臺灣臺南地方法院民事判決114年度國簡上字第2號上 訴 人 王伯群被 上訴人 臺南市政府環境保護局法定代理人 許仁澤訴訟代理人 李慧千律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國114年7月28日本院臺南簡易庭113年度南國簡字第10號第一審簡易判決提起上訴，本院於民國114年11月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1項分別定有明文。經查，本件上訴人起訴前已向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人以民國111年9月23日年111年法賠字第3號、111年11月21日111年法賠字第4號拒絕賠償理由書拒絕賠償，有被上訴人111年9月23日環秘字第1110111726號、111年11月22日環秘字第1110133927號函及隨函檢附之拒絕賠償理由書各1份附卷可稽（本院111年度南國簡字第4號卷第71-78頁），足徵上訴人提起本件國家賠償訴訟前，已依國家賠償法相關規定踐行協議先行程序，依首開法律規定，核無不合，先予敘明。
二、上訴人經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被上訴人之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面
一、上訴人起訴主張：上訴人為111年地方公職人員選舉臺南市安平區國平里第4屆里長選舉候選人，於如附表所示移置時間前之某時，在取得附表所示騎樓或房屋等放置地點所有人同意後，將所有之競選旗幟共24組（下稱系爭競選旗幟）放置該處。詎被上訴人未瞭解廢棄物清理法（下稱廢清法）規範意旨，過失派員將系爭競選旗幟移置、銷毀，所為已侵害上訴人對系爭競選旗幟之所有權，上訴人請求回復原狀；又因被上訴人移置系爭競選旗幟之行為致他人誤以為上訴人放置系爭競選旗幟係違法行為，而侵害上訴人之名譽權，上訴人因此受有精神上損害新臺幣（下同）85,000元。為此，爰依民法第184條第1項前段及回復原狀、慰撫金相關規定、國家賠償法第2條第2項規定提起本件訴訟等語。並聲明：㈠被上訴人應將其銷毀之系爭競選旗幟重新製作，並放回原放置地點；㈡被上訴人應給付上訴人85,000元；㈢願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：附表編號1至17部分，已罹於時效，被上訴人自得拒絕賠償；至附表編號17-24部分，沒有毀損，無所謂損害賠償責任；況被上訴人移除系爭競選旗幟係依臺南市廣告物管理自治條例、廢清法及臺南市政府公告所為，並無不法行為等語，資為抗辯。並聲明：㈠上訴人之訴及假執行之聲請均駁回；㈡如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、原審判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄；㈡被上訴人應將其銷毀之系爭競選旗幟重新製作，並放回原放置地點；㈢被上訴人應給付上訴人85,000元。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。
四、得心證之理由：㈠經查，上訴人為111年地方公職人員選舉臺南市安平區國平里
第4屆里長選舉候選人，前於如附表所示移置時間前之不詳時間，在如附表所示之地點放置其所有之系爭競選旗幟，惟為被上訴人所屬人員於如附表所示時間移除；系爭競選旗幟於當次選舉結束後，均已由被上訴人銷毀等情，為被上訴人所不爭執（本院卷第92-94頁）。再參以廢清法第4條後段、第5條第1項明定直轄市政府為該法在直轄市之主管機關，並以各直轄市政府環境保護局為執行機關，依同法第5條第4項規定，負責一般廢棄物之回收、清除、處理，包括依同法第11條第1項、第14條第1項為一般廢棄物之清除，亦為兩造所不爭執（112年度國簡上字第2號卷第128頁），此部分事實，首堪認定。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同；國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國家賠償法第2條第2項前段、第4條第1項、第5條分別定有明文。故國家負損害賠償責任，應具備⑴行為人須為公務員、⑵須為執行職務行使公權力之行為、⑶須係不法之行為、⑷須行為人有故意過失、⑸須侵害人民之自由或權利、⑹須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。又國家賠償法第2條第2項規定之損害賠償請求權，與一般損害賠償請求權相同，須以實際受有損害為成立要件（最高法院96年度台上字第2902號判決意旨參照）。次按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文。是民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求。
㈢次按，公職人員選舉競選及罷免活動期間依下列規定：三、
鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表、村（里）長為5日；前項期間，以投票日前1日向前推算；政黨及任何人不得於道路、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地，懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等競選或罷免廣告物。但經直轄市、縣（市）政府公告指定之地點，不在此限。前項直轄市、縣（市）政府公告之地點，應公平合理提供使用；其使用管理規則，由直轄市、縣（市）政府定之，公職人員選舉罷免法（下稱公職人員選罷法）第40條第1項第3款、第2項前段、（112年6月9日修正前之）第52條第2項、第3項分別定有明文。另臺南市政府103年2月20日府法規字第1030149097A號令發布，依公職人員選罷法第52條第3項授權制定之臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則第6條、第7條第1項、第3項亦規定：「公告之競選活動期間開始前，政黨、任何人不得設置各類競選廣告物，違者由各主管機關依權責逕行處理；政黨及任何人不得於道路、分隔島、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地，設置停放競選廣告物。但經本府公告提供使用之地點，不在此限；公告之競選活動期間內，政黨、任何人除登記立案之競選辦事處及政黨辦公處所中心點左右二側各30公尺建築線內側範圍內可設置招牌廣告、樹立廣告及旗幟廣告外，其他不得於行道樹、交通號誌桿上及叉路口路角二側延伸10公尺範圍內設置，違者得逕行拆除。」從上開法律及授權法規命令可知，人民固有參加公職人員選舉之權利，但其為選舉競選活動時，仍然有時間及地點之限制。查本件上訴人為安平區國平里第4屆里長選舉候選人，在公告之競選活動期間開始即111年地方公職人員選舉投票日111年11月26日前1日向前推算5日前，上訴人應不得設置各類競選廣告物，另除在臺南市政府111年9月23日府環清字第1110940432A號函公告之競選旗幟廣告物設置地點外（參見112年度國簡上字第2號卷第279-287頁），亦不得於道路、橋樑、公園、機關（構）、學校或其他公共設施及其用地懸掛或豎立任何競選廣告物。再臺南市廣告物之管理，依臺南市政府101年12月22日府法規字第1011070660A號令發布制定之臺南市廣告物管理自治條例第3條第2款規定，旗幟廣告（指固定於道路、人行道、分隔島、天橋、陸橋之燈桿旗幟等廣告，參見同條例第2條第3款）係以臺南市政府環境保護局為主管機關，並依同條例第4條前段規定，係採取設置前應經主管機關「事前許可」之管理方式。而上訴人設置之系爭競選旗幟既為以旗桿、橫鐵懸掛旗幟，再固定於底座放置之競選廣告物，其設置除應合於臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則所定之時間、地點，亦應受到臺南市廣告物管理自治條例之規範。查上訴人不爭執其設置之系爭競選旗幟，並未依上開法律及法規命令規定（112年度國簡上字第2號卷第203頁），足見上訴人設置系爭競選旗幟本即為非法行為，故其主張上訴人移置系爭競選旗幟之行為致他人「誤以為」上訴人放置系爭競選旗幟係違法行為，而侵害上訴人之名譽權等語洵無足採。蓋上訴人確實有違法設置系爭競選旗幟之事實，根本無所謂「致他人誤認」可言。況所謂侵害名譽權而應負侵權行為損害賠償責任者，須以行為人意圖散布於眾或使第三人知悉其事，故意或過失詆毀他人名譽為必要，蓋如此始有使他人之名譽在社會之評價受到貶損之虞；且名譽權受損，非單依被害人主觀之感情加以判斷，而應依社會客觀之評價判定。然上訴人未舉證被上訴人主觀上有何意圖散布於眾、侵害上訴人名譽權之故意、過失等節；又移置選舉旗幟行為，依一般社會通念，亦難認選舉候選人之名譽在社會之評價通常會因此受到貶損。從而，上訴人主張被上訴人過失不法移置系爭競選旗幟侵害其名譽權，請求被上訴人賠償85,000元之慰撫金部分，並無理由。
㈣再按廢清法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有
下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」，參諸臺南市政府105年4月12日府環清字第1050355971A號公告略以：「主旨：公告『臺南市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，以設置廣告物之方式污染道路、地或定著物，有礙市容觀瞻、環境衛生或國民健康之虞者，為污染環境行為』，並自公告日生效。依據：廢清法第27條第11款。公告事項：一、臺南市指定清除地區內，凡未經廣告物主管機關許可，以張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、豎立、釘定、夾插、夾附、置放或於交通工具或其他方法設置廣告物之方式污染道路、土地或定著物，有礙市容觀瞻、環境衛生或國民健康之虞者，為污染環境行為……。四、第1項之汙染環境行為者，依廢清法第50條規定處1,200元以上6,000元以下罰鍰……。」；又依行政院環保署98年12月17日環署廢字第0980111994號函釋（下稱系爭環保署函釋）：「……對於未經主管機關核定之違規廣告物，執行機關依廢清法第5條第2項及同法第27條第10或11款規定執行稽查取締工作，並可依同法第11條規定將違規廣告物清除且視為廢棄物逕行處理」。
查系爭競選旗幟係未經主管機關核定之違規廣告物，已如上述，則被上訴人依上開規定及系爭環保署函釋執行稽查取締工作，將系爭競選旗幟移置清除，洵屬有據。縱認系爭環保署函釋非法律授權之法規命令，並未對人民直接發生外部效力，然對內仍可直接拘束屬官及下級機關，且觀被上訴人111年8月30日環清字第1110099034號函、111年9月16日環清字第1110106550號函、111年10月27日環清字第1110126743號函及內部教育訓練資料（112年度國簡上字第2號卷第237-264頁），確見有多次提及系爭環保署函釋，及於非競選期間將競選廣告物視同廢棄物逕行拆除等內部指示（112年度國簡上字第2號卷第241、244、249、252、253頁）。被上訴人為廢清法地方主管機關即直轄市政府之下轄機關，經對其業務有指揮監督權限之中央主管機關即行政院環保署解釋在先，再以此為據，對所屬人員進行教育訓練，均非告知對特定對象執法，為通案之處理方式。查上訴人在如附表所示之時間、地點設置系爭競選旗幟，已違反公職人員選罷法及臺南市公職人員選舉競選廣告物使用管理規則所定之時間、地點，究為一確定之事實，被上訴人所屬人員秉持機關內部一貫轉知之訓練內容執行職務，接受任務編組、進行查處，並在上級傳達有權之範圍內予以清除，難認其等在移置、清除系爭競選旗幟時，主觀上有何侵害上訴人權利之故意或過失。是被上訴人毋庸負國家賠償、侵權行為損賠償責任甚明。
五、綜上所述，上訴人依民法第184條第1項前段及回復原狀、慰撫金相關規定、國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人將系爭競選旗幟重新製作，放回原放置地點，及賠償上訴人慰撫金85,000元，均為無理由，不應准許。從而，原審為上訴人敗訴之判決，於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
民事第四庭 審判長法 官 羅郁棣
法 官 張桂美法 官 陳永佳以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
書記官 陳玉芬附表：
編號 移置時間（設置時間） 原放置地點（臺南市安平區） 數量 1 111年6月27日某時（前之不詳時間，下同） 華平路76號旁 1組 2 111年6月27日某時 建平五街231號 1組 3 111年7月8日某時 建平一街224巷231號 1組 4 111年7月8日某時 文平路10之1號旁 1組 5 111年7月18日某時 建平五街186號 1組 6 111年8月5日某時 文平路10之1號旁 1組 7 111年8月5日某時 建平一街224巷231號 1組 8 111年8月10日某時 華平路182號 1組 9 111年8月10日某時 健康三街與育平四街口 1組 10 111年8月10日某時 健康三街160號後面 1組 11 111年8月10日某時 郡平路106號前 1組 12 111年8月16日某時 建平五街186號 1組 13 111年8月16日某時 健康路3段巡海宮 1組 14 111年8月16日某時 健康三街與育平五街 1組 15 111年8月16日某時 永華路富霖餐廳停車場 1組 16 111年8月18日某時 育平四街12號 1組 17 111年10月9日某時 華平路214號 1組 18 111年10月17日某時 華平路120號 1組 19 111年10月17日某時 華平路49號 1組 20 111年10月17日某時 華平路108號 1組 21 111年10月17日某時 健康路3段242號 1組 22 111年10月17日某時 健康路3段306號 1組 23 111年10月17日某時 文平路21號 1組 24 111年10月17日某時 文平路85號 1組