臺灣臺南地方法院民事判決112年度國簡上字第2號上 訴 人 王伯群被 上 訴人 臺南市政府環保局法定代理人 許仁澤訴訟代理人 劉鎮智
朱弘哲楊欣蓉上列當事人間請求國家賠償等事件，上訴人對於民國112年4月20日本院臺南簡易庭111年度南國簡字第4號第一審簡易判決提起上訴，經本院於民國112年11月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1項分別定有明文。經查，本件上訴人起訴前，業以同一原因事實向被上訴人請求賠償，經被上訴人以民國111年9月23日年111年法賠字第3號、111年11月21日111年法賠字第4號拒絕賠償理由書拒絕賠償，有被上訴人111年9月23日環秘字第1110111726號、111年11月22日環秘字第1110133927號函及隨函檢附之拒絕賠償理由書各1份附卷可稽（見簡字卷第71頁至第78頁），足徵上訴人提起本件國家賠償訴訟前，已依國家賠償法相關規定踐行協議先行程序，依首開法律規定，核無不合，先予敘明。
二、上訴人即原告主張：㈠上訴人為111年國平里里長選舉候選人（本院按：即111年地
方公職人員選舉臺南市安平區國平里第4屆里長選舉），於如附表所示移置時間前之不詳時間，於取得如附表所示騎樓或房屋等各該地點之屋主同意後，借得該處放置其所有之競選旗幟共24組（下稱系爭競選旗幟）。詎被上訴人明知系爭競選旗幟為嶄新旗幟，不符合廢棄物清理法（下稱廢清法）第2條之定義，卻將系爭競選旗幟認定為廢棄物，派員將其移置、銷毀，故意不法竊取、侵占上訴人所有之系爭競選旗幟。被上訴人辯稱上訴人並未依公職人員選舉罷免法（下稱公職人員選罷法）規定之時間或臺南市政府公告之地點放置系爭競選旗幟，上訴人固不爭執，但上開規定均未授權被上訴人移除之權力。被上訴人稱係因廢清法第27條第11款規定，卻未說明係如何認定系爭競選旗幟有達到與前10款污染環境相當之程度（司法院解釋第734號參照），況系爭競選旗幟是在不同地點各放置1支，並無影響交通或造成視覺污染之問題，縱上訴人有所違反，亦應依廢清法第50條規定處罰，而非由被上訴人逕將其移除。且廢清法並未授權區分競選或非競選期間，如果競選旗幟為廢棄物，為何在特定法律規定或公告之時間、地點就不算廢棄物，有些廣告旗幟一放就是好幾年？被上訴人另援引之行政院環境保護署（本院按：已於112年8月22日改制為環境部，下稱行政院環保署）98年12月17日函釋並非法律，則不能作為侵害人民權利之依據。
綜上，被上訴人無法律依據，故意、錯誤移除上訴人所有之系爭競選旗幟，妨害上訴人競選，已違反公職人員選罷法第98條保護他人之法律，侵害上訴人對系爭競選旗幟之所有權、廣告表達意見之言論自由暨人格權等權利，造成上訴人精神上之痛苦。為此，依民法第184條第2項、第184條第1項、國家賠償法、民法第767條等規定，提起本件訴訟，請求被上訴人將被其銷毀、沒入之系爭競選旗幟重新製作，並放回原放置地點，及賠償上訴人所受之非財產上損害新臺幣（下同）85,000元等語。
㈡原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並於
本院聲明：⒈原判決廢棄；⒉被上訴人應將其銷毀如附表編號1至16所示之競選旗幟重新製作，並放回原放置地點；⒊被上訴人應將其否認有沒入（本院按：被上訴人已不爭執有沒入，見本院卷第291頁至第292頁）如附表編號17至24所示之競選旗幟重新製作，並放回原放置地點；⒋被上訴人應給付上訴人85,000元。
三、被上訴人即被告則以：㈠被上訴人所屬人員自111年1月11日起依臺南市公職人員選舉
競選廣告物使用管理規則第6條規定進行查處，即於臺南市政府所轄之行政區域內，凡查有非經各廣告物主管機關許可規格、材料、形式或設置位置之廣告物，而明顯有影響公共安全、交通秩序及都市景觀之虞者，不分公私領域一律清除，議員服務處及政黨辦公處門首不拆除，公告競選活動期間則回歸臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則規定辦理。被上訴人獲民眾陳情，稱安平區多處置放、懸繫違規之里長候選人旗幟廣告物，前往現場查勘，認定上訴人於本市指定清除區域內，未經主管機關許可，設置廣告物方式污染牆面、地面，有影響公共安全、交通秩序及都市景觀之虞，於拍照存證後，依廢清法第11條第1項、第14條第1項規定，將系爭競選旗幟以一般廢棄物執行清除。
㈡廢清法第27條第11款規定「其他經主管機關公告之污染環境
行為」，依行政院環保署98年12月17日環署廢字第0980111994號函釋：「……對於未經主管機關核定之違規廣告物，執行機關依廢清法第5條第2項及同法第27條第10或11款規定執行稽查取締工作，並可依同法第11條規定將違規廣告物清除且視為廢棄物逕行處理（下稱系爭環保署函釋）」。臺南市政府105年4月12日府環清字第1050355971A公告「臺南市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，以設置廣告物之方式污染道路、土地或定著物，有礙市容觀瞻、環境衛生或國民健康之虞者，為污染環境行為」亦同此旨，即除獲有廣告物主管機關許可外，民眾有不得妨礙市容觀瞻、環境整潔衛生或國民健康之義務，不得於道路、土地或定著物任意設置廣告物，違反者以污染環境行為論處，以競選旗幟而言，並非以旗幟之新舊，而是以設置合法與否為據，倘已屬於廢清法第27條各款禁止之管制行為，自得視為廢棄物逕行處理。上訴人違規設置系爭競選旗幟，被上訴人為廢清法負責清除之執行機關，依上開法律規定及函釋將系爭競選旗幟移除，並未以強暴脅迫或其他非法方式妨害上訴人競選，上訴人仍有其他表達政治理念之傳播方式，縱言論自由受有限制，考量公益目的亦應屬合理、必要等語置辯。
㈢並聲明：上訴駁回。
四、得心證之理由：㈠經查，上訴人為111年地方公職人員選舉臺南市安平區國平里
第4屆里長選舉候選人，前於如附表所示移置時間前之不詳時間，在如附表所示之地點放置其所有之競選旗幟共24組，惟為被上訴人所屬人員於如附表所示時間移除等情，有上訴人提出之被上訴人111年法賠字第3號、第4號拒絕賠償理由書、臺灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）112年度選偵字第2號、第3號不起訴處分書、臺南市政府線上即時服務系統人民陳情案件處理聯單影本各1份、照片影本8張，及被上訴人提出之旗幟清除時間及地點圖資1份在卷可稽（見簡字卷第29頁至第33頁、第23頁至第26頁，本院卷第145頁至第151頁、第167頁、第169頁至第183頁，簡字卷第85頁至第90頁），並經本院依職權調閱上開偵查卷宗核閱無訛，且為被上訴人所不爭執（見本院卷第291頁至第292頁）。再參以廢清法第4條後段、第5條第1項明定直轄市政府為該法在直轄市之主管機關，並以各直轄市政府環境保護局為執行機關，依同法第5條第4項規定，負責一般廢棄物之回收、清除、處理，包括依同法第11條第1項、第14條第1項為一般廢棄物之清除，亦為兩造所不爭執（見本院卷第128頁），此部分事實，先堪認定。
㈡次按，公職人員選舉競選及罷免活動期間依下列規定：三、
鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表、村（里）長為5日；前項期間，以投票日前1日向前推算；政黨及任何人不得於道路、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地，懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等競選或罷免廣告物。但經直轄市、縣（市）政府公告指定之地點，不在此限。前項直轄市、縣（市）政府公告之地點，應公平合理提供使用；其使用管理規則，由直轄市、縣（市）政府定之，公職人員選罷法第40條第1項第3款、第2項前段、（112年6月9日修正前之）第52條第2項、第3項分別定有明文。另臺南市政府103年2月20日府法規字第1030149097A號令發布，依公職人員選罷法第52條第3項授權制定之臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則第6條、第7條第1項、第3項亦規定：「公告之競選活動期間開始前，政黨、任何人不得設置各類競選廣告物，違者由各主管機關依權責逕行處理；政黨及任何人不得於道路、分隔島、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地，設置停放競選廣告物。但經本府公告提供使用之地點，不在此限；公告之競選活動期間內，政黨、任何人除登記立案之競選辦事處及政黨辦公處所中心點左右二側各30公尺建築線內側範圍內可設置招牌廣告、樹立廣告及旗幟廣告外，其他不得於行道樹、交通號誌桿上及叉路口路角二側延伸10公尺範圍內設置，違者得逕行拆除。」從上開法律及授權法規命令可知，人民固有參加公職人員選舉之權利，但其為選舉競選活動時，仍然有時間及地點之限制。以本件上訴人為安平區國平里第4屆里長選舉候選人，在公告之競選活動期間開始即111年地方公職人員選舉投票日111年11月26日前1日向前推算5日前，上訴人應不得設置各類競選廣告物，另除在臺南市政府111年9月23日府環清字第1110940432A號函公告之競選旗幟廣告物設置地點外（參見本院卷第279頁至第287頁），亦不得於道路、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地懸掛或豎立任何競選廣告物。再臺南市廣告物之管理，依臺南市政府101年12月22日府法規字第1011070660A號令發布制定之臺南市廣告物管理自治條例（本院按：其性質為地方制度法第25條之自治條例）第3條第2款規定，旗幟廣告（指固定於道路、人行道、分隔島、天橋、陸橋之燈桿旗幟等廣告，參見同條例第2條第3款）係以臺南市政府環境保護局為主管機關，並依同條例第4條前段規定，係採取設置前應經主管機關「事前許可」之管理方式。而上訴人設置之系爭競選旗幟既為以旗桿、橫鐵懸掛旗幟，再固定於底座放置之競選廣告物，其設置除應合於臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則所定之時間、地點，亦應受到臺南市廣告物管理自治條例之規範，均先予敘明。
㈢上訴人固不爭執其設置之系爭競選旗幟，並未依上開法律及
法規命令規定（見本院卷第203頁），惟主張上開規定並無罰則，亦無可將其移除之法律授權，縱上訴人有廢清法第27條第11款之行為，仍僅能依同法第50條處罰，不應由被上訴人逕行將系爭競選旗幟移除等語。細繹被上訴人援引之法律依據，其中廢清法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」，參諸臺南市政府105年4月12日府環清字第1050355971A號公告（本院按：其性質為法律授權訂定之法規命令，在經立法院院會依立法院職權行使法第60條第1項、第62條第1項通知原訂頒之機關更正或廢止前，仍屬有效之法規命令，並對外發生效力）略以：「主旨：公告『臺南市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，以設置廣告物之方式污染道路、地或定著物，有礙市容觀瞻、環境衛生或國民健康之虞者，為污染環境行為』，並自公告日生效。依據：廢清法第27條第11款。公告事項：一、臺南市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，以張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、豎立、釘定、夾插、夾附、置放或於交通工具或其他方法設置廣告物之方式污染道路、土地或定著物，有礙市容觀瞻、環境衛生或國民健康之虞者，為污染環境行為……。四、第1項之汙染環境行為者，依廢清法第50條規定處1,200元以上6,000元以下罰鍰……。」據此，民眾未經廣告物主管機關許可，以前開公告方式設置廣告物，且程度已達與廢清法第27條第1款至第10款所定行為類型污染環境相當之程度者（司法院釋字第734號解釋文參照），即屬該條禁止之行為，尚非不得由主管機關依廢清法第50條規定處以罰鍰，但該條所定為禁止污染環境之行為，究與廢棄物之定義無涉，此參諸廢清法第27條第3款「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第10款「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定，可知該條所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，兩者尚非不能脫勾。至系爭環保署函釋內容略謂「……對於未經主管機關核定之違規廣告物，執行機關依廢清法第5條第2項及同法第27條第10或11款規定執行稽查取締工作，並可依同法第11條規定將違規廣告物清除且視為廢棄物逕行處理。」等語，但其性質為行政程序法第159條第2項第2款所定，上級機關為協助下級機關行使職權，以公函向下級機關所為必要之釋示，即所謂解釋性行政規則，僅在行政機關內部生效，並無對人民之外部效力，亦無從拘束法院（司法院釋字第137號解釋文參照）。而綜觀廢清法法規全文，除在第2條第1項對廢棄物有其定義，並在第2項區分為一般廢棄物、事業廢棄物兩種，並無任何「視為廢棄物」之解釋性規定，或定有例外可準用之法律效果（舉例而言，道路交通管理處罰條例第82條第1項第2項即有「視同廢棄物」依廢棄物法令清除之明文規定）。被上訴人既稱其係依廢清法第11條第1項、第14條第1項進行「一般廢棄物」之清除作業（見本院卷第63頁、第128頁），自須回歸廢清法第2條第1項、第2項第1款對「一般廢棄物」之認定，系爭環保署函釋將應依廢清法第27條第10款、第11款稽查，未經主管機關核定之違規廣告物視為廢棄物，令下級機關得依廢清法第11條執行清除，無非係以「污染環境行為」作為「廢棄物」之解釋方法，進而將「廢棄物」延伸至其他侵及環境衛生與國民健康之「污染物」，將原非廢清法規定，不屬於一般廢棄物之競選廣告物視作廢棄物，將之逕行清除，恐已違反廢清法之授權目的及法律保留原則，甚至造成超越授權目的，限制人民權利之法律效果。況被上訴人並非不得另依臺南市廣告物管理自治條例第27條規定，通知上訴人限期改善，屆期未完成改善時再執行清除。被上訴人以未經法律授權之行政規則作為將系爭競選旗幟移置之依據，是否符合法治國原則之內涵，實非無疑問。
㈣惟，上訴人提起本件訴訟，請求被上訴人將系爭競選旗幟重
新製作、放回原放置地點，及賠償上訴人所受之非財產上損害，係以民法第184條第2項、第184條第1項、國家賠償法、民法第767條規定為其請求權基礎（見本院卷第127頁）。依國家賠償法第2條前段規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；以現今實務多認國家賠償法此項損害賠償本質上即為侵權行為，僅侵權行為之行為人為執行職務之公務員，並以公務員之所屬機關作為賠償義務機關求償，上訴人既以侵權行為為原因事實請求回復原狀及賠償損害，自應就其權利被侵害之事實及成立國家賠償侵權行為之各該要件事實負有舉證之責。以本件而言，上訴人主張被上訴人係「故意」不法侵害上訴人權利（見本院卷第127頁）。而所謂故意，係指行為人對於構成侵權行為之事實，明知並有意使其發生；或預見其發生而其發生並不違反其本意（最高法院110年度台上字第1308號判決意旨參照），在國家賠償之情形，身為加害人之公務員，亦須對其行使公權力違法或無法律依據乙節一併有所認識。然前已敘及，系爭環保署函固非法律授權之法規命令，並未對人民直接發生外部效力，對內仍可直接拘束屬官及下級機關，且觀被上訴人111年8月30日環清字第1110099034號函、111年9月16日環清字第1110106550號函、111年10月27日環清字第1110126743號函及內部教育訓練資料（見本院卷第237頁至第264頁），確見有多次提及系爭環保署函釋，及於非競選期間將競選廣告物視同廢棄物逕行拆除等內部指示（見本院卷第241頁、第244頁、第249頁、第252頁、第253頁）。被上訴人為廢清法地方主管機關即直轄市政府之下轄機關，經對其業務有指揮監督權限之中央主管機關即行政院環保署解釋在先，再以此為據，對所屬人員進行教育訓練，均非告知對特定對象執法，為通案之處理方式。以上訴人在如附表所示之時間、地點設置系爭競選旗幟，已違反公職人員選罷法及臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則所定之時間、地點，究為一確定之事實，被上訴人所屬人員秉持機關內部一貫轉知之訓練內容執行職務，接受任務編組、進行查處，並在上級傳達有權之範圍內予以清除，殊難想像其等在移置系爭競選旗幟時，有何此舉已欠缺法律授權之主觀認知，卻仍有意拒絕依法行政，竊取、侵占系爭競選旗幟，而有侵害上訴人權利之直接或間接故意。上訴人另聲請傳喚如其他候選人、服務處人員或被上訴人稽查人員到庭作證（見本院卷第292頁至293頁、第141頁），實則涉及不同客觀事實態樣是否該當違反廢清法第27條第11款污染環境行為之認定，本因選舉活動、廣告物擺放時間、位置有別而異其適用結果，縱被上訴人未對其他候選人開罰有上訴人指摘之不當存在（僅為假設語氣），亦非上訴人可主張之不法平等，均無從採為上訴人有利之認定。此外，上訴人質之被上訴人是否為他人之政治打手、妨害上訴人競選等語（見本院卷第203頁），除其片面臆測外，並未舉證以實其說。據此，上訴人主張被上訴人所屬人員故意不法侵害上訴人權利，或故意加損害於上訴人，主觀要件均屬無法證明，同理公職人員選罷法第98條第1項第1款所定妨害競選之行為為一故意犯罪，被上訴人所屬人員亦無從構成該條之行為，並未違反保護他人之法律。至上訴人另舉民法第767條物上請求權之法律效果，其旨原在排除對所有權之占有、侵奪或妨害，系爭競選旗幟在被上訴人移置後現已銷毀，既為兩造所不爭，上訴人對系爭競選旗幟之所有權即歸於消滅，自無從再本於所有權為任何請求返還、除去、防止之可能。綜上，上訴人依民法第184條第2項、第184條第1項、國家賠償法或民法第767條規定，請求被上訴人將系爭競選旗幟重新製作、放回原放置地點以回復原狀，及賠償上訴人所受之非財產上損害，均屬無據。
五、綜上所述，上訴人依民法第184條第2項、第184條第1項、國家賠償法、民法第767條規定，請求被上訴人將系爭競選旗幟重新製作，放回原放置地點，及賠償上訴人所受之非財產上損害，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，理由與本院所持雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果均無影響，爰不另一一論述。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第2項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 29 日
民事第五庭 審判長法 官 羅郁棣
法 官 陳永佳
法 官 徐安傑以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 113 年 1 月 2 日
書記官 李佳芮附表：
編號 移置時間（設置時間） 原放置地點（臺南市安平區） 數量 1 111年6月27日某時（前之不詳時間，下同） 華平路76號旁 1組 2 111年6月27日某時 建平五街231號 1組 3 111年7月8日某時 建平一街224巷231號 1組 4 111年7月8日某時 文平路10之1號旁 1組 5 111年7月18日某時 建平五街186號 1組 6 111年8月5日某時 文平路10之1號旁 1組 7 111年8月5日某時 建平一街224巷231號 1組 8 111年8月10日某時 華平路182號 1組 9 111年8月10日某時 健康三街與育平四街口 1組 10 111年8月10日某時 健康三街160號後面 1組 11 111年8月10日某時 郡平路106號前 1組 12 111年8月16日某時 建平五街186號 1組 13 111年8月16日某時 健康路3段巡海宮 1組 14 111年8月16日某時 健康三街與育平五街 1組 15 111年8月16日某時 永華路富霖餐廳停車場 1組 16 111年8月18日某時 育平四街12號 1組 17 111年10月9日某時 華平路214號 1組 18 111年10月17日某時 華平路120號 1組 19 111年10月17日某時 華平路49號 1組 20 111年10月17日某時 華平路108號 1組 21 111年10月17日某時 健康路3段242號 1組 22 111年10月17日某時 健康路3段306號 1組 23 111年10月17日某時 文平路21號 1組 24 111年10月17日某時 文平路85號 1組 一、編號1至16引用原審判決附表之記載（見本院卷第199頁；整理自被上訴人於原審提出之旗幟清除圖資，見簡字卷第95頁、第96頁、第85頁至第90頁） 二、編號17至24引用上訴人於112年8月10日民事調查證據聲請暨聲請閱卷狀第2頁之陳述（見本院卷第139頁） 三、被移置者每「組」包括旗幟、旗桿、橫鐵，不含底座。