臺灣高等法院臺南分院民事判決 九十三年度重上字第二二號 Ｋ
上 訴 人 台南縣政府法定代理人 乙 ○ ○訴訟代理人 黃 紹 文 律師
黃 溫 信 律師徐 美 玉 律師被 上訴人 大自然環境工程股份有限公司法定代理人 甲 ○ ○訴訟代理人 鄭 慶 海 律師右當事人間請求返還保證金事件，上訴人對於中華民國九十二年十二月十五日臺灣臺南地方法院九十二年度重訴字第二八一號第一審判決提起上訴，本院於民國九十三年七月六日言詞辯論終結，茲判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
壹、上訴人方面：
一、聲明：求為判決：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人在第一審之訴及假執行聲請均駁回。㈢第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量及單價政策改變與兩造間契約無直接關聯：
１、對造公司主張政府鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量及單價之政策已廢止，故本件委託契約顯係已不能達其契約之目的云云。但查政府是否已改變鼓勵民間興建焚化爐之政策與本件之委託契約之履行並無關連，又保證供應數量及單價之政策雖已廢止，但此一政策之實際執行面乃中央環保機關對地方縣市政府進行經費補助，與處理業者並無直接關連，且關於保證量保證價之約定既已由兩造訂明於委託契約內，於雙方當事人之間即有規範之效力，縱中央環保機關保證量保證價之政策業已廢止，在契約未解除前，此一契約仍具有拘束雙方之效力，故對造公司主張保證量保證價之政策業已廢止，本件即有民法第二百五十五條之情形，顯無理由。
２、況此一委任契約雖認其目的係在使廠商設置焚化爐之誘因增加，但此一經濟上之誘因僅係對造公司訂定本件契約之動機，而非其給付本身即可解釋為非於一定時期為給付不能達契約目的之契約。換言之，對對造公司而言何時取得委任處理之費用，並非係非於一定時期為給付即不能達契約目的，其給付縱有遲延，對對造公司而言並非無利益可言，至對造公司是否能順利取得本件契約之工程款，乃係契約之爭議問題，其所牽涉者僅係伊縣政府是否涉及給付遲延及給付不能之問題，或對造公司可否提不安之抗辯，與民法第二百五十五條之規定並無關連，原判決卻將本件訂約之動機問題（解釋上至多僅可構成意思表示錯誤）逕解釋為伊縣政府之委任費用之給付乃民法第二百五十五條之給付內容，實有明顯違誤。
（二）系爭土地地目變更之過程：
１、又伊縣政府雖係土地變更後之主管機關，並為核發建雜照之機關，但查伊縣政府所負者僅係一行政上之協助義務，對造公司仍須依法辦理並申請，伊縣政府始有依法核准之權利。本件伊縣政府於聲請設置許可時，已明知其設置土地乃係「特定農業區用地」，須變更為「特定目的事業用地」，且權責上應由台灣省政府核准，故對造公司於申請時，伊縣政府曾函請台灣省政府農林廳請求惠賜意見，台灣省政府農林廳於八十八年一月二日八八農經字第一八六三五號函略以：「如經貴府審查符合『台灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點』及『台灣省垃圾處理使用農林土地處理要點』等有關規定並同意其設置，應不得影響鄰近農業生產環境、灌排水功能及妨礙農路之通行，並應在緊臨農業生產部分配置適當隔離綠帶或設施：：」。
２、上開省農林廳函雖無明示反對意見，但於辦理期間，因對造公司所提出之「興辦事業計畫書」於八十八年七月二十三日始修正審查完畢，故於八十八年七月二十三日伊縣政府又通知對造公司依規定辦理地目變更手續，但因離前次會勘已超過六個月，且依程序規定應再予會勘，故於八十八年十月五日又會同相關機關至現場進行會勘，且由於本件焚化爐所設置之地點係在特定農業區經農地重劃之農牧用地，與非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點第七項第⑸之規定不合，是否應予審查有所疑義，伊縣政府地政科乃以八十八年九月二十一日八八府地用字第一六七二七八號函文內政部請求解釋（本審卷第四四頁）。
３、內政部於八十八年十一月六日則以台（八八）內中地字第八八二二五九七號函覆稱「：：地政單位於受理變更編定時，如對目的事業主管機關（環境保護局）核准（同意）文件有所疑義，宜請核准（同意）機關（單位）對疑義部分予以查復。」（本審卷第四六頁及背面），故伊縣政府乃於八十八年十一月二日函農委會請求函示，農委會則於八十八年十一月九日以（八八）農企字第八八一五六０五一號函表示設置地點係經政府投資辦竣農地重劃之特定農業區農牧用地，區域完整、農水路設施完善，為當前台灣地區主要農業生產區域，故不宜在該處設置焚化爐使用，並建議對造公司另擇其他未經投資建設之一般農業區土地辦理為宜（原審卷第一五二頁），故伊縣政府依法自無法同意准予辦理變更。
４、嗣伊縣政府為協助解決此一爭議，乃於八十九年一月二十五日函請行政院環境保護署（以下簡稱環保署）召開協調會（原審卷第四一頁），環保署亦於八十九年三月十四日函請行政院農委員、伊縣政府等於環保署召開協調會（原審卷第四三頁），會後農委會雖於八十九年四月十七日以（八九）農企字第八九０一二０一四六號函伊縣政府（原審卷第一五三頁及背面），但該函僅係對環保署所檢送之會議紀錄提出疑問，並籠統指稱「是否符合規定，係屬貴管權責」，伊縣政府實亦無從辦理。
５、為期慎重，伊縣政府乃再於八十九年七月十四日再請求農委會函釋，請求說明省政府農林廳前開函文是否為農業主管機關之表示同意函文，如非屬同意函文，請行政院農委會依「非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」表示主管機關之意見（原審卷第一五四頁及背面），行政院農委會於八十九年九月二日則以（八九）農企字第000000000函復伊縣政府略以：本件依中部辦公室會簽認符合「臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」，故請伊縣政府逕為酌處（原審－卷第一五五頁及背面），由於農委會函亦未針對本案是否符合台灣省非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點予以具體函釋，致伊縣政府亦難資為辦理。
６、本件土地辦理變更用途，確有右開法令上之疑義，伊縣政府依法自應踐行相關之請求函釋程序，並非伊縣政府係有意拖延，且為解決本件僵局，伊縣政府於八十九年十二月十八日即函復對造公司同意辦理土地地目變更，並於同年月二十一日完成地目變更，故本件伊縣政府並無原審所認定之債務不履行之情事。
（三）伊縣政府並無辦理地目變更之契約義務：
１、按對造公司抗辯依照「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第柒「權責分工」三、縣市政府㈢協助公民營機構辦理土地使用變更程序之規定，兩造於八十八年九月十四日舉行「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」，其結論記載⑴大自然環境工程（股）公司申請用地變更案，請地政科繼續受理，故伊縣政府有辦理地目變更之義務云云。但查，此乃係行政上之協助事項，且伊縣政府辦理相關之事項，最重要者乃係依法為之，斷無伊縣政府可無視於法律之規定而將對造公司之申請均應予照准之理由，故「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」結論⒊亦載明：用地變更應依變更編定執行要點辦理：取得目的事業主管機關（即農委會）同意函申請土地變更，又結論⒈後段亦載明請環保局正式行文環保署請釋特定農業區是否可設置廢棄物處理場。可見變更地目確係要法定之程序辦理。
２、且上開之「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」乃係因對造公司在辦理地目變更時，發現其所申設之地點係在特定農業區，明顯不符合「臺灣省非都市土地申請變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」第七項第⑸之規定，為解決此一問題且協助對造公司，故乃召開該會議，伊縣政府顯有給予對造公司之行政協助，對造公司就結論之部分僅採擷部分文字，未全部予以引用，乃主張伊縣政府違反協助土地變更之義務，尚與事實不符。
３、又土地編定之申請變更，僅係對造公司設立焚化爐依法應申請辦理之事項，與本件兩造所訂之委任契約並無關連，亦非附隨於兩造之委任契約所生，易言之，兩造之間縱未訂有委任契約，對造公司興辦焚化爐之過程中仍須依法辦理土地之使用變更。故原判決將土地之使用變更認定為委任契約中伊縣政府之從給付義務，顯不可採，且又認伊縣政府係稽延辦理，構成債務不履行，實難認有理由。
（四）土地變更事項至多僅產生因不可歸責於伊縣政府致給付遲延之情形而已：且就本件委任契約之給付內容關之，僅係規定對造公司自何時起有提供垃圾處理之給付義務，伊縣政府之義務則僅係在對造公司提供垃圾處理後有給付處理費用之義務，故本件縱有因伊縣政府不及協助辦理土地編定及核發建照之情形，致對造公司無法如期處理垃圾，如係不可歸責於對造公司，而係伊縣政府行政上不能配合，僅係產生因不可歸責於債務人（即伊縣政府）致給付遲延之情形而已，其法律效果僅生伊縣政府之催告不發生效力，實難解釋為伊縣政府有給付不能之情事，故對造公司於鈞院所提出之準備書狀中，又稱伊縣政府有民法第二百二十六條之情形，故得依二百五十六條之規定解除本件委任契約，亦顯無理由。
三、證據：除援用於第一審所提之證據外，補提：台南縣政府八八府地用字第一六七二七八號函（八十八年九月二十一日）影本、內政部台（八八）內中地字第八八二二五九七號函（八十八年十一月六日）影本、台南縣政府辦理下營鄉一般廢棄物委託焚化處理─垃圾焚化處理合約修訂契約書影本、中華民國仲裁協會（九十一）仲雄聲義字第二０號仲裁判斷書（九十二年五月一日）影本、臺灣高雄地方法院九十二年仲訴字第二號民事判決書（九十二年九月十九日）影本各一件等為證。
貳、被上訴人大自然環境工程股份有限公司（以下稱大自然公司）方面：
一、聲明：求為判決：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）行政院環保署制定「過渡時期緊急垃圾處理計劃」之時空背景：
１、行政院環境保護署為解決台灣地區垃圾處理問題，於八十年九月定頒「台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，惟自計畫推動以來，因縣（市）政府未能適時提供建廠用地以及協調溝通民意，排除民眾抗爭，致使建廠工作受阻，期程延宕，導致鄉鎮市垃圾處理時常發生問題，為因應垃圾焚化廠未完工營運前，焚化廠服務社區之垃圾處理，遂於八十六年九月擬訂「過渡時期緊急垃圾處理計劃」以防止鄉鎮市發生垃圾無法處理之問題（原審卷第二九頁壹前言）。
２、其「解決對策」為：⑴一年內完成十五處日總處理量三五０公噸公有民營小型焚化爐之設置，作為二十一座公有及八座民有大型焚化爐完工前之替代方案，民有民營小型焚化爐以「建設─營造─擁有」「ＢＯＯ」模式鼓勵民間經營。⑵與本案無關（省略，原審卷第三十頁）。其「財務計畫」為：⑴經費需求①補助十五處民有民營小型焚化爐之設置，日總處理量三五０公噸，每公噸建設費四五０萬元，合計十五．七五億元（原審卷第三七頁：經費需求表），由中央分四年編列經費補助地方，處數及噸數在總經費不變下由環保署視需要調查。②與本案無關（省略，原審卷第三一頁）。
（二）兩造間之契約因此具有期限性及時效性：
１、準前所述，行政院環境保護署八十六年九月定頒「過渡時期緊急垃圾處理計畫」有關執行內容，顯有一定之期限性，及時效性，因此兩造於八十七年六月三十日簽訂「台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託書」（以下稱焚化處理委託書）：
⑴、第二條約定：「契約有效期限」自乙方試車完成並取得操作許可證之次日起四
年。第三條約定：㈠甲方保證每年至少供應七九００公噸垃圾，每年實際垃圾進廠未達課徵量時，以保證垃圾量計算（即保證垃圾數量）。第四條約定：委託處理費用以每公噸新台幣三千九百元計算（即保證處理價格，原審卷第十頁）。
⑵、附件一「台南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五、「
工作期限」約定：「得標廠商提送設置許可書，經審查通過後提出開工報告書日起一百五十工作天完工」，第六、「有效期滿後自行處置」約定：「操作營運期滿後焚化爐設備由廠商自行處置」（原審卷第十七頁）。
２、綜觀上開各項款之說明，顯示：
⑴、伊公司興建焚化爐，應依業經對造縣政府審核通過之「台南縣政府將軍鄉一般
廢棄物民有民營小型焚化爐興建計劃」第七章「工作流程與預定進度」（原審卷第二三頁）在一年期間內完成焚化爐之興建並正式營運，為兩造共同合意之定期行為。如此既可適時實現行政院環保署處理垃圾之政策，又可使伊公司享受上開環保署保護廠商利益之政策。
⑵、依據上揭「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第柒「權責分工」三、縣市政府㈢協
助公民營機構辦理土地使用變更程序之規定，兩造於八十八年九月十四日舉行「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」，其結論為：①大自然環境工程（股）公司申請用地變更案，請地政科繼續受理。②本縣目前已發生垃圾危機，若有申請案請縣府相關單位發揮團隊精神，縮短審理期限。③用地變更應依變更編定執行要點處理：取得目的事業主管機關同意函→申請土地變更─土地變更完成→申請建雜照（建照申請若資料完整，一般期程可縮短為十二天），有上揭「會議記錄」可證（原審卷第二五頁），亦足證對造縣政府應協助伊公司建廠用地之地目變更及核發建、雜照以供進行建廠，亦屬兩造共同合意之定期行為，應可認定。
（三）對造縣政府負有變更土地地目之契約責任：
１、伊公司係依據「台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」（以下稱「遴選須知」，原審卷第十六頁）第二條「資格認定」之規定，提供坐落台南縣○○鄉巷○段○○段○○○○號、同段二一四、二一五、二一六、二一七、二
二二、二二三、二二四、二二五、二二六、二二七等十筆土地為興建焚化場用地而獲取簽訂「委託契約」之權利。
２、查「委託契約」第十四條規定「本契約除上述條款，如有未盡事宜，應依下列附件有關規定辦理」（原審卷第十四頁），是則上揭「遴選須知」之相關規定，自屬契約之一部。準此，伊公司依「遴選須知」之規定，憑以取得簽約資格之上開坐落台南縣○○鄉巷○段○○段○○○○號等十筆興建焚化場用地，能否由原分區使用為「特定農業區」用地，變更使用為「特定目的事業」用地，乃決定伊公司能否履行「委託契約」之約定申請建、雜照以完成設置焚化場之給付，之唯一前提因素。
３、茲依行政院環保署八十六年九月訂頒「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第柒條規定，對造縣政府既為協助伊公司辦理土地變更使用之權責單位（原審卷第三五頁），基於公法關係，已負有核准土地變更使用之責任，且對造縣政府又係簽訂「委託契約」之當事人，既同意伊公司依「遴選須知」之規定所提供之上開坐落台南縣○○鄉巷○段○○段○○○○號等十筆土地作為興建焚化場之用地，且依行政院農業委員會八十九年九月二日八九農企字第八九０一三七五四０號函說明二指謂：「：：本案仍請逕為酌處」等語（原審卷第一五五頁反面），應認對造縣政府為最後核准土地變更使用之機關，又於八十八年九月十四日第一次會議同意受理伊公司變更土地使用之申請（原審卷第二五頁），基於契約之約定及誠信原則，為使伊公司得以申請建、雜照履行興建焚化場之給付，亦負有受理伊公司變更土地使用之申請及核准變更之義務。對造縣政府於本審主張應屬行政協助而已尚非有理。
（四）對造縣政府人員對法令認知疏誤：
１、查，伊公司於八十八年二月二十二日取得「台南縣政府廢棄物處理場設置許可證」（原審卷第二二頁）後，對造縣政府以八十八年七月廿三日八八府環四字第一二六八九七號函示「興辦事業計畫乙案業經本府審查完竣，請逕依相關規定辦理地目變更手續」（原審卷第三八頁），旋即於八十八年九月一日向對造縣政府提出「非都市土地變更編定申請書」進行相關作業，然卻因對造縣政府各局室相關承辦人對法令認知之疏誤，遲至行政院農業委員會八十九年九月二日（八九）農企字第八九０一三七五四０號函釋並著請對造縣政府逕為酌處（原審卷第一五五頁），對造縣政府始於八十九年十二月十八日以（八九）府城村字第二０五０一八號函佳里地政事務所同意就土地變更地目為「特定目的事業用地」（原審卷第四五頁）。伊公司隨即於九十年三月九日經由台灣省建築師公會台北辦事處向對造縣政府掛號申請核發焚化爐建、雜照，此有該辦事處請款單及伊公司簽發用以支付設計費之支票影本可證（原審卷第五二頁）。然對造縣政府迄今已逾三年仍尚未核發該等建照予伊公司，亦未說明不核發之原因。
２、詎對造縣政府於上開土地地目尚未變更及核發建、雜照期間，卻先後於八十九年五月九日（第一次）、八十九年十一月七日（第二次）、八十九年十二月五日（第三次）催告伊公司，限期催告伊公司應取得廢棄物處理操作許可證進行營運及應於八十九年十二月底完成焚化場之興建（原審卷第四七頁至第四九頁），並於九十年三月二十日以九十府環行字第三九０二０號函以伊公司無法如期興建完工營運為由聲明解除兩造間之「委託契約」（原審卷第五０頁）。爾後又未徵得伊公司之同意，於九十一年七月廿四日以府環字第０九一０一八三四五號函佳里地政事務所就伊公司所有供興建焚化爐之土地之地目由「特定農業區特定目的事業用地」再恢復為原編定之「農牧用地」（原審卷第五三頁），致使伊公司因此亦無法再履行興建焚化爐之給付，凡此事實為對造縣政府所不爭。
（五）系爭契約因可歸責於對造縣政府之事由以致給付不能：綜上所述，本件係因可歸責於對造縣政府之事由，遲延核准變更地目，並拒不核發興建焚化爐之執照，且又於九十年三月二十日對造縣政府聲明解除契約後（不生解除契約效力之理由，引用原審判決理由六，判決書第十四頁末行至第十七頁第九行），復於九十年四月十三日舉行『台南縣政府解除辦理將軍鄉垃圾委託焚化辦理合約書』事宜協商會議，向伊公司表示：「本府不保證垃圾量及價格的前提下同意修改，原則不變」等語，有該會議記錄結論欄記事可憑（原審卷第一二四頁），尤對於伊公司於九十年三月九日為核發建、雜照之申請未予置理及覆示其不予核發之原因，反而於九十一年七月二十四日函請佳里地政事務所就建廠用地之地目再回復為「農牧用地」，使伊公司不能為興建焚化爐之給付。如此，造成伊公司不能依「委託契約」所定在行政院環保署協助建設經費，保證供應一定之垃圾數量及保證處理價格之情形下履行雙方共同合意之定期行為，達成焚化爐之興建之目的，則伊公司依民法第二百五十五條之規定聲明解除「委託契約」，請求對造縣政府返還保證金，自無不當。
（六）伊公司亦得依民法第二百五十六條之規定主張解除契約：茲本件「委託契約」既係因可歸責於對造縣政府之事由致不能給付有如上述，則伊公司亦勿庸定期催告即解除契約（六十七年台上字第三七０一號判例參照），爰對於伊公司在原審以起訴狀繕本之送達，向對造縣政府聲明解除本件兩造於八十七年六月二十三日簽訂之「委託契約」之理由，增加依民法第二百五十六條之規定為之，附此為補充法律上之陳述。
三、證據：援用第一審所提之證據。理 由
一、本件被上訴人起訴主張：兩造於八十七年六月二十三日簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，約定由被上訴人處理將軍鄉一般廢棄物焚化處理之事宜，契約有效期限自被上訴人取得廢棄物操作許可證之次日起四年止，其並於八十九年四月二十四日交付履約保證金新臺幣（下同）一千二百三十二萬四千元予上訴人，上訴人則保證每年至少供應七千九百公噸垃圾，未達保證數量時以保證垃圾數量計算，委託處理費以每公噸三千九百元計算。超過保證量的處理單價應扣除環保署補假單價予以支付。旋被上訴人公司依約取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」，並於八十八年九月一日申請對造縣政府變更預定之焚化廠興建用地為「特定目的事業用地」後，對造縣政府不僅遲至八十九年十二月十八日始函文臺南縣佳里地政事務所辦理，且於其前之八十九年五月九日、十一月七日、十二月五日三度催告伊公司應於當年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證進行營運，再於九十一年三月二十日以伊公司無法如期完工為由解除兩造間契約，並沒收伊公司繳交之前開履約保證金。然伊公司所以無法如期完工，乃因對造縣政府未依約辦理地目變更之故，對造縣政府並無片面解除契約之權利，其解除契約之意思表示亦不生效力；又因對造縣政府已於九十一年七月二十四日將原預定興建焚化爐之土地恢復為農牧用地，且政府鼓勵興建焚化爐並保證供應數量、單價之政策亦已廢止，兩造間契約已因對造縣政府未於一定時期為變更地目之給付而不能達其目的，且係可歸責於上訴人事由，故伊公司以起訴狀繕本作為解除契約之意思表示，並依民法第二百五十九條規定請求對造縣政府返還已受領之履約保證金一千二百三十二萬四千元及自起訴狀繕本送達上訴人之日起算之法定遲延利息等語。
二、上訴人則以：兩造間廢棄物委託焚化處理契約係因對造公司未依約興建完成並營運，經三次催告後始為解除，伊縣政府沒收對造公司履約保證金，並無不當；且兩造間契約關係已經解除而不存在，對造公司亦無再行解約並請求返還履約保證金之餘地；又縱認伊縣政府並無解約權利，兩造間契約關係仍屬存在，復因「變更地目」並非對造縣政府依約須於一定期間內所為之給付，且環保署保證數量、價格之政策，與兩造契約之履行並無關連，對造公司自不得據此主張依民法第二百五十五條之規定解除契約，退一步言，系爭契約無法順利進行之關鍵在於土地地目變更，但此乃因上級機關對法令解釋不清所致，處理過程中伊縣政府全力協助配合對造公司，此並非可歸責於伊縣政府之事由，伊縣政府亦不必負責。
三、兩造不爭執之事項：
（一）被上訴人係應上訴人招標，招標中遴選須知第四條表明「服務計畫書」亦為契約一部份，而於八十九年十二月十五日兩造表明被上訴人投標時所提「興建計畫」亦為契約一部份。
（二）兩造於八十七年六月二十三日簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，約定由被上訴人公司處理將軍鄉一般廢棄物焚化處理之事宜，契約有效期限自被上訴人公司取得廢棄物操作許可證之次日起四年止。被上訴人公司且依約於八十九年四月二十四日繳交履約保證金一千二百三十二萬四千元。依據兩造所約定之工作流程，被上訴人公司應於簽約後第二個月提送設置許可相關文件，第二個半月時申請地目變更，於簽約後第五個月時完成，再於簽約後第五個月完成建雜照請領手續，嗣後則須於一百五十個工作天內完成開工建廠，再經試運轉、操作許可申請等手續，而於簽約後約一年開始正式營運。
（三）八十八年一月二十二日臺灣省政府農林廳以八八農經字第一八六三五號書函表明：「如經上訴人審查符合『臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點』及『臺灣省垃圾處理使用濃林土地處理要點』等有關規定並同意其設置，應不得影響鄰近農業生產環境、灌排水功能及妨礙農路之通行，並應在緊鄰農業生產部分配置是當隔離率帶或設施。用地部分請依『非都市土地使用管制規則』等有關規定辦理用地變更。」（見原審卷第一五一頁）被上訴人公司於八十八年二月二十二日取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」，同年七月二十三日上訴人以八八府環四字第一六八九七號函通知被上訴人：「將軍鄉設置第一類乙級廢棄物處理常之興辦事業計畫乙案業經上訴人審查完竣，請被上訴人逕依相關規定辦理地目變更手續」（見原審卷第三十八頁）；八十八年八月三十日被上訴人提出「小型焚化爐確認期程管制表」（第一二三頁）；八十八年九月一日被上訴人向上訴人縣政府提出「非都市土地變更編定申請書」，申請將預定興建焚化處理廠之臺南縣○○鄉巷○段二一三至二一七地號、二二二至二二七地號等十一筆土地由「特定農業區用地」變更為「特定目的事業用地」，農委會拒絕辦理；八十八年九月十四日事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議，其中會中結論表明「一、大自然環境工程（股）公司申請用地變更案，請地政科繼續受理；另請環保局正式行文環保署請釋特定農業區是否可設置廢棄物處理場。二、本縣已發生垃圾危機，若有申請案，請縣府相關單位發揮團隊精神，盡力協助，縮短審查流程，以解決爆發之垃圾危機。三、用地變更應依變更編定執行要點辦理：取得目的事業主管機關同意函→申請土地變更→土地變更完成→申請建雜照（建照申請若資料完整一般期程可縮短為十二天）。」（見原審卷第二十五、二十六頁該會議記錄）；八十八年十一月九日（見原審卷第一五二頁）及同年月二十九日農委會兩次回函略以：「本案擬申請用地係經政府投資辦竣農地重劃之特定農業區農牧用地，區域完整，農水路設施完善，為當前臺灣地區主要農業生產區域，似不宜於該農業生產區域中，設置一般廢棄物焚化爐使用，破壞該農業生產區域之完整性，影響農產品之衛生安全，建請另擇其他未經投資建設之一般農業區土地辦理為宜。」（見原審卷第四十三、四十四頁行政院環保署開會通知）；八十九年一月十一日被上訴人函請上訴人環保局依「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第七條第三項第五款協助辦理土地使用變更（見原審卷第三十九頁）；八十九年一月二十五日上訴人以八十九年一月二十五日八九環四字第四七三五號函請環保署協助土地變更事宜；八十九年三月二十八日環保署主辦協調會（見原審卷第四十三至四十四頁）；行政院農業委員會於八十九年四月十七日以（八九）農企字第八九０一二０一四六號函表示：「本案是否符合規定，係屬貴管（即上訴人台南縣政府）權責，本會另無意見‧‧‧」（見原審卷第一五三頁）同年月二十四日被上訴人繳交履約保證金。八十九年五月九日上訴人縣政府於八十九年五月九日函文催告被上訴人公司應於同年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證；八十九年七月十四日上訴人再請求農委會函示有關臺灣省政府農林廳八十八年一月二十二日八八農經字第一八六三五號書函第二點所載內容相關疑義（見原審卷第一五四頁），同年九月二日行政院農業委員會以（八九）農企字第八九０一三七五四０號函：「‧‧‧『由特定農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地案，依申請人所提興辦事業計畫既經目的事業主管機關台南縣政府認定係處理一般廢棄物，且符合【臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點】規定，准此，前臺灣省政府農林廳八十八年一月二十二日八八農經字第一八六三五號函同意貴府依規定辦理用地變更事宜。』在案，本院仍請逕為酌處。」（見原審卷第一五五頁）；上訴人縣政府於八十九年十一月七日進行第二次催告，並表明對辦理地目變更手續無協助義務，再於十二月五日第三次催告被上訴人應於八十九年十二月底完工（見原審卷第八十六頁，函文中並表明依據合約書第十四條規定「台南縣辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」屬契約一部份，該「遴選須知」第四條規定服務計畫書亦為契約之一部分，故被上訴人於八十七年六月本案招標時所提「台南縣政府將軍鄉一般廢棄物民有民營小型焚化爐興建計畫」內容之計畫工程進度表及八十八年八月三十日被上訴人公司所提「小型焚化爐確認期程管制表」均為契約之一部分）；上訴人縣政府則於八十九年十二月十八日函請臺南縣佳里地政事務所辦理土地變更編定事宜，並於同年月二十一日完成；九十年三月九日經臺灣省建築師公會台北辦事處申請核發建、雜照（見原審卷第五十二頁請款單及支票影本）。嗣於九十年三月二十日上訴人函文解除兩造間契約關係（見原審卷第五十頁）。
（五）上訴人縣政府於九十一年七月二十四日函文臺南縣佳里地政事務所，以原設置廢棄物處理廠之事業計畫業經廢止為由，恢復前開土地為「農牧用地」之編定；另行政院環保署鼓勵民間興建焚化爐並保證供應數量、單價之政策亦已廢止。
四、被上訴人主張：兩造於八十七年六月二十三日簽訂「臺南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約」，約定由被上訴人處理將軍鄉一般廢棄物焚化處理之事宜，契約有效期限自被上訴人取得廢棄物操作許可證之次日起四年止，其並於八十九年四月二十四日交付履約保證金新臺幣（下同）一千二百三十二萬四千元予上訴人，上訴人則保證每年至少供應七千九百公噸垃圾，未達保證數量時以保證垃圾數量計算，委託處理費以每公噸三千九百元計算。超過保證量的處理單價應扣除環保署補假單價予以支付。旋被上訴人公司依約取得「臺南縣政府廢棄物處理廠設置許可證」，並於八十八年九月一日申請對造縣政府變更預定之焚化廠興建用地為「特定目的事業用地」後，對造縣政府不僅遲至八十九年十二月十八日始函文臺南縣佳里地政事務所辦理，且於其前之八十九年五月九日、十一月七日、十二月五日三度催告伊公司應於當年十二月底前完工並取得廢棄物處理操作許可證進行營運，再於九十一年三月二十日以伊公司無法如期完工為由解除兩造間契約，並沒收伊公司繳交之前開履約保證金之事實，為上訴人所不爭，且有台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約書、台南縣政府廢棄物處理場設置許可證、工作流程與預定進度、八十八年九月十四日事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議紀錄、過渡時期緊急垃圾處理計畫第七條權責分工—三、縣市政府：（三）協助民營機構辦理土地使用變更程序之規定、上訴人八十八七月二十三日八八府環四字第一六八九七號函、被上訴人八十九年一月十一日（八九）大自南焚第０一一一號函、上訴人八十九年一月二十五日八九環四字第四七三五號函、環保署開會通知（八十九年三月十四日發文）、上訴人八十九年十二月十八日（八九）府城村字第二０五０一八號函、八十九年五月九日（八九）府環廢字第五五五三二號函、八十九年十一月七日（八九）府環廢字第一五三一六四號函、八十九年十二月五日（八九）府環廢字第一九六三三八號函、九十年三月二十日（九十）府環行字地三九０二０號函、請款單及支票、上訴人九十一年七月二十四日府城村字第０九一０一一八三四五號函、八十八年八月十日設置進度會議記錄、九十年四月十三日協商會議記錄等影本各一件為證，已如前述，堪信為真實。
五、被上訴人復主張：伊公司所以無法如期完工，乃因對造縣政府未依約辦理地目變更之故，對造縣政府並無片面解除契約之權利，其解除契約之意思表示亦不生效力；又因對造縣政府已於九十一年七月二十四日將原預定興建焚化爐之土地恢復為農牧用地，且政府鼓勵興建焚化爐並保證供應數量、單價之政策亦已廢止，兩造間契約已因對造縣政府未於一定時期為變更地目之給付而不能達其目的，且係可歸責於上訴人事由，故伊公司以起訴狀繕本作為解除契約之意思表示等情，為上訴人所否認，並以前揭情詞置辯，是本件應審究者為：（一）系爭契約不能履行給付責任是否為上訴人縣政府抑或被上訴人公司給付遲延？（二）本件契約是否於九十年三月二十日解除？（三）被上訴人公司能否依民法第二百五十五條或第二百五十六條第一項之規定解除契約？經查：
（一）行政院環保署為解決台灣地區垃圾處理問題，於八十年九月定頒「台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，嗣為因應垃圾，焚化廠未完工營運前焚化廠服務地區之垃圾處理，再於八十六年九月訂頒「過渡時期緊急垃圾處理計畫」，以防止鄉鎮市發生垃圾無法處理之問題（原審卷第二九頁壹前言）。該計畫有關「解決對策」為：１、一年內完成十五處日總處理量三五０公噸公有民營小型焚化爐之設置，作為二十一座公有及八座民有大型焚化爐完工前之替代方案，民有民營小型焚化爐以「建設─營造─擁有」「ＢＯＯ」模式鼓勵民間經營。‧‧‧；有關「財務計畫」：一、經費需求：（一）補助十五處民有民營小型焚化爐之設置，日總處理量三五０公噸，每公噸建設費四五０萬元，合計十五．七五億元（原審卷第三七頁：經費需求表），由中央分四年編列經費補助地方，處數及噸數在總經費不變下由環保署視需要調整。‧‧‧二、經費分擔：（一）興建民有民營小型焚化爐，土地取得所需經費，由興建之公民營機構納入成本計算。委託處理費（含建設費分擔及操作費）１操作費由執行機關依一般廢棄物清除處理費徵收辦法徵收支應外，不足部分由縣府、鄉鎮市公所分別編列預算支付。２建設費由中央補助。（三）焚化灰渣衛生掩埋或其他最終處置所需費用，由縣市政府籌措經費補助。‧‧‧。」上訴人為因應上揭計畫，而依該計畫公開招標，被上訴人獲得遴選，兩造於八十七年六月三十日簽訂系爭委託契約，其中契約第二條約定：「契約有效期限」自乙方試車完成並取得操作許可證之次日起四年。第三條約定：㈠甲方保證每年至少供應七九００公噸垃圾，每年實際垃圾進廠未達保證量時，以保證垃圾量計算（即保證垃圾數量）。第四條約定：委託處理費以每公噸新台幣三千九百元計算（即保證處理價格，原審卷第十頁）。並於附件一「台南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」中訂明第三、「服務工作範圍」約定：焚化處理將軍鄉一般廢棄物每日約二十二公噸，期限四年；第五、「工作期限」約定：「得標廠商提送設置許可書，經審查通過後提出開工報告書日起一百五十工作天完工」；第六、「有效期滿後自行處置」約定：「操作營運期滿後焚化爐設備由廠商自行處置」（原審卷第十七頁）。足認兩造之契約完全依評「過渡時期緊急垃圾處理計畫」而簽訂，亦即被上訴人興建焚化爐，應依業經上訴人審核通過之「台南縣政府將軍鄉一般廢棄物民有民營小型焚化爐興建計劃」第七章「工作流程與預定進度」（原審卷第二三頁）在一年期間內完成焚化爐之興建並正式營運，上訴人依該計畫為垃圾保證價格之約定，期間為四年。如此既可適時實現行政院環保署處理垃圾之政策，又可使被上訴人享受上開環保署保護廠商利益之政策，使被上訴人得以攤分建設及操作成本。此亦可參酌上訴人於九十年三月二十日聲明解除兩造之契約關係後，復於九十年四月十三日舉行『台南縣政府解除辦理將軍鄉垃圾委託焚化辦理合約書』事宜協商會議，向被上訴人表示：「本府不保證垃圾量及價格的前提下同意修改，原則不變」等語，有該會議記錄結論欄記事可憑（見原審卷第一二四頁），故兩造之契約不能不認為係具有使被上訴人依「委託契約」所定在行政院環保署協助建設經費，保證供應一定之垃圾數量及保證處理價格之情形下履行兩造共同合意之定期行為。
（二）按區域計畫公告實施後，非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。又申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。區域計畫法第十五條第一項、九十年三月二十六日前施行之非都市土地變更編定執行要點第十一條分別定有明文，故非都市土地之變更編定係屬直轄市或縣（市）政府職權，已甚明確。本件被上訴人預定用以興建焚化處理廠之臺南縣○○鄉巷○段○○○○號等十一筆土地，均屬非都市土地並編定為農牧用地，已為兩造所一致陳述，揆諸上開說明，將前揭土地變更編定為特定事業用地，自屬上訴人權責。又上揭「過渡時期緊急垃圾處理計畫」於第柒條規定權責分工方面，縣市政府之第三項權責即為協助公民營機構辦理土地使用變更程序，及兩造於八十八年九月十四日舉行「事業廢棄物處理中心推動小組第一次會議」，其結論為：①大自然環境工程（股）公司申請用地變更案，請地政科繼續受理。②本縣目前已發生垃圾危機，若有申請案請縣府相關單位發揮團隊精神，縮短審理期限。③用地變更應依變更編定執行要點處理：取得目的事業主管機關同意函→申請土地變更─土地變更完成→申請建雜照（建照申請若資料完整，一般期程可縮短為十二天），有上揭「會議記錄」可證（原審卷第二五頁），亦足證上訴人應協助被上訴人建廠用地之地目變更及核發建、雜照以供進行建廠，係屬伊行政上應負之義務。再依上揭計畫「陸、實施方法：四、公民營機構之遴選由主辦機關以公開招標方式辦理，並應要求公民營機構應提出財務證明及土地使用權證明資料。」，有該「過渡時期緊急垃圾處理計畫」附於原審卷可稽，上訴人乃公開招標，被上訴人得標，兩造並於八十七年六月三十日簽訂「台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理委託契約書」，已如前述。而委託契約第十四條規定「本契約除上述條款，如有未盡事宜，應依下列附件有關規定辦理；如有不符，以契約為準：（一）附件一台南縣辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理廠商遴選須知。附件二台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化處理契約補充規定。」是上揭附件亦為契約之一部分。被上訴人公司係依據「台南縣將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第二條「資格認定」之規定，提供坐落台南縣○○鄉巷○段○○段○○○○號、同段二一四、二一五、二一六、二一七、二二二、二二三、二
二四、二二五、二二六、二二七等十筆土地之地籍圖、土地登記簿謄本、地主土地使用同意書等件，以獲取興建焚化場用地而獲取簽訂「委託契約」之權利。而上訴人於遴選時，就被上訴人所提供之上揭十筆土地，能否由原分區使用為「特定農業區」用地，變更使用為「特定目的事業」用地，進而決定被上訴人能否履行「委託契約」之約定申請建、雜照以完成設置焚化場之給付，必詳加審認。其既遴選被上訴人，並與之簽約，顯已同意伊公司依「遴選須知」之規定所提供之上開坐落台南縣○○鄉巷○段○○段○○○○號等十筆土地作為興建焚化場之用地，上訴人又係地目變更之權責機關，如上所述，再依被上訴人得標後，依約應提送設置許可計畫書，經審查通過後於提出開工報告書日起一百五十個工作天內完工，此為兩造契約附件一「臺南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五條所明定；再依據兩造所一致陳述之興建流程，許可計畫書審查通過與開工建廠間，本有地目變更、建雜照請領兩項手續，而該二手續均需上訴人之協助辦理，亦如前述，則被上訴人固有限時完成焚化爐興建營運之義務，上訴人亦同時負有須於完工日前溯一百五十個工作天前完成地目變更與核發建雜照兩項手續之義務，是依契約本旨，仍應認上訴人負有於一定期間內給付該二項從給付義務之責任，又依行政院農業委員會八十九年九月二日八九農企字第八九０一三七五四０號函說明二指謂：「：：本案仍請逕為酌處」等語（原審卷第一五五頁反面），應認上訴人為最後核准土地變更使用之機關，而伊基於契約之約定及誠信原則，為使被上訴人得以申請建、雜照履行興建焚化場之給付，亦負有受理被上訴人公司變更土地使用之申請及核准變更之義務。是上訴人辯稱：伊應屬行政協助，並無義務協助被上訴人變更土地使用之申請及核准變更之義務云云，顯無足取。
（三）次按因不可歸責於債務人之事由，致未為給付者，債務人不負遲延責任，民法第二百三十條定有明文。依前揭兩造所不爭執之事實，及原審卷附（見原審卷第二十三頁）上訴人審核通過之「台南縣政府將軍鄉一般廢棄物民有民營小型焚化爐興建計劃」第七章「工作流程與預定進度」，顯見地目變更乃焚化廠開工建廠之前提要件，而被上訴人要開工建廠亦須上訴人核發建、雜照，然被上訴人於八十八年二月二十二日取得「台南縣政府廢棄物處理場設置許可證」（原審卷第二二頁）後，上訴人以八十八年七月廿三日八八府環四字第一二六八九七號函示「興辦事業計畫乙案業經本府審查完竣，請逕依相關規定辦理地目變更手續」（原審卷第三八頁），被上訴人旋即於八十八年九月一日向上訴人提出「非都市土地變更編定申請書」進行相關作業，然上訴人卻遲不辦理地目變更，延至行政院農業委員會八十九年九月二日（八九）農企字第八九０一三七五四０號函釋並著請上訴人逕為酌處（原審卷第一五五頁），上訴人始於八十九年十二月十八日以（八九）府城村字第二０五０一八號函佳里地政事務所同意就土地變更地目為「特定目的事業用地」（原審卷第四五頁）。被上訴人隨即於九十年三月九日經由台灣省建築師公會台北辦事處向上訴人掛號申請核發焚化爐建、雜照，此有該辦事處請款單及伊公司簽發用以支付設計費之支票影本可證（原審卷第五二頁）。然上訴人迄今已逾三年仍尚未核發該等建照予伊公司，亦未說明不核發之原因。詎上訴人於上開土地地目尚未變更及核發建、雜照期間，卻先後於八十九年五月九日（第一次）、八十九年十一月七日（第二次）、八十九年十二月五日（第三次）催告被上訴人，限期催告被上訴人應取得廢棄物處理操作許可證進行營運及應於八十九年十二月底完成焚化場之興建（原審卷第四七頁至第四九頁）則上訴人於八十九年十二月二十一日行文佳里地政事務所變更地目前，即三度進行催告，已難謂無強人所難之處；更何況地目變更完成後，至施工興建完成，至少尚須一百五十個工作天，兩造契約附件一「臺南縣政府辦理將軍鄉一般廢棄物委託焚化廠商遴選須知」第五條、上揭「工作流程與預定進度」均可資參照，是被上訴人於八十九年十二月二十一日地目變更完成後，客觀上已無在當月月底完工之可能，故被上訴人之未依催告期限完工，縱可認屬給付遲延，該遲延亦應認係因不可歸責於被上訴人之事由而發生，揆諸上開說明，上訴人尚無要求被上訴人負遲延責任之餘地。上訴人雖另以兩造均不爭執真正之「小型焚化爐確認期程管制表」一份（證一號，第一百四十九頁），抗辯被上訴人並未依期程完成相關進度而有違約情事。然查，依據該期程管制表所載，被上訴人原應於八十八年二月二十二日取得設置許可證，八十八年十二月起開始施工，並於八十九年七月一日完工，再於八十九年七月一日至八月十五日期間試運轉，末於八十九年九月取得操作許可證；惟審諸上揭兩造所不爭執之事實經過足見系爭焚化爐之興建一開始即未依循上述期程管制表所定進度。酌以上訴人多次召開會議、行文行政院農委會及環保署協調用地變更事宜，更可認定上訴人當時對於該期程管制表進度之延誤並無異議，故上訴人再於本件爭執被上訴人未依該期程管制表進行係屬違約云云，自無可採。準此，被上訴人於地目變更程序完成前，既無進行施工興建焚化爐之可能，上訴人於地目變更前之三次催告，即有可議；又被上訴人自地目變更完成後，至少須一百五十個工作天進行施工，上訴人竟要求須於十日（八十九年十二月二十一日至三十一日）完成，客觀上更無可能，再徵諸地目變更迄八十九年十二月二十一日始完成，而建、雜照卻迄今未得，是被上訴人之遲延乃因不可歸責之事由所致，上訴人尚無主張被上訴人遲延給付而解除契約之權利，伊於九十年三月十日所為解除契約之意思表示，並不生效力。
（四）復按編定為某種使用之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准，依前引區域計畫法第十五條授權訂定之「非都市土地使用管制規則」第十二條第一項定有明文。本件預定作為興建焚化爐使用之土地原編定為特定農業區農牧用地，已如前述，而依當時臺灣省政府所頒訂「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」附錄一、「臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」第二條規定，上述變更前、變更後之目的事業主管機關，分別係指臺灣省政府農林廳及上訴人而言，上訴人所提出之行政院農委會八十九年四月十七日（八九）農企字第八九○一二○一四六號函中說明二（見原審卷第一百五十三頁）亦可憑佐。而上訴人既已於八十八年二月二十二日發給被上訴人原告「廢棄物處理場（廠）設置許可證」，並於八十八年七月二十三日行文通知原告依相關規定辦理地目變更手續，亦如前述，足見上訴人至遲於上開函文之前，已經完成本件垃圾處理場興辦計畫之審查作業，循諸前述說明，辦理土地變更編定之要件亦已該當。伊雖以八十八年一月間函請臺灣省農林廳進行審查時，該廳僅答稱「．．如經貴府（指上訴人）審查符合『臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點』及『臺灣省垃圾處理使用農林土地處理要點』等有關規定並同意其設置，應不得影響鄰近農業生產環境、灌排水功能及妨礙農路之通行，並應在緊臨農業生產部份配置適當隔離綠帶或設施．用地部份請依『非都市土地使用管制規則』等有關規定辦理用地變更」（上訴人於原審證二，第一百五十一頁），而未具體說明是否同意興辦計畫；嗣經憲法修正精簡省府組織後，再函請行政院農委會說明時，則答稱「本案擬申請用地係經政府投資辦竣農地重劃之特定農業區農牧用地，區域完整、農水路設施完善，為當前臺灣地區主要農業生產區域，似不宜於該農業生產區域中，設置一般廢棄物焚化爐使用，破壞該農業生產區域之完整性，影響農產品之衛生安全，建請另則其他未經投資建設之一般農業區土地辦理為宜」（被告證三，第一百五十二頁）等情，抗辯無從辦理地目變更手續。惟查，經上訴人函請行政院環保署於八十九年三月十四日開會進行協調後，行政院農委會先針對該協調會議記錄，函文表示「該案既經變更前目的事業主管機關（前臺灣省政府農林廳）及變更後目的事業主管機關（臺南縣政府）核准在案．．．至本案是否符合規定，係屬貴管權責，本會另無意見．．」（原審上訴人證四，第一百五十三頁），則上訴人自有判斷之權，實無再有推託之理由，然上訴人又再針對上揭書函請行政院農委會再予釋示，行政院農委會覆稱「本案經本會中部辦公室（原臺灣省政府農林廳）會簽以：『有關大自然環境工程股份有限公司擬設置第一類乙級廢棄物處理場，申○○○鄉巷○段○○○○號等十一筆土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地案，依申請人所提興辦事業計畫既經目的事業主管機關臺南縣政府認定係處理一般廢棄物，且符合【臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施施用之興辦事業計畫審查作業要點】規定，准此，前臺灣省政府農林廳八十八年一月二十八日八八農經字第一八六三五號函同意該府依規定辦理用地變更事宜』在案，本案仍請逕為酌處」等語，亦如前述，已經明白表示該案係屬前臺灣省農林廳及上訴人權責，且前臺灣省農林廳亦已同意被上訴人之興辦計畫；至於前臺灣省農林廳八十八年一月之函文意旨，雖難以判斷是否同意被上訴人之興辦計畫，惟上訴人於當時既未函請釋示而逕行核准被上訴人之興辦計畫，應認上訴人係採取臺灣省農林廳業已同意之解釋，則上訴人於被上訴人依其函文聲請辦理土地變更編定手續時，再以農業主管機關同意與否不明致使程序稽延，即有未洽之處，上訴人此部份辯詞，自無足取。
（五）再按民法上債之關係所發生之給付義務，有主給付義務與從給付義務之區分。所謂主給付義務，係指債之關係所固有、必備，並用以決定債之關係類型之基本義務；另所謂從給付義務，則可能基於法律之明文規定、當事人約定、或誠信原則及契約之補充解釋而產生，其不具獨立之意義，僅具補助主給付義務之功能，其存在目的則在於確保債權人之利益能夠獲得最大的滿足。至於雙務契約關係中，一方之從給付義務與他方之給付，是否立於互為對待給付之關係，乃至從給付義務之債務不履行，債權人得否解除契約，均應視該從給付義務對契約目的之達成是否必要而定。查依據兩造簽訂之「一般廢棄物委託焚化處理委託契約」內容，兩造所應負之主給付義務分別為一般廢棄物之焚化處理及報酬之給付，應屬無疑；而為使被上訴人具備處理廢棄物能力，契約中已明定被上訴人有興建焚化爐之義務，再者，上訴人則有提供必要協助如變更土地編定、核發建雜照之義務，被上訴人之焚化爐始有興建完工可能，是上訴人依約負有上述從給付義務，乃可認定。而依前揭五、（二）之論述，亦知上訴人不但有上揭變更土地編定之權責，且負有該給付之契約義務。而兩造於八十七年六月三十日簽訂系爭契約，實因應上揭「過渡時期緊急垃圾處理計畫」，亦如前述，是就被上訴人而言，藉由完工營運後四年間保證垃圾處理量及價格，而分攤建設、操作成本，即為其參與簽訂本契約之主要目的。然系爭焚化爐迄今既未開工興建，而依前開處理計畫，行政院環保署對於民有民營小型焚化爐設置之補助，經費編列僅至九十一年度（第一百三十七頁），而依前揭兩造不爭執之事實，該預算確已取消；參酌兩造契約第四條第二項、第三項有關處理費之給付方式，明定「自正式運轉之日起，於每月底前按實際處理量核算處理費，並視環保署補助款撥付、本府配合款及徵收之一般廢棄物清除處理費繳交實際情形」，「按月給付之處理費，如係因不可歸責於甲方（即上訴人）之事由致遲延給付者，甲方不負遲延責任」，並參照上訴人於九十年三月二十日聲明解除兩造之契約關係後，復於九十年四月十三日舉行『台南縣政府解除辦理將軍鄉垃圾委託焚化辦理合約書』事宜協商會議，向被上訴人表示：「本府不保證垃圾量及價格的前提下同意修改，原則不變」等語，亦如前揭五、（一）所述，則縱使被上訴人繼續執行兩造契約，其依約所得請求之垃圾處理價格，顯然將因行政院環保署及被告所編列之補助款、配合款預算均已取消，而有客觀上困難，是前開契約第三條、第四條現實上已無履行之可能，被上訴人依契約於四年間攤還營運成本之目的不能達成。則上訴人因違背此項義務，即屬債務不履行；又因上訴人之債務不履行，導致被上訴人於八十七年六月簽約後，迄今均無法開工興建並進行營運，其依契約所定保證處理數量、處理價格約定，於四年內攤還興建營運成本之契約上目的復不能達成，則被上訴人基於民法第二百五十五條規定，主張解除兩造間契約關係，即屬有據。又系爭委託契約亦係因可歸責於上訴人之事由致不能給付，被上訴人亦得不待定期催告即解除契約。
（六）綜上所述，系爭契約不能履行給付責任者為上訴人縣政府，而因伊給付遲延，伊雖於三次催告後，逕於九十年三月二十日解除兩造系爭委託契約，亦不生效力，而既因可歸責於上訴人之事由致不能給付，使被上訴人公司依契約於四年間攤還營運成本之目的不能達成，被上訴人自得依民法第二百五十五條或第二百五十六條第一項之規定解除契約。
六、末按契約解除時，當事人雙方由他方所受領之給付物，應返還之，民法第二百五十九條第一款亦有明文。兩造簽訂本件「一般廢棄物委託處理委託契約」後，被上訴人曾繳交履約保證金一千二百三十二萬四千元，既為上訴人所不爭執，則被上訴人解除兩造契約後，請求上訴人返還該履約保證金，自可准許。
七、綜上各節，本件被上訴人之主張為可採，上訴人所辯均為無可取，從而被上訴人基於契約解除後之回復原狀請求權，請求上訴人給付一千二百三十二萬四千元，及自九十二年十月十日即起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許。是則原審判命上訴人如數給付，並依兩造之陳明，酌定擔保金額宣告附條件之假執行及免予假執行，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回其上訴。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 十三 日
臺灣高等法院臺南分院民事第四庭~B1審判長法官 林 金 村~B2 法官 曾 平 杉~B3 法官 袁 靜 文右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，應於上訴後廿日內，向本院提出理由書。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 十五 日
法院書記官 吳 銘 添