臺灣高等法院臺南分院刑事判決 106年度上易字第314號上 訴 人 臺灣雲林地方法院檢察署檢察官被 告 黃弘霖上列上訴人因被告違反區域計畫法案件，不服臺灣雲林地方法院
106 年度易字第86號中華民國106 年3 月29日第一審判決（起訴案號：臺灣雲林地方法院檢察署105 年度偵字第948 號），提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
理 由
壹、公訴意旨略以：被告甲○○為坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之所有權人，亦為代表「○○皮業有限公司」（下稱○○公司）之負責人，明知經編定為特定農牧用地之系爭土地不得違規作其他使用，於民國104 年
7 月2 日為雲林縣政府發現該地擅自鋪設水泥、搭建鐵皮構造物及堆置貨物違規使用，乃以同年8 月31日府地用一字第0000000000號裁處書裁罰被告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，且命停止非法使用並依限拆除地上物恢復原狀，嗣經實地勘查仍未恢復農牧使用，因認被告涉犯區域計劃法第22條違反管制編定使用土地經裁處未依限恢復原狀罪嫌。
貳、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實；不能證明被告犯罪或其行為不罰者，應諭知無罪之判決；檢察官就被告犯罪事實，應負舉證責任，並指出證明之方法，刑事訴訟法第154 條第2 項、第301 條第1 項及第161 條第1項分別定有明文。又檢察官就被告犯罪事實，應負提出證據及說服之實質舉證責任，所提直接、間接證據或所指證明方法，倘不足為有罪之積極證明，或無從說服法院達通常一般人均不致有所懷疑之有罪確信心證，基於無罪推定原則，更不必有何有利證據，即應為有利被告認定之無罪諭知（最高法院92年台上字第128 號、76年台上字第4986號及30年上字第816 號等判例參照）。
參、公訴意旨認被告涉犯前揭罪嫌之論據略以：被告供承為系爭土地所有權人兼代表○○公司之負責人，該土地確有違反區域計畫法管制編定違規使用之情，而依雲林縣政府下述函文暨裁處書及現場覆勘紀錄等書證，皆將被告個人列載其上，依司法院釋字第423 號解釋揭闡行政機關所為對外發生法律效果之單方行政行為，不論用語或形式，應認係行政處分而允許相對人提起救濟之意旨，足見雲林縣政府就本件違反區域計畫法之公法上具體事件，對被告所為之相關要求，已對其個人發生難以抗拒之規制作用，自屬對○○公司及被告之行政處分，要求被告就系爭土地恢復為合法之農牧使用原狀。即或不然，區域計畫法第22條並未限定犯罪主體須係經行政主管機關依同法第21條要求恢復原狀之人，倘僅對法人為行政處分時，為免自然人利用設立法人之類如「間接正犯」手段逃避刑責，於罪刑法定原則下，仍非不得解為可對實際執行公司事務之自然人科處刑罰，以免脫法行為產生。
肆、訊據被告肯認起訴所指之客觀事實（見他字卷頁24-25 ，原審卷頁33-35 ，本院卷頁46、70），然堅決否認犯行，辯稱：伊於95年間拍賣取得系爭土地所有權時，其上已鋪設水泥及搭建鐵皮構造物，伊縱使違規使用觸法，應已罹追訴權時效云云。
伍、無罪判決未有犯罪事實之認定，就起訴所併送卷證之取捨與證明力判斷，不以具有證據能力者為必要，合先敘明。
陸、經查：
一、
㈠、行政程序法第95條「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」、第96條第1 項第1 款「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所」；行政罰法第44條「行政機關裁處行政罰時，應作成裁處書，並為送達」，可知行政機關針對違反行政法上義務行為人所為裁罰性之不利行政處分，係採行書面要式原則，且須符合明確性之要求。
㈡、承上，最高行政法院26年判字第54號、46年判字第66號等判例關於「行政官署之處分書在現行法令原無一定形式之限制」、「行政官署對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書」之見解，因與行政程序法上述要式原則等規定不符，經最高行政法院決議不再援用。
㈢、參以行政院94年8 月8 日院台規字第0940020908號函訂定發布《行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項》第3 點亦規定「本法第3 條係就本法之『行為人』為定義性規定，各機關就主管之法律或自治條例訂定行政罰時，應先釐清各該規定之義務主體及處罰客體，以確定其『行為人』之範圍」。
二、雲林縣政府認定系爭土地違反區域計畫法編定管制使用之行為人係○○公司並對之裁罰，被告僅為該公司之代表人。
㈠、細繹雲林縣政府104 年8 月31日府地用一字第0000000000號函暨所附裁處書、同年10月8 日府地用二字第0000000000號函，其等形式上明確記載之相關內容如下：
⑴、上開第0000000000號函主旨：「貴公司……違反區域計畫法
一案，請查照」，說明：「依據區域計畫法第21條第1 項規定……辦理；隨文檢送裁處書1 份，請依該裁處書內容辦理；副本抄送土地所有權人甲○○君，請善盡土地所有權人管理責任，並協助儘恢復原編定用地類別（農牧用地）之合法使用」（見他字卷頁11）。
⑵、上開裁處書相關欄位之記載略以：「受處分人公司行號：○
○皮業有限公司」、「代表人或代理人：甲○○」、「主旨：貴公司違反區域計畫法規定處罰鍰6 萬元整……（並限期清除地上物恢復原編定農牧用地合法使用）」、「事實：受處分公司……」（見他字卷頁12）。
⑶、上開第0000000000號主旨：「有關貴公司……（於系爭土地
違規使用）」，說明：「本案前經……裁處……惟貴公司（未依限完納，茲再限期繳交，逾期移送強制行政執行）」（正本○○公司）（見他字卷頁14）。
㈡、依前揭行政程序法、行政罰法就裁罰性不利行政處分採行書面要式原則之規定，可知雲林縣政府裁罰之對象係○○公司，並非身為該公司代表人之被告個人，甚為明確。至雲林縣政府104 年11月20日府地用二字第1042704655號函行文法務部行政執行署嘉義分署，說明項下載敘：「甲○○先生因違反區域計畫法……經本府……裁罰……逾期未繳納罰鍰」云云，核與相關法規及前揭函文暨裁處書衝突，應屬不精確之誤載，無足為不利被告之認定。
三、於雲林縣政府調查系爭土地違反編定管制使用之裁罰程序中，被告係基於○○公司代表人兼土地所有權人之利害關係人身分參與並陳述意見。
㈠、
⑴、「行政程序法所稱之當事人，除行政處分之相對人外，包括
依本法規定參加行政程序之人」、「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品」、「利害關係人得提出陳述書（或以言詞向行政機關陳述意見代替陳述書之提出），為事實上及法律上陳述，但應釋明其利害關係之所在」，行政程序法第20條第6 款、第23條、第39條第1 項、第40條及第106 條第1項定有明文。
⑵、違反區域計畫法之管制使用土地，經處罰鍰或並限期變更、
停止使用或恢復原狀而不遵者，得按次連續處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔；行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，亦為區域計畫法第21條第2 項及行政罰法第42條所明定。
㈡、關於系爭土地是否恢復農牧使用之定期實地勘查，雲林縣政府以104 年12月1 日府地用二字第1042705396號函副本知○○公司及被告，該函說明：「副本抄送『行為人』及旨揭『土地所有權人』，請於是日親自到場說明，如有相關合法證明文件請事先備妥……」；屆期，被告並配合勘查，有上開函文及雲林縣政府非都市土地違規使用查報與取締案件覆勘紀錄可考（見他字卷頁16-16.1 ）。雲林縣政府調查系爭土地是否恢復原編定用地類別合法使用，上開副知○○公司（行為人）及被告（土地所有權人）之函文，揆諸上揭行政程序相關聽證規定，應認被告係基於○○公司代表人兼土地所有權人之身分，以利害關係人地位參與行政程序而為意見之陳述，此綜覈前揭雲林縣政府歷來函文暨裁處書內容，亦甚灼然。
四、
㈠、違反行政法上義務之行為，可對法人及其可歸責代表人併予裁處行政罰。
⑴、違反行政法上義務而受行政罰之行為人，包括自然人、法人
；法人違反行政法上義務者，其代表人之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失；私法人之代表人因執行職務或為私法人利益之行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰，行政罰法第3 條、第7 條第2 項、第15條第1 項定有明文。
⑵、上開對法人及其可歸責代表人之併罰規定，其立法理由揭明
「避免利用私法人違法以謀個人利益，對於違反行政法上義務之私法人本已加以處罰……，而有代表權之自然人如故意或重大過失，致未遵守行政法所課予私法人之義務時，本身具有高度可非難性及可歸責性，自應就其行為與私法人並受同一規定罰鍰之處罰」意旨。再者，基於行政具有主動、積極、專業、效能及便宜等屬性之考量，行政程序法第36條、第43條規定，行政機關於權責範圍內之行政決定，應依職權調查證據，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，亦即行政機關原則上須承擔調查事實之責任。倘法人或其代表人經調查認定皆為違反編定管制使用土地之行為人，本應分別列為行政處分之對象，亦即行政機關可依查明之事實，就法人及可歸責之自然人一併裁罰。
㈡、區域計畫法第22條之犯罪主體，限於經行政主管機關依同法第21條裁罰並或限期令變更使用或恢復原狀之受處分自然人。
⑴、行為係以自然人之意志為基礎，責任是意志形成之可譴責性
，不論係故意或過失，受責任制約之「責任刑法」原則上是個人之主觀責任，而法律明文規定法人之犯罪及其刑事處罰者，是為例外，例如定有「對該法人亦科（處）罰金（兩罰）」、「法人犯罪者，處罰其行為負責人（轉嫁代罰﹙行為之自然人仍須符合責任原則﹚）之職業安全衛生法第40條第
2 項、公平交易法第37條第2 項、銀行法第125 條第3 項、政府採購法第92條及藥事法第87條等規定。
⑵、區域計畫法第22條規定「違反前條規定不依限變更土地使用
或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役」，配合同法第21條規定，係指「違反區域計畫法第15條第1 項（即違反非都市土地分區使用管制計畫使用土地），且經行政主管機關限期令變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀而不遵從者」而言。易言之，區域計畫法第22條採「先行政後刑罰」立法模式，其規範之對象，係違背土地分區使用管制規定受行政處分之受處分人。又從上開法定刑罰種類限定在自由刑，未有罰金，且無兩罰或轉嫁代罰規定以觀，可知其犯罪主體限於自然人，不包括法人。
五、系爭土地未依區域計畫管制編定用途而違規使用，雲林縣政府認定違反是項行政法上義務之行為人係○○公司，並對之為裁罰性之不利行政處分，且令限期清除地上物恢復原狀，觀諸前揭符合行政罰法、行政程序法書面要式相關規定之雲林縣政府第0000000000號裁處書甚明。該等不利行政處分既非針對被告個人而為，對被告自不生處分內容之不利效力。質言之，不論從形式或實質而言雲林縣政府就該公法上具體事件，並未對被告為不利之行政處分，殆無疑義。
六、公訴意旨略認：不拘用語或形式，雲林縣政府前揭函文及裁處書應「已對被告發生難以抗拒之規制作用」，依司法院釋字第423 號解釋意旨，即應認係允許救濟之行政處分；區域計畫法第22條並未限定須經行政處分要求恢復原狀之人始得為犯罪主體，為免自然人以設立法人之方式脫法避責，如行政機關僅對法人為行政處分時，仍非不得對實際執行公司事務之自然人科處刑罰云云。揆諸上揭說明，前者要屬誤會，無從認已合致區域計畫法第22條之構成要件；後者則違罪刑法定原則，亦不可採。
七、區域計畫法第22條之犯罪，以違反管制編定違規使用土地，復不依行政主管機關限期令變更土地使用或恢復原狀為構成要件，不論行為人是否為初時以積極作為興蓋地上物之人，即令係承接前手而僅單純賡續違規使用之人亦在處罰之列，且違反區域計畫法管制編定持續違規使用土地（復不依行政處分恢復原狀），係犯罪未終了之行為繼續，非祇犯罪狀態之繼續。被告主張其並未在系爭土地上鋪設水泥及搭建鐵皮構造物，95年間經拍賣取得該地所有權時即是如此情況，固有88年間之林務局農林航空測量所空照圖，及85年起課之雲林縣稅務局房屋稅籍證明書可證（見原審卷﹙港簡字﹚頁23-3 2），然抗辯已逾追訴權時效，則不可採。此外，起訴書原載被告在系爭土地擅自鋪設水泥、搭建鐵皮構造物一節，業經檢察官陳明更正刪除（見原審卷頁34），附此敘明。
柒、檢察官就被告前揭被訴違反區域計畫法罪嫌，難認已充分論證其理由並為說服，復未能提出適合於證明起訴犯嫌之其他積極證據，並指出調查之途徑暨說明其關聯性予以補強，綜合全案事證及辯論意旨，應認不能證明被告犯罪，原審因而為無罪之判決，核無不合。檢察官執前揭論告意旨，上訴指摘原審認事用法違誤，並不可採，其上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，應依刑事訴訟法第368 條，判決如主文。
本案經檢察官蘇南桓到庭執行職務。
中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
刑事第四庭 審判長法 官 沈揚仁
法 官 施介元法 官 蔡憲德以上正本證明與原本無異。
不得上訴。
書記官 劉素玲中 華 民 國 106 年 8 月 29 日