傳資訊查詢系統列印各4份，及被告國有財產署提出出租予張育彰之國有基地租賃契約書暨公證書影本各1份附卷可稽（見調字卷第21頁至第41頁，本院卷第105頁至第112頁），復經本院會同臺南市臺南地政事務所地政人員到場履勘，並囑託地政人員測量屬實，有勘驗筆錄暨草圖1份、照片14張、臺南市臺南地政事務所111年4月25日臺南地所測字第1110040027號函檢附之附圖1份在卷可憑（見本院卷第17頁至第35頁、第41頁），且為原告及被告林務局所不爭（見本院卷第81頁至第83頁、第86頁、第91頁），被告國有財產署於言詞辯論時到庭亦未爭執。另被告國有財產署前於106年6月間，曾以訴外人即原告父親歐陽本源（本院按：已於95年1月25日死亡）起造之系爭房屋及其他地上物無權占用被告國有財產署管理之系爭509之10、510之30、510之36地號土地，起訴請求原告及訴外人歐陽俊仁、歐陽家盛、歐陽子貢、歐陽秀齡、歐陽桂齡、歐陽美莉（本院按：與原告均為歐陽本源之繼承人，以下合稱歐陽俊仁等人）拆除地上物及給付不當得利，經本院以106年度重訴字第142號拆屋還地等事件（下稱前案）審理後，被告國有財產署將系爭510之36地號土地部分土地公開標租，由張育彰得標，並於107年1月1日將出租部分交付張育彰使用、收益，復因歐陽俊仁等人與張育彰已協議將系爭房屋以外之地上物自行拆除，經本院於108年2月27日判決被告國有財產署即該案原告拆除地上物部分敗訴、不當得利部分勝訴確定在案等情，亦經本院依職權調取前案民事卷宗核閱無訛。此部分事實，先堪認定。
㈢原告主張依民法第800條之1規定準用同法第787條第1項前段
、第786條第1項前段、第788條第1項前段，請求通行系爭通行地，及在系爭通行地開設道路、鋪設柏油路面、埋設管線及排水，則均為被告所否認，並以前揭情詞置辯。茲就原告各項請求是否有據，分述如下：
⒈按土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因
土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路。前項情形，有通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之，民法第787條定有明文。觀該條於98年1月23日修正理由為：「按鄰地通行權係為調和相鄰地關係所定，此項通行權乃就土地與公路無適宜之聯絡者而設。若該土地本與公路有適宜之聯絡，可為通常使用，竟因土地所有人之任意行為而阻斷，則其土地與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，應由土地所有人自己承受，自不能適用第1項有關必要通行權之規定，爰仿德國民法第918條第1項，增訂第1項除外規定，原但書規定移列於第2項並酌作文字修正。至於所謂任意行為（德文willkurliche Hand-lung），係指於土地通常使用情形下，因土地所有人自行排除或阻斷土地對公路之適宜聯絡而言，例如自行拆除橋樑或建築圍牆致使土地不能對外為適宜聯絡即是。惟土地之通常使用，係因法律之變更或其他客觀情事變更，致土地所有人須改變其通行者，則不屬之」，可知土地所有權人於調和個人所有權利害關係之際，為充分發揮袋地之經濟效用、促進社會整體利益，斟酌土地狀況及需求在鄰地為必要之通行，固為法律所許，然已明文排除不能通常使用係由「土地所有人之任意行為」自行招致者，以避免損人利己之情形發生。
⒉另民法第789條第1項規定：因土地一部之讓與或分割，而與
公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，土地所有人因至公路，僅得通行受讓人或讓與人或他分割人之所有地；數宗土地同屬於一人所有，讓與其一部或同時分別讓與數人，而與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，亦同。該條於18年11月30日立法理由謂：「……因土地之一部讓與或分割，致生不通公路之土地者，其結果由當事人之任意行為而然。故其土地之所有人，祇能不給報償而通行於受讓人取得之公路接續地，或讓與人現存之公路接續地，或已屬於他分割人之公路接續地，其他之鄰地所有人，不負許其通行之義務」等語。據此，土地所有人雖得本於所有權為土地之讓與或處分，但不能因此任意增加周圍土地之負擔，如因所有權人之任意讓與或處分行為致土地不能為通常使用，應為所有權人可得預見而為事先安排，自不能允許土地所有權人將不利加諸周圍地之所有人，捨其本得通行之土地對鄰地主張其通行權。
⒊復依98年1月23日增訂之民法第800條之1規定，第774條至第8
00條規定，於地上權人、農育權人、不動產役權人、典權人、承租人、其他土地、建築物或其他工作物利用人，在性質不相牴觸之範圍內準用之，至何種情形可以準用，應依具體個案分別認定之（民法第800條之1立法理由參照）。再所謂準用，係法律明定將關於某種事項（法律事實）所設之規定，適用於其相類似之事項之上，故必須性質相似或相近者，始得加以準用（最高法院109年度台聲字第2486號裁定意旨參照）。而民法第800條之1規定所例示之用益權雖得準用相鄰關係之法律規定，但各用益法律關係之性質終究有別（本院按：如承租人和其他工作物利用人之使用權來自於債權契約，和用益物權人即有本質上之區別存在；或承租人如何「讓與」、「分割」致不能為通常通行、使用，本院亦難想像，顯無法捨本逐末、直接套用法條之文義字句），應僅能透過個案中具體法律關係，準用條文相類似之部分，且不能反於原有法律規範追求之立法精神，乃為當然之解釋。
⒋經查，系爭510之36地號土地與道路並未直接相鄰，並有張育
彰設置之鐵製圍籬阻隔通行等情，均如前述，其性質上自屬袋地無疑。惟，系爭房屋及其他詳如前案判決附圖一所示之地上物，均係歐陽本源生前起造，且歐陽本源從未向被告國有財產署承租或以其他法律關係占有系爭510之30、510之36、509之10地號土地，僅原告有於99年間向被告國有財產署承租系爭基地等事實，業為原告於前案時所不爭（見前案不爭執事項㈡㈤㈥，見本院卷第152頁），意即系爭房屋之起造人歐陽本源係在無正當權源之情形下，僅支付補償金，占有使用被告國有財產署管理之國有土地，嗣原告雖有向被告國有財產署承租系爭基地，究僅為系爭510之36地號土地之一部，並非系爭510之30、510之36、509之10地號土地全部。系爭基地既為「袋地」之一部，對外亦無與公路直接相鄰之可能，而系爭房屋自原告父輩起造至原告承租前已十餘年，原告對系爭基地亦為袋地，及其自身就系爭基地周圍土地並無使用權源等節，顯非不知或不能知悉，惟仍本於其自主之意思、斟酌權衡損益（本院按：如避免系爭房屋當下被拆除之考量）後簽定租賃契約，縱其向被告國有財產署承租系爭基地，對系爭基地與公路無適宜之聯絡，須經其他土地始能對外通行等情，自始已有所預見，另被告國有財產署身為系爭510之36地號土地之管理機關，忒難以推稱不知。復參諸系爭510之36地號土地四周，尚有同為被告國有財產署管理，向西南側可供通往臺南市安平區漁光路之同段510之4、510之3、509之1、509之9地號土地，向北側可供通往臺南市○○區○○路00巷○○段000○00○000○00地號土地，有被告林務局提出之臺南市安平區地籍圖查詢資料及上開土地之土地建物查詢資料影本各1紙附卷可稽（見簡字卷第61頁、第73頁、第71頁、第63頁、第65頁、第81頁、第77頁），原告及被告國有財產署成立基地租賃契約後，為保障其承租人對租賃物使用、收益之權利內涵，再主張依民法第800條之1規定準用同法第787條第1項規定請求通行，自應併受民法第787條除書及第789條第1項意旨之限制，本於誠信原則及公共利益之衡平，倘係任意行為自行招致，即應以不影響周圍地之利益為前提，免將損人利己之結果轉嫁他人，致所有權或用益權過度擴張、限制，要非為所有權社會化原則所求之依歸。
⒌據此，縱原告主張系爭房屋於被告國有財產署將系爭510之36
地號土地部分出租張育彰後，致系爭房屋、系爭基地不能為通常使用乙節屬實（本院按：對系爭房屋是否係於張育彰承租後始不能使用，被告國有財產署仍有爭執，見本院卷第124頁），而認原告確有請求通行鄰地之權利，該通行所生之成本，亦應由出租當下顯可知情之被告國有財產署承擔，始合於利益之公平分配及相鄰關係之立法原意，而為損害最少之處所及方法（本院按：雖被告國有財產署並無將系爭510之30、510之36、509之10地號全部出租原告之義務，但依民法第423條規定尚負有租賃物之保持義務，攸關基地租賃契約成立時雙方對債之本旨之合意為何，惟非本件訴訟標的，於此不贅）。則原告起訴請求通行系爭通行地，其中已有被告國有財產署管理以外之系爭509之17、510之37地號土地，自難認與前旨相符，要非可採，且原告既不能請求於通行系爭通行地，其併依民法第800條之1規定準用同法第788條第1項前段請求在系爭通行地開設道路，亦失所依據。
⒍至原告另主張依民法第800條之1規定準用同法第786條第1項
規定請求安設管線，先不論該條項之要件為「非通過他人之土地，不能設置」或「雖能設置而需費過鉅」，與民法第787條所定要件並非全然相同，依民事訴訟法第277條第1項前段規定，本應由主張該有利於己事實之原告負有舉證責任，然原告並未舉證以實其說。退步言，縱原告有請求安設管線之權利，基於前開說明，仍應參照民法第787條之第1項除書及同法第789條第1項規定予以限縮，類推適用上開規定，以通過被告國有財產署所管理土地之方法求為解決，避免過度保障承租人，令周圍地蒙受不利，方符合權利行使之誠信原則。是此部分請求，亦難認有據。
⒎原告另稱系爭土地均為中華民國所有，被告僅為不同管理機
關，並無將通行由「他人」分擔之問題等語。然依國有財產法第13條規定，財政部視國有財產實際情況之需要，得委託地方政府或適當機構代為管理或經營，即國家本有將國有土地基於不同目的，交由不同之機關管理之可能，而被告國有財產署與被告林務局，均有單獨之組織法規、預算及印信，即具有單獨之法定地位，不同之職掌及功能，此觀財政部國有財產署組織法第1條、第2條及行政院農業委員會林務局暫行組織規程第1條、第2條可知甚明，兩者均可在法定職務範圍內獨自對外為行政行為，各為互不干涉之行政機關，對外所為管理行為之法律效果，亦無從相互影響。進言之，被告林務局在被告國有財產署出租系爭基地時，並無預見之可能，即無民法第787條第1項除書及同法第789條第1項之情形，自不應由其一併承受系爭基地承租人不能對外通行之不利益，原告主張，尚有誤會，附此敘明。
四、綜上所述，原告主張之通行、安設管線之方案，依民法第800條之1準用同法第787條第1項、第786條第1項前段之結果，尚非損害最少之處所及方法，且因本件原告已明確表示其主張通行及安設管線之位置及範圍，故並無準用民法第787條第3項、第786條第4項規定再準用同法第779條第4項規定之適用，尚非屬形成之訴，有如前述，本院即應受原告聲明之拘束，不能另行酌定其他方案代替原告之聲明。從而，原告之訴，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果均無影響，爰不另一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 30 日
民事第三庭 法 官 徐安傑以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 9 月 30 日
書記官 林幸萱附表：
土地地號 所有權人 管理機關 臺南市○○區○○段000○00地號土地 中華民國 財政部國有財產署 臺南市○○區○○段000○00地號土地 中華民國 行政院農業委員會林務局 臺南市○○區○○段000○00地號土地 中華民國 財政部國有財產署 臺南市○○區○○段000○00地號土地 中華民國 行政院農業委員會林務局