臺灣高等法院臺南分院民事判決 九十一年度重上字第六二號 ｅ
上 訴 人 丙 ○ ○被 上 訴人 交通部公路局法定代理人 乙 ○複 代 理人 甲 ○ ○右當事人間請求確認買賣關係不存在事件，上訴人等對於中華民國九十年十二月十七日臺灣臺南地方法院第一審判決（九十年度重訴字第五八三號）提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人等負擔。
事 實
甲、上訴人等方面：
一、聲明：求為判決：
（一）原判決廢棄。
（二）確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六、三三五之八、三三五之一一、三三七之二七、三三七之三五等地號土地之買賣關係不存在。
（三）確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第五一二之二及五一二之六號土地之買賣關係不存在。
（四）被上訴人應塗銷台南縣麻豆地政事務所關於前二項聲明中以買賣為原因之土地所有權移轉登記，回復為上訴人等所有。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）按確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；行政訴訟法第六條第一項定有明文。所謂公法上之法律關係，即指行政法上法律關係，而訴訟事件為公法訴訟或民事訴訟，自應依原告作為訴訟標的之事項加以判斷。本件上訴人等於原審起訴係主張確認上訴人等之被繼承人賴天箭於民國（下同）五十九、六十年與被上訴人前身即台灣省交通處公路局間，就原坐落台南縣○○鄉○○○○段第五一二之二（地目：旱）、三三五之四（地目：林）、三三五之六（地目：旱）及三三七之二七（地目：林）等筆土地（以下簡稱原系爭四筆土地）之「買賣關係」不存在。而前揭土地之「買賣」關係，縱買受人為台灣省交通部公路局，惟「買賣」行為本身，並非政府機關本於公權力之運作，此參照大法官會議釋字第四四八號解釋：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」，及依最高行政法院八十九年裁字第二五三號裁定意旨：「台北市政府就配售專案國宅，專案住宅之行為，並非居於公權力主體行使其統治權之公權力行政，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之私經濟行為，類此行為稱之為行政私法，而為國庫行政（或稱私經濟行政）主要類型之一」；則本件訴訟標的即賴天箭與台灣省交通處公路局間之「土地買賣」，自難謂為公法上之法律關係，而應屬民事訴訟事件之範疇。是 鈞院對本件訴訟應有審判權。
（二）確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；民事訴訟法第二百四十七條定有明文。本件上訴人等之被繼承人賴天箭與被上訴人前身即台灣省交通處公路局間，就前揭原系爭四筆土地之買賣關係，有無因違反法律之禁止規定，致生無效之情形，自攸關上訴人等是否可回復系爭八筆土地之所有權人地位；且主張公法上之徵收或民事上不當得利之返還，即本件買賣關係之存否不明確，致上訴人等在私法上之地位受有侵害之危險；則上訴人等於原審提起本件確認之訴，尚非無即受確認判決之法律上利益，且有權利保護之必要，先予敘明。
（三）本件原系爭四筆土地，為上訴人等之被繼承人賴天箭所有，分別於五十九、六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局成立買賣契約；而原系爭四筆土地，其中地號為三三五之四、三三七之二七等二筆之地目雖為林，然均位一般農業區內，依六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條第九款規定，農業用地指供農作、森林、養殖、畜牧，及與農業經營不可分離之房舍曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，則前揭二筆土地，既位於一般農業區範圍，自應屬上開法律所稱之農業用地。雖被上訴人以內政部七十年三月二十一日台內字第一○四○九號函及七十四年十二月二十四日台內字第七二六四九號函，主張土地法第三十條之執行範圍，係：「⑴未實施區域計畫或都市計畫地區之田、旱地目土地。⑵經都市計畫編為農業區或保護區之田、旱地目土地。⑶經依區域計畫編為農牧用地之土地。」，「都市計畫保護區內『林』地目土地之農舍移轉登記無須檢附自耕能力證明」；然區域計劃法係六十三年一月三十一日始公布施行，而前揭二筆土地係於五十九年間以買賣方式移轉，自尚無區域計劃法可資適用；且前揭二筆土地既均位於一般農業區內，亦非屬都市計劃保護區內之土地，則前揭二筆土地亦非屬上開函釋所解釋之情形。
（四）本件系爭土地所有權移轉之限制，依修正前土地法第三十條規定，私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限。再者土地法第三十條（即三十五年舊法）規定，私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限；而此項承受人自耕能力之有無，縱未經當事人主張或抗辯，法院亦應先為調查認定，以為判斷之依據，倘承買人並無自耕能力而竟承買私有農地，即係以不能之給付為契約之標的，依民法第二百四十六條第一項前段之規定，其契約係為無效（最高法院六十四年度台上字第一三五二號判例參照）。茲本件原系爭四筆土地，分別於五十九、六十年間以買賣為原因移轉登記為台灣省所有；然台灣省為無耕作能力之公法人，且並無耕作之事實，則依上開法律規定及判例意旨，其買賣契約因以不能之給付為標的，其契約應屬客觀的確定的自始無效。雖被上訴人爰引內政部四十五年九月內地字第九七一八七號函謂土地法第三十條之規定，係對一般人民承受私有農地之限制，政府機關因公使用循協議方式購買農地，自可不受上開條文之限制云云。惟上開函釋，已違反土地法第三十條之規範意旨，且土地法就政府機關買受農地亦無除外之規定，而放寬其限制。是上開內政部函釋，自乏依據，顯不可採。
（五）再按，國家因交通事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地；但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限；土地法第二百零八條第二款亦有明文。是國家因公共設施之需要，自應以「徵收」之方式，取得需用之私人土地。而原判決雖認政府因公共設施之必要而買賣農地，無兼併而害及自耕農民之情形，自應對土地法第三十條限縮解釋，將此情形排除在限制之外等語。惟原系爭四筆土地，既屬農業用地，台灣省政府以「買賣」方式取得係爭土地，即已抵觸前揭土地法第三十條之規定。則原判決依限縮解釋土地法第三十條之結果，無異規避前揭土地徵收之規定，自有未合。
（六）末按已登記不動產所有人之回復請求權，無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。已登記不動產所有人之除去妨害請求權，不在本院釋字第一○七號解釋範圍之內，但依其性質亦無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。分別經大法官會議著有釋字第一○七號及一六四號解釋文可參。另不動產真正所有人之所有權，不因基於無效之原因所為之移轉登記，而失其存在，且已登記不動所有人之除去妨害請求權，雖不在司法院大法官會議釋字第一○七號解釋範圍之內，但依其性質亦無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。所謂已登記不動產所有人，乃指原已依土地法辦理登記之不動產真正所有人而言。又「本件系爭土地，原登記為某甲所有，嗣雖因通謀虛偽意思表示，移轉登記與某乙名義，某乙亡故後，並由上訴人為繼承登記，但該虛偽登記既有無效之原因，土地所有權仍屬某甲所有，被上訴人繼承某甲土地所有權，對上訴人行使除去妨害請求權，即請求上訴人分別塗銷繼承登記及所有權登記，依上說明，自無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用」（最高法院六十九年度台上字第二一七○號判決參照）。則依前揭司法院大法官會議解釋及判決意旨，本件原系爭土地四筆於系爭買賣前既為賴天箭之名義，則上訴人等提起本件訴訟主張確認系爭買賣契約無效，並請求塗銷所有權移轉登記，回復為上訴人等所有，當無民法第一百二十五條消滅時效之適用。
三、證據：除援用於原審所提之證據外，補提最高行政法院八十九年度裁字第二五三號裁定及台北高等行政法院九十年度訴字第五二一八號裁定要旨各一份為證。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：求為判決：駁回上訴。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）按土地法第二條第一項所謂之「直接生產用地」，除農地外，尚包括林地、漁地、牧地、狩獵地‧‧‧等，此種列舉規定，已明文將農地與林地、漁地、牧地等分開規定；故土地法第三十條所謂之農地，應不包括林地，不但為大多數之學者所採，且內政部之函釋，亦為相同見解，並更進一步闡明：「目前地政機關對土地法第三十條規定之執行範圍如下：⑴未實施區域計畫或都市計畫地區之田、旱地目土地。⑵經都市計畫編為農業區或保護區之田、旱地目土地。⑶經依區域計畫編為農牧用地之土地」，此有內政部七十年三月二十一日臺內字第一○四○九號函及七十四年十二月二十四日臺內字第三七二六四九號函附卷可資參照。本件上訴人等之被繼承人賴天箭與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局，於五十九年及六十年間就原系爭四筆土地所成立買賣契約時，其中系爭第三三五之四、三三七之二七地號土地為林地，則揆諸前述學者及實務見解，即非屬土地法第三十條所謂之農地，而不受該法條有關土地移轉之限制。是以上訴人等之被繼承人賴天箭與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局間，就原系爭第三三五之四、三三七之二七地號所訂定之買賣契約，並無違反土地法第三十條之規定，仍屬有效。
（二）至上訴人雖認為「六十九年一月三十日修正前之農業發展條例第三條第九項，對農業用地定有明文」云云。惟農業發展條例係於六十二年八月二十二日始公佈施行，而系爭買賣契約係於五十九年與六十年間所簽訂，自無以買賣契約簽訂當時所不存在之農業發展條例解釋該買賣契約之效力之理。況該條例之範圍、規範目的，皆與土地法第二條、第三十條顯然有間；職是，上訴人之指述顯不足採，至原審判決之認定應為適法妥當。又區域計劃法雖係於六十三年一月三十一日始公佈施行，惟上開行政院之函釋所中，對於不論是否實施都市計劃之土地，皆強調須地目為田、旱之土地，始屬土地法第三十條之適用範圍；故本件自屬符合上開函釋所解釋之情形。
（三）按土地法第三十條對於農地承受人資格之限制，其立法意旨係為了實現耕者有其田政策，故對於農地承受人嚴格規定需以自認耕作之農民為限，以防土地落於非農民之手，進行壟斷與投機，而妨害國家農業之發展。本件原系爭四筆土地，係被上訴人之前身即台灣省交通處公路局，代替國家而為承買，且買受土地後，即將該土地變更地目為道路用地而供公眾使用；其買受土地之目的係做公共設施使用，自不受土地法第三十條之限制。再者，憲法第一百四十三條、修正前之土地法第三十三條及平均地權條例第二十六條之一等規定，均有政府得照價收買私有農地之明文，益徵土地法第三十條之規範對象應不及於政府。職是之故，不論從目的性解釋及立法體系解釋，土地法第三十條對於農地承受人資格之限制，均應認不包括政府在內。而內政部四十五年九月內地字第九七一八七號函謂：「查土地法第三十條之限制，係對一般人民承受私有農地之限制，政府機關因公使用循協議方式購買此項農地，自可不受上開條文之限制。‧‧‧」等語，亦符合右開法律解釋原則。是以，上訴人指述該行政院內政部函釋，有違反土地法第三十條之情形云云，洵不足採。
（四）又國家因公共設施需要，取得私人所有之土地，本有多種途徑；或循私法上照價收買之程序，或透過公法上強制徵收之行政處分。惟因徵收係屬行政機關單方所做出之行政處分，人民無反對之餘地，故為避免過於侵犯人民私法上之所有權利，若能與所需用私人土地之所有人達成合意，行政機關通常會以訂定私法上買賣契約之方式購買所需之土地。且按行政機關若有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，即行政法上所謂之「比例原則」，業為行政程序法第七條第二款所闡示甚明。故本件被上訴人之前身當初選擇以訂定買賣契約之方式，購買所需之土地，乃係選擇對人民權益損害最少之方式為之，亦符合上述之比例原則；並非如上訴人所指述係為規避土地徵收之規定云云。
三、證據：除援用於原審所提之證據外，補提李鴻毅先生著土地法論節本一紙、內政部七十年三月二十一日臺內字第一○四○九號、第三七二六四九號、內政部四十五年九月內地字第九七一八七號函各一件及系爭坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六、三三五之八、三三五之一一、三三七之二七、三三七之三五、五一二之二及五一二之六等地號土地之地價謄本（以上均為影本）各一份為證。
丙、本院依職權函台南縣麻豆地政事務所調取坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五四之四、三三五之六、三三七之二七及五一二之二等地號之四筆土地於五十九年及六十年間之買賣所有權移轉登記申請書案件影本。
理 由
甲、程序部分：
一、按所謂訴訟事件為公法訴訟或民事訴訟，應依原告作為訴訟標的之事項加以判斷；本件上訴人等於原審起訴時係主張確認上訴人等之被繼承人賴天箭於五十九、六十年與被上訴人前身即台灣省交通處公路局間，就原系爭四筆土地之「買賣關係」不存在。而前揭原系爭四筆土地「買賣」關係，縱買受人為台灣省交通部公路局，惟「買賣」行為本身，並非政府機關本於公權力之運作，此參照司法院大法官會議釋字第四四八號解釋謂：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」之內容自明；亦即「因行政機關一方意思表示即對外發生法律上效果之單方行政行為」，始屬行政處分。又公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之；但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限；行政程序法第一百三十五條定有明文。是以「因雙方意思表示一致，而生公法上法律效果者」，應為行政契約；至「因雙方意思表示一致，而生私法上法律效果者」，則屬私法契約之性質；另參諸謂買賣者，乃當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金而發生私法上法律效果之私法契約以觀；本件作為訴訟標的及主張之事項者既為訴外人賴天箭與被上訴人前身即台灣省交通處公路局間之「土地買賣」私法契約，自難謂係屬公法上之法律關係，而應屬民事訴訟事件之範疇，因之本院對於本件訴訟應有審判權。
二、次按關於確認之訴，依原民事訴訟法第二百四十七條（即八十九年二月九日修正前）之規定，除確認證書真偽之訴外，以確認法律關係成立或不成立始得提起；因究於適用範圍過於狹窄，故嗣後修正規定為：確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同；亦即將原條文「成立或不成立」之字樣刪除，使就法律關係（包括法律關係成立或不成立，及法律關係存在或不存在）有即受確認判決之法律上利益者，均得提起確認之訴，以應實際需要。且按民事訴訟法第二百四十七條所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決予以除去之者而言（最高法院四十二年度台上字第一○三一號判例參照）。經查本件上訴人等主張坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六、三三五六八、三三五之一一、三三七之二七及三三七之三五號與坐落同段第五一二之二及五一二之六號等八筆土地（以下簡稱系爭八筆土地）為農地，渠等之被繼承人賴天箭於五十九年、六十年間將前揭土地所從出之原系爭四筆土地出賣予被上訴人之前身即台灣省交通處公路局時，該局並未具自耕農身分，故該買賣契約關係不存在，惟被上訴人對之尚有爭執，即上訴人等就系爭八筆土地之法律上地位即有不安之狀態存在，而此不安之狀態有以確認上開債權不存在之確認判決除去之必要；則揆諸前揭說明，上訴人等提起本件確認之訴，應予准許。
三、再按國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利；故對於是類財產，向准由管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利（最高法院五十一年度台上字第二六八○號判例參照）。查本件原系爭四筆土地於五十九年、六十年間以買賣為原因，移轉登記為台灣省所有，並由台灣省交通處公路局為管理人，嗣後另分割出同段第三三五之八號、第三三五之一一號、第三三七之三五號與第五一二之六號土地，並均於八十八年十一月十五日登記為中華民國所有，而以交通部公路局為其管理人；有系爭八筆土地之土地登記簿謄本影本及土地登記簿謄本各共八份在卷可憑（原審卷一第十六至七十頁）；，則揆諸首揭說明，上訴人等自得以被上訴人為當事人，提起本件訴訟，應堪認定。被上訴人辯稱：被上訴人非土地所有權人，上訴人等提起本件訴訟係屬當事人不適格云云，尚不足採。
四、末按本件經原審判決後，其中之原審原告即上訴人賴黃含笑已於九十一年十月二日（即本院審理期間）去世，而上訴人丙○○、己○○、戊○○及丁○○四人為其繼承人，且經該等繼承人於本院準備程序時具狀聲明承受訴訟，有上訴人所提出之承受訴訟狀、戶籍謄本及賴黃含笑繼承系統表各一份附卷可參（本院卷第五十六至六十頁），則揆之民事訴訟法第一百七十五條及第一百七十六條之規定，自屬合法，而無再將原審原告即上訴人賴黃含笑列為上訴人之必要，均合先敘明。
乙、實體部分：
一、本件上訴人等起訴主張：本件原系爭四筆土地，為上訴人等之被繼承人賴天箭所有，先後於五十九、六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局成立買賣契約，並分別於五十九年與六十年間陸續以買賣為原因，移轉登記與被上訴人接管前之管理機關即台灣省交通處公路局，而原系爭四筆土地，其中地號第三三五之四及三三七之二七等二筆土地之地目雖為林，然均位一般農業區內，依六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條第九款規定，農業用地指供農作、森林、養殖、畜牧、及與農業經營不可分離之房舍曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，則該二筆土地，既位於一般農業區範圍，自應屬前揭法律所稱之農業用地。而其中地號第五一二之二、三三五之六等二筆土地之地目則為旱，是以當時原系爭四筆土地皆屬農地。然前台灣省交通處公路局並無自耕能力，依當時地政法令，上訴人等之被繼承人賴天箭與台灣省交通處公路局間就原系爭四筆土地之買賣債權行為應屬無效而不成立；至因此所為之所有權移轉登記應予塗銷。另再由原系爭四筆四筆土地分割出之坐落同段第三三五之八、三三五之一一、三三七之三五與五一二之六地號等四筆土地亦應予塗銷。至上訴人等則為出賣人賴天箭之繼承人；爰本於所有權作用之回復原狀請求權之法律關係，求為判命：㈠確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六、三三五之八、三三五之一一、三三七之二七、三三七之三五等地號土地之買賣關係不存在。㈡確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第五一二之二及五一二之六號土地之買賣關係不存在。㈢被上訴人應塗銷台南縣麻豆地政事務所關於前二項聲明中以買賣為原因之土地所有權移轉登記，並回復為上訴人等所有之判決等語。
二、被上訴人則以：土地法第二條第一項所謂之「直接生產用地」，除農地外，尚包括林地、漁地、牧地、狩獵地‧‧‧等，此種列舉規定，已明文將農地與林地、漁地、牧地等分開規定；故土地法第三十條所謂之農地，應不包括林地；且內政部七十年三月二十一日臺內字第一○四○九號函及七十四年十二月二十四日臺內字第三七二六四九號函釋，亦為相同見解。上訴人等之被繼承人賴天箭於五十九年及六十年間就原系爭四筆土地所成立買賣契約時，其中系爭第三三五之四、三三七之二七地號土地為林地，即非屬土地法第三十條所謂之農地，而不受該法條有關土地移轉之限制，仍屬有效。又農業發展條例係於六十二年八月二十二日始公佈施行，而系爭買賣契約係於五十九年與六十年間所簽訂，自無以買賣契約簽訂當時所不存在之農業發展條例解釋該買賣契約之效力之理；況該條例之範圍、規範目的，皆與土地法第二條、第三十條顯然有間；另區域計劃法雖係於六十三年一月三十一日始公佈施行，惟上開行政院之函釋中，對於不論是否實施都市計劃之土地，皆強調須地目為田、旱之土地，始屬土地法第三十條之適用範圍；故本件自屬符合上開函釋所解釋之情形。至土地法第三十條對於農地承受人資格之限制，其立法意旨係為了實現耕者有其田政策，故對於農地承受人嚴格規定需以自認耕作之農民為限，以防土地落於非農民之手，進行壟斷與投機，而妨害國家農業之發展；而本件原系爭四筆土地，係被上訴人之前身即台灣省交通處公路局，代替國家而為承買，且買受土地後，即將該土地變更地目為道路用地而供公眾使用；其買受土地之目的係做公共設施使用，自不受土地法第三十條之限制。再者，國家因公共設施需要，取得私人所有之土地，本有多種途徑；或循私法上照價收買之程序，或透過公法上強制徵收之行政處分；惟為避免過於侵犯人民私法上之所有權利，行政機關通常會以訂定私法上買賣契約之方式購買所需之土地，以期對人民權益之損害為最少者，而此亦符合比例原則等語，資為抗辯。
三、查本件上訴人等主張原系爭四筆土地，為上訴人等之被繼承人賴天箭所有，嗣賴天箭生前先後於五十九及六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局就原系爭四筆土地成立買賣契約，並分別於五十九年十一月二十三日（即坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六及三三七之二七號等三筆）及六十年六月二十五日（即同段第五一二之二號）以買賣為原因，先後於六十年二月二日及六十年七月六日移轉登記為台灣省所有，並由被上訴人接管前之管理機關即台灣省交通處公路局為管理人；嗣後原系爭四筆土地乃依序另分割出同段第三三五之十一號、第三三五之八號、第三三七之三五號與第五一二之六號等四筆土地，並均於八十八年十一月十五日登記為中華民國所有，而以被上訴人為其管理人；至上訴人等則為出賣人賴天箭之繼承人之事實，已據上訴人等於原審及本院審理時陳述在卷，並有其所提出之前揭戶籍謄本一份、系爭八筆土地之土地登記簿謄本影本及土地登記簿謄本各共八份在卷可憑，且為被上訴人所不爭執，自屬真實。
四、惟上訴人等另主張原系爭四筆土地，其中地號第三三五之四及三三七之二七等二筆土地之地目雖為林，然均位一般農業區內，依六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條第九款規定：農業用地指供農作、森林、養殖、畜牧、及與農業經營不可分離之房舍曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，則該二筆土地，既位於一般農業區範圍，自應屬前揭法律所稱之農業用地。而其中地號第五一二之二、三三五之六等二筆土地之地目則為旱，可見當時原系爭四筆土地皆屬農地；然前台灣省交通處公路局並無自耕能力，上訴人等之被繼承人賴天箭與台灣省交通處公路局間就原系爭四筆土地之買賣債權行為應屬無效而不成立；至因此就系爭八筆土地所為之所有權移轉登記應予塗銷，並回復為渠等名義之事實，固亦據上訴人等於原審及本院審理時陳述在卷，惟此則為被上訴人所堅決否認，並為前揭情詞之抗辯。從而本件應審究者厥為上訴人等之被繼承人賴天箭生前先後於五十九及六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局就原系爭四筆土地所訂定之買賣契約，是否因違反土地法之強制規定而為無效而已。經查：
（一）本件原系爭四筆土地確為上訴人等之被繼承人賴天箭所有，嗣賴天箭生前先後於五十九及六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局就原系爭四筆土地訂定買賣契約，並分別於五十九年十一月二十三日（即坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六及三三七之二七號等三筆）及六十年六月二十五日（即同段第五一二之二號）以買賣為原因，先後於六十年二月二日及六十年七月六日移轉登記為台灣省所有，並由被上訴人接管前之管理機關即台灣省交通處公路局為管理人；已為兩造所不爭執，復如前述。則該系爭買賣契約是否成立及發生效力，自應依當時有效之法令定之，應無疑義。而按買賣契約乃當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約，民法第三百四十五條第一項定有明文；則本於私法自治之原則，除非當事人之約定有違法令之限制或禁止規定致契約不成立生效外，原則上契約當事人得自由約定契約之內容。另依六十四年七月二十四日修正前之土地法第三十條之規定，私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限；亦即倘承買人並無自耕能力而竟承買私有農地，除有民法第二百四十六條第一項但書及第二項之情形外，即係以不能之給付為契約標的，依同法條第一項前段之規定，其契約應屬無效；固無疑義。惟按八十九年一月二十六日修正前土地法第三十條所謂之「農地」，應僅指水田與旱地（田）二者；蓋土地法第二條第一項第二類規定所謂之直接生產用地，除農地外，尚包括林地、漁地、牧地、狩獵地、礦地、鹽地、水源地、池塘等，究其規範內容係屬列舉規定，乃將農地與林地、漁地及牧地等分開規定；再徵諸土地法第一百零六條規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用；前項所稱耕作，包括漁牧」，且最高法院六十年度台上字第三三二七號判決意旨亦認：「土地法第二條第一項第二類直接生產用地，不過謂該類之地，可直接供生產之用而已，非謂直接生產用地，均為可供耕作或養魚之農地；此觀該類地包括狩獵地、礦地、鹽地自明」等語，且內政部七十年三月二十一日臺內字第一○四○九號函釋亦認：「目前地政機關對土地法第三十條規定之執行範圍如下：⑴未實施區域計畫或都市計畫地區之田、旱地目土地。⑵經都市計畫編為農業區或保護區之田、旱地目土地。⑶經依區域計畫編為農牧用地之土地」（見本院卷第五三頁）觀之，顯然土地法第三十條之農地應係指地目編列為水田與旱地（田）者而言；易言之，修正前土地法第三十條所謂之「農地」，係指供農業上耕作或漁牧使用之土地而言，不包括林地在內；此觀同法第十七條第一款至第四款分列農地、林地、漁地、牧地，及同法第一百零六條第二項另行規定耕地包括漁牧自明（最高法院七十年度台上字第三四五號判決判決參照）。因此，八十九年一月二十六日修正前土地法第三十條所謂之農地，指供農業上耕作用地，即「田、旱地」而已，至林地、漁地、牧地、鹽地及水源地等不適用之；應堪認定。從而上訴人等主張原系爭四筆土地中之地號第三三五之四及三三七之二七等二筆土地之地目雖為林，然均位於一般農業區內，自應屬土地法所稱之農業用地云云，尚於法無據。
（二）上訴人等雖又主張區域計劃法係六十三年一月三十一日始公布施行，則前第三三五之四及三三七之二七等二筆土地於五十九年間以買賣方式移轉，自尚無區域計劃法之適用；且前揭二筆土地既均位於一般農業區內，亦非屬都市計劃保護區內之土地，自非屬前揭函釋所解釋之情形云云；惟前揭二筆土地雖於買賣時區域計畫法尚未施行，且非屬都市計劃保護區內之土地；然姑不論其地目既均編列為林，致不足採；且依前所述，土地法第二條第一項第二類、同法第一百零六條之規定及前開內政部七十年三月二十一日臺內字第一○四○九號函釋，對於不論是否實施都市計劃之土地，皆強調須地目編列為田、旱之土地，始屬土地法第三十條之適用範圍。因此上訴人等此部分之主張，自尚不能採為有利於其之認定。
（三）至上訴人等復主張依六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條第九款規定，農業用地指供農作、森林、養殖、畜牧、及與農業經營不可分離之房舍曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，則該二筆土地，既位於一般農業區範圍，自應屬前揭法律所稱之農業用地云云；惟按農業發展條例係於六十二年八月二十二日始公佈施行，而系爭就原系爭四筆土地所為之買賣契約係於五十九年年十一月二十三日與六十年六月二十五所訂訂，已如前述；依法自不能以買賣契約訂訂當時所不存在之農業發展條例之規定執為解釋規範該買賣契約是否成立生效力之依據。況該條例之範圍及規範目的，尚與土地法第二條及第三十條之立法目的顯然有間；亦即六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條各款，究其規範目的乃在明定該條例用辭之定義，該條例所謂「農業用地」，依該條例第三條第九款之規定，固應認為包括林地在內，然該條款既僅就該條例「農業用地」用辭之定義而為規定，自難遽以推定舊土地法第三十條所謂「農地」，亦包括林地在內（最高法院七十年度台上字第三四五號判決判決參照）。另基於「私法自治原則」、「契約自由原則」，均為法律面對人民財產權發生爭執時所依循之重要原則；亦即法律不宜過度介入人民對於財產權之處分、得喪、變更或權利義務之發生、消滅，而應尊重當事人間之自主意願；而修正前土地法第三十條，即係法律對於「私法自治原則」及「契約自由原則」所做之限制；基於對前揭原則之尊重及保障人民之財產、自由基本權之立場，自應對修正前土地法第三十條有關土地之適用範圍加以限縮，而不應無限制之擴張適用。因此，上訴人等此部分之主張，亦不足採。則本件系爭買賣契約成立時，系爭三三五之四、三三七之二七地號等二筆土地既為林地，而非屬土地法第三十條所規定之農地，自無該法有關土地移轉以承受人能自耕者為限之適用。
（四）另原系爭四筆土地中之坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之六及五一二之二號等二筆土地，分別於五十九年十一月二十三日及六十年六月二十五日，經上訴人等之被繼承人賴天箭與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局成立買賣契約時，其地目均為旱，且為被上訴人所不爭執。惟按修正前土地法第三十條規定私有農地所有權移轉，承受人須有自耕能力之限制之立法目的，不僅係在保護自耕農民，以防止無自耕能力之強豪兼併，取得農地，而任意變更其用途，致妨害國家農業之發展；亦在一方面扶持自耕農，使耕者有其田，達到農地地權之平均分配；另則為培植或創設新的自耕農，使佃農、雇農等有耕作意願與耕作能力之農民，均能取得耕地所有權，成為自耕農；因之基此立法目的，若係政府為公共事業、公共設施或公共利益之用而必需買受農地時，應認無兼併而害及自耕農民權益之情形，不受修正前土地法第三十條之限制，要之僅係補償、賠償或價購之金額是否合理公平而已。從而本件台灣省交通處公路局買受原系爭四筆土地之目的既係供公共設施使用，揆諸前揭說明，應不受土地法第三十條之限制，殆無疑義。再者參諸本件系爭土地之買受人台灣省交通處公路局，於買受系爭土地後，即將該土地變更地目為道路用地，並闢為道路而供公眾使用，迄今已三十年餘，則為上訴人等所不爭執；而按權利之行使，不得違反公益利益，或以損害他人為主要目的；民法第一百四十八條第一項定有明文。又權利之行使，是否以損害他人為主要目的，應就權利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之。倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋（最高法院七十一年度台上字第七三七號判例參照）。再者攸關大眾利益之公共設施所應審究之「忍耐限度」與「利益比較衡量」，前者應從受害利益之性質及程度，侵害行為之態樣、性質、程度及社會上評價，地區性，土地利用之先後關係等因素加以審酌；後者則除審究受害利益之性質及程度，侵害行為之態樣、性質、程度外，應再斟酌侵害行為之公共性與公益性，事前是否經過影響評估及其結果如何等具體情形。另按誠實信用之規定，應為行使權利及履行義務原則，而權利濫用禁止之規定，應為違反誠信原則之效果，亦即權利濫用之法律基礎，在於誠信原則之違反，並非二規定為個別法理；因之由該二規定法理之配合運用，一方面應求其具體的妥當社會性，另一方面亦應注意法的安定性之維持，使不喪失法條原有之精神與機能以察；此部分自仍不能採為有利於上訴人等之認定。
（五）再者，上訴人等又主張國家因交通事業之需要，依土地法第二百零八條第二款之規定，應以徵收私有土地方式為之，台灣省政府以買賣方式取得系爭土地，除已抵觸前揭土地法第三十條規定外，若採限縮解釋土地法第三十條之結果，無異規避前揭土地徵收之規定云云。惟按國家因公共事業、公共設施（即徵收）或公共利益（即準徵收）之需要，為取得私人所有之土地，本有多種途徑，或循私法上照價收買之程序，或透過公法上強制徵收之行政處分；然因徵收係國家為公共事業或公共利益之目的，行使公權力，以補償損失為條件，強制取得他人財產之行政處分；易言之，公用徵收，乃國家依公權力之作用，強制取得他人之財產，原無待權利人之同意；至行政主體運用私法之方式，來達成國家任務即國庫行政或私經濟行政，此種行政使國家行政得以私法的法律行為，與相對之人民立於平等之地位，不僅可使行政機關有較大行為之自由，且既能以雙方平等之地位來達成，更可表現國家尊重國民之基本權利；故為避免過於侵犯人民私法上之所有權利，若能與所需用私人土地之所有權人達成合意，以私法契約（即國庫行政或私經濟行政）方式且係對人民權益損害最少之方法為之時，自屬運用行政法上「選擇損害最小者為之」之「比例原則」及「選擇最適當者為之」之行政裁量權，適用「權益衡量」、「妥當性」及「必要性」等原則之具體表現；而為有利於私人土地所有權人者。因此，上訴人等此部分之主張，仍不足採。
五、綜上所述，本件上訴人主張原系爭四筆土地，為上訴人等之被繼承人賴天箭所有，先後於五十九、六十年間與被上訴人之前身即台灣省交通處公路局成立買賣契約，並分別於五十九年與六十年間陸續以買賣為原因，移轉登記與被上訴人接管前之管理機關即台灣省交通處公路局，而原系爭四筆土地，其中地號第三三五之四及三三七之二七等二筆土地之地目雖為林，然均位一般農業區內，依六十九年一月三十日修正前農業發展條例第三條第九款規定，該二筆土地，既位於一般農業區範圍，自應屬前揭法律所稱之農業用地。而其中地號第五一二之二、三三五之六等二筆土地之地目則為旱，是以當時原系爭四筆土地皆屬農地。然前台灣省交通處公路局並無自耕能力，依當時地政法令，上訴人等之被繼承人賴天箭與台灣省交通處公路局間就原系爭四筆土地之買賣債權行為應屬無效而不成立；至因此所為之所有權移轉登記應予塗銷。另再由原系爭四筆四筆土地分割出之四筆土地亦應予塗銷，至上訴人等則為出賣人賴天箭之繼承人；爰本於所有權作用之回復原狀請求權之法律關係，請求判決：㈠確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第三三五之四、三三五之六、三三五之
八、三三五之一一、三三七之二七、三三七之三五等地號土地之買賣關係不存在。㈡確認被上訴人與上訴人等之被繼承人賴天箭間關於坐落台南縣○○鄉○○○○段第五一二之二及五一二之六號土地之買賣關係不存在。㈢被上訴人應塗銷台南縣麻豆地政事務所關於前二項聲明中以買賣為原因之土地所有權移轉登記，並回復為上訴人等所有；為無理由，不應准許。原審為上訴人等敗訴之判決，於法並無不合。上訴人等上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判准如上訴聲明之請求，為無理由，應予駁回。
六、本件待證事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與本件判決結果不生影響，爰不一一詳為審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 七 日
臺灣高等法院臺南分院民事第一庭~B1審判長法官 王 惠 一~B2 法官 蘇 清 恭~B3 法官 張 世 展右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，應於上訴後二十日內向本院提出理由書。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日
法院書記官 廖 英 琇