臺灣高等法院臺南分院民事判決 97年度上國字第2號上 訴 人 矽欣科技股份有限公司
家華營造股份有限公司上列二人共同法定代理人 乙○○ 住台中市○○區○○路三段97號7樓之3訴訟代理人 張雯峰 律師
奚淑芳 律師複 代 理人 陳奕如 律師被 上 訴人 嘉義縣政府 設嘉義縣太保市○○○路○段○號法定代理人 甲○○ 住同上訴訟代理人 黃木春 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國96年11月29日臺灣嘉義地方法院第一審判決（95年度國字第9號）提起上訴，本院於97年8月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實 及 理 由
壹、上訴人主張：
一、起訴時主張：㈠上訴人矽欣科技股份有限公司（以下簡稱矽欣公司）於民國
（下同）93年3月5日承攬財團法人南華大學（以下簡稱南華大學）所定作之「南華大學藝文館建築設計與營建工程（即民族音樂館）」，工程總價為新臺幣（下同）6,615萬元，工期為核定開工後150日曆天，工程址位於嘉義縣○○鎮○○段502之13、502之23地號土地（下稱系爭土地）。上訴人承攬後，即轉包上訴人家華營造股份有限公司（以下簡稱家華公司）為次承攬人，並委請余壽山建築師事務所檢具設計圖說與相關文件，向被上訴人申請建築執照，被上訴人依法審查後曾諭令上訴人家華公司補正，經認無何事實或法律疑慮後，發給「嘉義縣政府工務局建造執照93年嘉工局管執字第00006號」建造執照。上訴人家華公司旋依法於93年2月28日申報開工，依約履行。詎被上訴人竟分別於93年4月19日、同年5月11日以嘉義縣政府府工建字第0930052777號、0000000000號函指系爭土地部分位於三疊溪河川區內，於建築師辦理設計變更前，勒令上訴人家華公司停工迄今，致上訴人受有如後損害：⒈停工損失200萬元，⒉復工費用50萬元，⒊銹損拆運棄費用支出30萬元，⒋重新組立180萬元，⒌變更復工變更設計費20萬元，⒍變更地目費用20萬元，合計500萬元。
㈡被上訴人核發上開建築執照時，就系爭土地是否位於三疊溪
河川區內即應加以審酌，被上訴人漏未注意誤為核發，致上訴人信賴該建照而依約開工嗣被勒令停工，足證被上訴人執行職務行使公權力有所疏失致上訴人受有損害。然上訴人依法申請被上訴人賠償卻為被上訴人以系爭工程起造人為南華大學、信賴基礎應係南華大學而遭拒。然上訴人既為承攬人，依工程合約書第14條就被上訴人之勒令停工依約除需繼續維護已完成之工程及在場之設備並應按實補償因停工而生之額外費用，是上訴人確因被上訴人而受有損害至為明確，況南華大學亦同意將其對被上訴人之國家賠償請求權讓與上訴人，上訴人確實權利或債權受有損害。
二、對被上訴人抗辯之陳述：㈠被上訴人疏未注意三疊溪河川區域線，誤為核發建築執照，自屬過失不法或怠於執行審查核發建造執照職務：
⒈依被上訴人於其城鄉發展局建築管理課機關網站上，就嘉義
縣禁限建相關管制，明確公告「地方主管機關辦理建設許可涉及其他目的事業主管機關申請程序」，須先行申請許可，始得核准建造執照。是被上訴人即應將上訴人前開建造執照之申請命上訴人補正，或會中央主管機關即經濟部水利處，地方主管機關即水利課、建設課、土木課等等，況系爭土地部分所坐落之三疊溪河川區圖亦列於該網站之公告河川區內，依公務員服務法第1條及第7條規定，就系爭土地部分位於三疊溪河川區內之事實被上訴人難以不知而免責。
⒉系爭土地上游葉子寮溪既於73年12月20日經公告河川區域線
，依法被上訴人即應將系爭土地使用分區作變更，被上訴人未落實變更使用分區即屬公務員執行職務有所疏失，且被上訴人曾以93年10月28日府城建字第0930129376號函內政部，提議是否將該區域列為法定空地，惟遭拒絕，並要求縣政府儘快協助辦理變更地目，足見被上訴人應變更未變更，進而依錯誤之使用區域核發建築執照，確有過失，且被上訴人過失與上訴人損失間有因果關係。
⒊系爭建物均興建於系爭502之13地號土地上，502之23地號土
地僅列為空地，後河川區域退○○○區○○○○段距離，上訴人之建築並未有影響水流或公共安全之問題，縱被上訴人以系爭建物位於三疊溪河川區內有危害公共安全為由，得依建築法第58條勒令上訴人停工，惟其過失在於被上訴人，不表示被上訴人即無須補償，被上訴人拒絕賠償理由書謂「上訴人等明知系爭建築物位於行水區，惡意隱瞞…」，自應就此等事實負舉證責任，不得空言推卸責任。
⒋被上訴人主張系爭土地為92年間分割，故於申請建照時上訴
人已知系爭土地位於河川區域內云云。惟系爭土地於92年間分割時申請人為土地所有人佛光山寺，而非南華大學或上訴人等，即或分割當時有河川區域圖，但土地謄本之記載仍為「山坡地保育區」非「河川區」，上訴人等並無從得知系爭地號為河川區限制建築。進而言之，系爭土地既於南華大學申請建照時已被劃為河川區，被上訴人所屬大林地政事務所竟未登載於土地謄本，被上訴人於審核建照時亦未注意地籍圖率而核准建照，顯然有疏失。
㈡本件符合國家賠償法第2條第2項所稱之「權利」:
⒈國家賠償法第2條第2項規定因公務員執行職務行使公權力時
，不法侵害人民自由或權利而生之國家賠償責任，係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提。倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言，最高法院86年度台上字第977號判決得資參照。
⒉該法所稱之「權利」應包括債權，此為學說所定見，復為最
高法院92年度台上字第1783號判決及大法官會議釋字第469號所肯認。被上訴人雖抗辯本件上訴人所受損害之「債權」屬學者王澤鑑所謂「純粹經濟上損失」主要態樣，不屬國家賠償法第2條第2項及民法第184條第1項所稱之「權利」，上訴人不得依上開規定請求賠償云云。惟學者王澤鑑就所謂「純粹經濟上損失」定義為「係指被害人直接遭受財產上不利益，而非因人身或物被侵害而發生者。」，而債權即為此類損失之主要態樣，因⑴債權不具公開性，⑵債權人得依民法第184條第1項後段請求損害賠償，⑶此等經濟上損失之受害人數通常頗為眾多，若採取肯認之立場，將導致加害人賠償數額過於龐大，且具不確定性，進而有害社會經濟發展，是以，將債權排除在民法第184條第1項所涵攝之範圍。然本案上訴人所受侵害者為上訴人對於與南華大學就系爭合約所生之債權，此為被上訴人所明知，並非無公示性，且被上訴人就系爭土地位於三疊溪河川區之誤認主觀上係過失非故意，上訴人並無法爰以民法第184條第1項後段訴請救濟，而就系爭工程契約之無法進行所受損害之債權人非數量龐大而難以預見，本案訴訟標的亦非被上訴人所不能負擔，而無影響社會經濟之虞，是以，本案情形雖如被上訴人所稱屬學者王澤鑑教授所定義之純粹經濟上損失，然並無其所持不能適用民法第184條第1項前段請求賠償之理由。是上訴人雖非行政處分之對象，難謂未受損害。
⒊本案核其情形，係被上訴人誤為核發建築執照之行為對於上
訴人債權之法律上效力，不可謂無直接之影響力，故上訴人自可依國家賠償法第2條第2項訴請被上訴人賠償。最高法院57年度台上字第3057號判決亦同此見。
三、於本院補稱：㈠上訴人得依國家賠償法第2條第2項請求被上訴人賠償：
⒈本件上訴人雖非被上訴人核發建造執照之對象，但確因被上
訴人誤發之建造執照，爾後經被上訴人勒令停工至今，造成上訴人停工、變更及復工之額外費用及損失，難謂與被上訴人之行政疏失無相當因果關係。原判決卻以「本件原告非公權力行使之對象、亦無任何直接侵害」為由，否定上訴人為國家賠償法第2條第2項之被害人，實不知理由何在。
⒉行政行為不論是違法的「違反合法性」還是不當的「違反合
目的性」，皆是廣義的違法行為，而國家賠償之目的，在於擴大人民求償之可能性，以填補人民之損害。故國家賠償所指之不法應包含行政行為違法的「違反合法性」及不當的「違反合目的性」之審查。從而，本件原審判決實質上援用最高法院86年度台上字第1815號判決見解即有違誤。蓋被上訴人核發建造執照之目的在於許可建造之前針對建築物用途、申請基地之土地使用分區、使用地類及有無禁限建相關管制為綜合審查，同時藉由會簽相關主管機關以達上旨。其間任何行政環節之疏失造成不應核發而核發或應行辦理變更設計而後核發卻漏未注意誤為核發者，即使其核發合於必要機關之參與或同意等之形式上法定要件，然其違背執行職務應遵行之注意義務，該裁量權之行使即有濫用之虞，且有違機關對於人民應給予正確資訊之義務，綜此造成前開核發執照之審核目的未達，則與合目的性未符。
㈡依據本件建築執照申請資料中所附被上訴人審查會簽資料上
載：「已套繪」、「案係校區外丙建興建」，被上訴人之公務員既實際套繪地籍圖，即應發現系爭建築基地應為水利用地，而非丙種建築用地，應會水利局，或依前揭規定及函釋被上訴人之審查建照之公務員應通知申請人到場說明或補正，但其並未注意該部分之錯誤而核發建照，而有明顯之過失。是嘉義縣政府於核發建築執照時，未盡實質審查義務。
㈢大林地政事務所對於系爭建築用地，使用分區及類別登載錯
誤，致使人民權利受到損害，大林地政事務所為被上訴人所屬機關，被上訴人自亦應負責：
⒈查大林地政事務所應為正確使用分區之記載，經濟部水利局
將系爭基地規劃為河川區域線，應會通知地政事務所，以便其為正確之使用分區登記，然地政事務所卻將系爭基地之使用分區將其登載為「山坡地保育地」使用類別「丙種建築用地」，待南華大學之建築執照為被上訴人撤銷時，大林地政事務所才知事態嚴重，而變更正確之使用分區為河川區。查大林地政事務所之疏失，造成南華大學及所委任之建築師，因信賴土地使用分區之登記，均以該土地為丙種建築用地申請建照，並為檢核，有建造執照加強山坡建築管理與技術規範檢核表可稽，而申請建築執照，此錯誤之起因，應肇源為大林地政事務所，因此其就本件損害亦有過失。
⒉又查92年3月12日佛光山寺申請502-13、502-14地號兩筆土
地分割時，大林地政事務所土地複丈結果通知單上載「502-23及502-24地號為河川警戒區域線用地」，大林地政事務所即應將前揭四筆土地登載使用分區改為「水利地」，而非「山坡地保育地」及「丙種建築用地」，惟大林地政事務所誤未登載正確之使用分區，其疏失甚為明顯。
⒊至於被上訴人主張南華大學因前述土地分割，明知建築基地
為水利地而故意隱匿提供錯誤資料向被上訴人申請建築執照等，並無理由。蓋建築基地之所有權人為佛光山寺，92年申請土地分割為土地所有權人即佛光山寺，而非南華大學，然南華大學與佛光山寺為兩獨立單位，行政與財務均獨立，不應混為一談，自不能以佛光山寺得知之事項，推定南華大學亦知悉此事。
⒋又查被上訴人所提出宮園工程顧問公司詢問經濟部之函，表
示系爭土地於河川區域內，以主張南華大學應知悉系爭土地為河川區域線內之土地等，然依調查結果係佛光山寺委託宮園工程顧問有限公司，非第三人南華大學所委託，佛光山寺之管理人為張優理，而南華大學之法定代理人為星雲大師，亦非同一人，此兩者為獨立之法人，法定代理人亦不同，自不能以佛光山寺知悉系爭土地為河川區域線內之土地，即認南華大學知悉。
㈣被上訴人主張債權讓與同意書僅蓋南華大學校長之章，不生轉讓效力等，實有誤認，說明如下：
⒈按「校長依據法令綜理校務。執行董事會之決議，並受主管
教育行政機關之監督。」私立學校法第54條第1項定有明文；「損害賠償權利人之代理人或使用人，關於損害之發生或擴大與有過失時，依民法第224條類推適用於同法第227條被害人與有過失之規定，可視損害賠償權利人自己之過失，即有過失相抵法則之適用，學校之校長，為學校之法定代理人，對於本件學校工程損害之發生如與有過失時，賠償義務人自非不得依過失相抵之規定為抗辯之主張。」最高法院72年度台上字第2373號判決要旨參照，綜上法令及實務見解校長為學校之法定代理人應無疑問；而南華大學由董事會選任陳淼勝為校長，依前揭規定及見解，校長陳淼勝自有代理南華大學處理校務之權利。
⒉又南華大學以校長陳淼勝為代理人於96年11月15日對上訴人
矽欣公司發出之債權讓與同意函同意，副本亦寄送給該校之董事會，亦未見董事會有反對之意見，由此亦可見校長陳淼勝確實代理權。綜上，陳淼勝為南華大學所選任之校長，系爭工程之事項亦授權由其處理與簽立，為此其自有權利將系爭債權讓與上訴人，因此本件債權讓與自為有效。
㈤第三人南華大學所為解除債權讓與之通知不生解除之效力，本件之債權讓與仍屬有效，說明如下：
⒈南華大學向本院表示撤銷於原審與上訴人合意債權讓與一事
，經上訴人多次與南華大學協商均未有結果，然查債權讓與依民法第294條為非要式行為因此雙方合意即生效力，即發生移轉效果，依民法第95條規定非對話意思表示以通知達到相對人時發生效力，僅撤回之通知同時或先時到達者，不在此限。因此除南華大學有民法第88、89、92條所規定准予撤銷其意思表示之情況下，否則自無南華大學一方撤銷債權讓與之理，為此南華大學之撤銷債權讓與行為，依法不生效力。
⒉依據南華大學96年11月15日函表示：「貴公司因藝文館新建
工程遭縣政府勒令停工期間所衍生之損失，請求此部份申請國家賠償債權移轉貴公司，本校原則同意。」，依前揭函之意乃概括將其國家賠償請求權讓與上訴人，其債權金額當然要透過訴訟才能確定，此為南華大學所明知。其後南華大學雖以無法確認損失為由解除債權讓與，無非係其事後翻悔之藉口，債權讓與之效力仍應以最初發函通知債權讓與之函為準。
四、並聲明：㈠原判決廢棄。
㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人矽欣公司或家華公司
500萬元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定利息。
㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
㈣上訴人願供擔保，請准予宣告假執行。
貳、被上訴人則提出如下之抗辯：
一、被上訴人核發建築執照並無不法行為：㈠依國家賠償法第2條請求賠償，應具備：⒈行為人須為公務
員，⒉須為執行職務行使公權力之行為，⒊須係不法之行為，⒋須行為人有故意過失，⒌須侵害人民之自由或權利，⒍須不法行為與損害之發生有相當因果關係，最高法院90年度台上字第371號判決意旨得資參照；又該條所謂「不法」係指違反法律強制禁止之規定而言，最高法院86年度台上字第1815號判決要旨得資參照。查被上訴人係依上訴人所檢附證據依法審核，系爭土地其中502之13號為715平方公尺，502之23號為595平方公尺，均為丙種建築用地，符合建築法規，被上訴人就此核准並於93年1月15日發給建造執照，依法洵無不合。
㈡上訴人申請系爭建造執照所檢附之資料，其基地使用分區係
山坡地保育區，被上訴人亦依據上訴人所呈表格及相關規定簽會各機關，被上訴人已盡切實審查之責，然因申請建造物之種類、用途、基地不同，會辦單位自亦有異，本件申請建築物用途為學校音樂館，申請之基地為丙種建築用地，上訴人未註記系爭土地位於河川區內，是未照會水利機關，況上訴人所陳稱之被上訴人機關網站公告係指河川區範圍中申請建築、河川管制線，與其前申請建造執照所檢附者不符，此應由上訴人自負其責。被上訴人並無上訴人所稱公務員服務法第7條之行為，上訴人指其違法顯無理由。
二、本件上訴人申請建築執照使用詐欺行為：查系爭土地為佛光山寺所有，而申請建築執照人為佛光山寺所設立之南華大學，其對系爭土地是否位於河川旁應非常清楚，且於91年間南華大學欲於○○鎮○○段502之13、502之14地號土地建造文化館時，即已知悉系爭土地部分位在河川區域線內而無法建築，佛光山寺乃於92年2月13日申請土地分割，將在河川區域線內之502之13地號土地分割出502之23號、502之14地號土地分割出502之24號，是土地所有人佛光山寺及南華大學在92年3月即知系爭502之23號土地是河川警戒區域線用地。
後南華大學於93年2月6日利用地政事務所尚未完成變更使用地類別記載之際，即請領系爭二筆土地之土地謄本，並隱匿上開事實向被上訴人申請核發本件建築工程建築執照，致被上訴人誤信而核發建照，其詐欺申請建照甚明。
三、93年4月15日被上訴人會同南華大學、經濟部水利署第5河川局、大林鎮公所履勘現場始知建築物部分位於三疊溪河川區內，有危害公共安全之虞，依法不得為建造基地，乃依建築法第58條第3款，於93年4月19日以府工建字第0930052777號函南華大學於辦理設計變更前暫緩施工，惟當事人未依指示辦理，是被上訴人復於同年5月11日以府工建字第0930062691號函勒令停工。縱上，被上訴人概依法行政而無違法事由，且被上訴人於第1次函文上訴人停工時，上訴人不即時停止而繼續施工致擴大其損害，復以上開建造執照之申請人為南華大學，上訴人家華公司並非行政處分當事人，對被上訴人核發建築執照之行政處分自無何權利（包括債權）受損可能，且上訴人申請建照時有如上所稱詐欺行為，依行政程序法第119條第1款規定不值得信賴保護，被上訴人對其不必補償或賠償。且國家賠償法第2條第2項所謂侵害人民之權利亦不包括「債權」，其引用之學者論著及最高法院判決與本案無涉，其請求賠償自屬無由。
四、於本院補稱：㈠上訴人主張被上訴人主管核發建造執照之公務員，於本件申
請建造執照審查時已套繪地籍圖，已知建地在三疊溪河川區，未會水利局，又未通知當事人到場說明，即核發建造執照，有過失等語。但查其主張實無可採，分述如下：
⒈被上訴人審核建造執照之公務員對申請案件均為實質審核，
但係依據申請人所提供之資料為之，如果申請人故意隱匿，即無法查覺，發生錯誤。本件因申請人隱匿中坑段502-23地號為河川警戒區域線用地之事實，致未會核水利單位，才誤發建造執照，實無故意或過失。
⒉「嘉義縣政府工務局申請建築執照審查簽呈」影本上「已套
繪」三字及主辦人印章，不是記載在建築執照審查承辦人及各級審核公務員審核簽章位置，而是附記在簽呈下方空白處，其為審核程序後，執照核發前所套繪在空白地籍圖上供管制。因此附記在簽呈下方空白處，而非在審核程序欄簽記蓋章，足可證明非審查程序內套繪審查。上訴上主張審查執照時要套繪地籍圖審查，已知為河川地等語，無可採。
㈡至於上訴人又主張大林地政事務所對於系爭建築用地，使用
分區登載錯誤，至使人民權利受到損害，大林地政事務所為被上訴人所屬機關，被上訴人自應負責等語。但查該主張無可採，分述如下：
⒈建造執照申請人南華大學在91年5月7日由經濟部水利處第五
河川局函示，又92年3月12日經申請分割，受理機關大林地政事務所複丈結果通知單明白記○○○鎮○○段502-23及502-24地號為河川警戒區域線用地，不能用作建築用地。竟於92年12月25日申請建造執照時，隱匿土地為河川警戒區線用地之事實，而申請取得建造執照。並非因大林地政事務所，對系爭中坑段502-23地號土地使用分區尚未變更為河川區，致錯誤申領建築執照。也不是因土地登記簿使用分區之登載而受損害。
⒉上訴人向南華大學承攬工程，並非因信賴土地登記簿使用分區之登載而承攬，也不因該登載而受損害。
㈢上訴人主張南華大學已將本件嘉義縣政府勒令停工期間所衍
生之損失，申請國家賠償債權轉移給上訴人。已發生轉移之效果，南華大學事後撤銷債權讓與行為，依法不生效力等語。但查：
⒈本件建造執照申請人為南華大學，法定代理人星雲，嘉義縣
政府核發建造執照之行政處分當事人也是南華大學，法定代理人星雲。如有國家賠償請求權，請求權人也是財團法人南華大學。
⒉南華大學是財團法人南華大學所設立機構，非法人本身，校
長也不是財團法人南華大學之法定代理人。而上訴人在原審提出上開同意轉移信函及同意書，均係南華大學所發，代理人為校長陳淼勝。其意思表示並非財團法人南華大學之意思表示，也無合法代理人。對財團法人南華大學不生轉移國家賠償請求權之效力至明。
⒊上訴人於96年11月15日第一審準備理由狀提出南華大學函及
同意書。經查南華大學函，說明二，「貴公司因藝文館新建工程遭縣政府勒令停工期間所衍生之損失，請求此部分申請國家賠償債權轉移貴公司，本校原則同意」。僅是原則同意，足證尚有細節待雙方商定。而南華大學同意書內容稱：「．．．．本工程停工期間已確認損失部分之債權，讓予矽欣科技股份有限公司，特此告知」。亦即將已確定部分之請求權移轉。而南華大學97年4月22日南華總字第0970400078號函，主文謂：「本校「南華大學藝文館建築營造工程」，停工期間確認損失部分之債權，因無法確認損失，故解除讓與債權，特此告知。說明：一、前依貴我雙方於97年1月8日口頭協議，於97年1月10日現場會同查核，並未如貴公司所提之數量與金額，無法確認損失，本校解除債權讓與。二、請貴公司儘速依照97年3月19日雙方協議，以合約第23條第1項及第24條規定辦理結案，以降低雙方損失。」據此函以觀，南華大學與上訴人間原約定原則同意轉移債權後必須雙方確認債權金額（即損害金額），但經現場會同查核，均無法確認損失數額。也就不能將「停工期間已確認損失部分之債權」讓與，為給付不能（民法第226條），依同法第256條規定解除契約實合法有效。
五、並聲明：㈠駁回上訴。
㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
叁、兩造不爭執之事項：
一、上訴人矽欣公司於93年3月5日承攬南華大學所定作之民族音樂館，工程址位於嘉義縣○○鎮○○段502之13、502之23地號土地。上訴人矽欣公司承攬後，即轉包上訴人家華公司為次承攬人。
二、本件係余壽山建築師事務所檢具設計圖說與相關文件，向被上訴人申請建築執照，被上訴人於93年1月15日核發「嘉義縣政府工務局建造執照93年嘉工局管執字第00006號」建造執照。
三、上訴人家華公司於93年2月28日申報開工。
四、被上訴人分別於93年4月19日、同年5月11日以嘉義縣政府府工建字第0930052777號、0000000000號函指系爭土地部分位於三疊溪河川區內，於建築師辦理設計變更前，勒令上訴人家華公司停工。
五、上訴人向被上訴人請求國家賠償3073萬9961元，遭被上訴人拒絕，並製有95年5月16日拒絕賠償理由書。
肆、本院得心證之理由：
一、本件上訴人承攬南華大學所定作之民族音樂館工程，上訴人承攬後，即轉包上訴人家華公司為次承攬人，並委請余壽山建築師事務所檢具設計圖說與相關文件，向被上訴人申請建築執照，經被上訴人核發「嘉義縣政府工務局建造執照93年嘉工局管執字第00006號」建造執照，後被上訴人分別於93年4月19日、同年5月11日以嘉義縣政府府工建字第0930052777號、0000000000號函指系爭土地部分位於三疊溪河川區內，於建築師辦理設計變更前，勒令上訴人家華公司停工等情，為被上訴人所不爭執，並有上開建造執照、被上訴人函等為憑，自堪信實。惟上訴人主張因被上訴人所屬機關公務員之疏失，致上訴人受有損害，南華大學亦同意將其對被上訴人之國家賠償請求權讓與上訴人，被上訴人自應負賠償責任云云，然為被上訴人所否認，是本件應審究者，乃被上訴人核發系爭建造執照是否有疏失？上訴人有無因本件核發建造執照之行為而受有損害？若上訴人受有損害，與被上訴人核發建造執照有無因果關係？本院審酌如下：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段著有明文。國家依上開規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任（最高法院92年度台上字第556號判決意旨參照）。是依本條項規定請求國家賠償者，必須具備：⒈行為人須為公務員，⒉須為執行職務行使公權力之行為，⒊須係不法之行為，⒋須行為人有故意過失，⒌須侵害人民之自由或權利，⒍須不法行為與損害之發生有相當因果關係，始足當之。次按本條項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言。此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為（最高法院84年度台上字第2551號、89年度台上字第2528號判決意旨參照）。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即為無因果關係。是人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有此等因果關係，亦即必須證明係由於公務員違背其職務義務之行為所致，如該職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，則不能認為有相當因果關係。
㈡系爭土地所有權人為佛光山寺，該土地之使用分區為山坡地
保育區，使用地類別為丙種建築用地，此有土地登記謄本兩份在卷可稽。核與被上訴人工務局建造執照上，起造人係南華大學法定代理人星雲，土地使用分區為山坡地保育區（丙種建築用地）（見原審卷第22、155至156頁，本院卷第130至133頁），足證，本件系爭建造執照係訴外人南華大學法定代理人星雲，於93年1月15日向被上訴人申請無誤。
㈢被上訴人核發系爭建造執照並無過失，分述如下：
⒈被上訴人為系爭土地建築執照之核發機關，被上訴人審核建
造執照之公務員對申請案件均為實質審核，但係依據申請人所提供之資料為之，且被上訴人核發建造執照之行為，係於提供資訊之公法上事實行為，具備行使公權力行為之性質，堪以認定。惟本件訴外人南華大學法定代理人星雲申請建築物用途為學校音樂館，申請之基地為丙種建築用地，因未註記系爭土地位於河川區內，而被上訴人所屬工務局建管課簽會地政局地用課、文化局、農業局水土保持課，亦有嘉義縣政府簽稿會核單三份在卷可參。被上訴人所屬工務局建管課，依南華大學法定代理人星雲所提表格簽會各相關機關，並無不法。
⒉至上訴人主張本件建築執照申請資料中所附被上訴人審查會
簽資料上載：「已套繪」、「案係校區外丙建興建」，被上訴人之公務員既實際套繪地籍圖，即應發現系爭建築基地應為水利用地，而非丙種建築用地，應會水利局，或依前揭規定及函釋被上訴人之審查建照之公務員應通知申請人到場說明或補正，但其並未注意該部分之錯誤而核發建造，而有明顯之過失。是嘉義縣政府於核發建築執照時，未盡實質審查義務云云。然查嘉義縣政府工務局申請建築執照審查簽呈右下方固有「已套繪」記載，之下有技工黃明利簽章（見本院卷第130頁）。惟「已套繪」三字及主辦人印章，非記載於建築執照審查承辦人及各級審核公務員審核簽章位置，而是附記在簽呈右下方空白處，其應係審核程序後，執照核發前所套繪在空白地籍圖上供管制，以防重複在同一建築基地上重複核發建築執照。因此附記在簽呈下方空白處，而非在審核程序欄簽記蓋章，應非於審查程序內套繪審查。故上訴人主張審查執照時要套繪地籍圖審查，已知為河川地等語，應無可採。
⒊再者，如前所述，被上訴人審核建造執照之公務員對申請案
件均為實質審核，但係依據申請人所提供之資料為之，但如申請人故意隱匿，即會造成無法查覺而發生錯誤。經查，91年間南華大學要在嘉義縣○○鎮○○段502-13、502-14號土地上建造文化館，因該二號土地是否為河川保護區不明確，乃委由宮園工程顧問股份有限公司向主管機關經濟部水利處第五河川局函查。經該主管機關查明答覆「有關台端查詢嘉義縣○○鎮○○段502-13、502-14等二筆土地是否位於河川區域乙案，經查本局三疊溪已公告河川圖籍，上揭地號土地部分位於該河川區域線內，請查照」，有經濟部水利處第五河川局91年5月7日以水五管字第09102006700號附卷可查（見原審卷第215、219頁，本院卷第137頁）。因土地有一部分在河川區域線內，南華大學無法建文化館，土地所有人佛光山寺才依據上開第五河川局函，在92年2月13日附該函申請土地分割，將在河川區域線內之土地502-13號分割出502-23號，502-14號分割出502-24號，大林地政事務所於92年3月12日通知土地所有人佛光山寺，有嘉義縣大林地政事務所土地複丈結果通知單1份附卷可證（見原審卷第212、228頁，本院卷第86頁），在通知單上記明「502-23及502-24地號為河川警戒區域線用地」，且本件系爭建造執照係訴外人南華大學法定代理人星雲申請，星雲為佛光山開山師父，乃眾所周知，南華大學又係佛光山寺所創設，星雲復為南華大學法定代理人，佛光山寺提供土地給南華大學使用，佛光山寺於申請分割測量後，已明知502-23、502-24號地在河川警戒區域線內不能為建築基地，不可能不告知實際土地使用人南華大學，上訴人以佛光山寺與南華大學之法定代理人不同而主張南華大學不知情，顯無可採。是土地所有人佛光山寺及其所設南華大學在91年間及92年3月即明知502-23號是河川警戒區域線用地，至為明確。上訴人主張宮園工程顧問股份有限公司向主管機關經濟部水利處第五河川局函查，係受佛光山寺委託，非受上訴人委託，上訴人並不知悉函查結果云云不足憑採。
⒋訴外人南華大學明知分割出來之中坑段502-23地號是河川警
戒區域用地，卻仍於92年12月25日用以申請核發在502-13號及502-23地號上建民族音樂館，未註明502-23號是河川警戒區域線用地，也未將地政事務所複丈結果通知書附申請卷內，致建築主管人員不知情而核發本件使用執照，是本件申請核發建造執照，係因訴外人南華大學隱瞞所致，應可證明。⒌綜上所述，本件申請核發建造執照時，南華大學在91年5月7
日由經濟部水利處第五河川局函示，又92年3月12日經申請分割主管機關大林地政事務所複丈分割後明確通知，已明知502-23號土地為河川警戒區域線用地，不能用作建築用地，竟於92年12月25日申請建造執照時，隱匿土地為河川警戒區域線用地之事實，不將上述經濟部水利處第五河川局函及大林地政事務所複丈通知書附卷，又未附加說明，其詐欺申請建造執照甚明。被上訴人該管公務員建造執照核發，並無不法，亦無故意過失。
㈣就上訴人有無因本件核發建造執照之行為而受有損害？若上
訴人受有損害，與被上訴人核發建造執照有無因果關係？審酌如下：
⒈如前所述，本件系爭建造執照既係訴外人南華大學法定代理
人星雲於93年1月15日向被上訴人機關申請，經被上訴人所屬公務員依法核發，則本件系爭建照係發給訴外人南華大學法定代理人星雲，並非上訴人。退萬步言，縱認被上訴人所為核發建造執照之行為，亦屬給付行政，而為公權力之行使，其公權力行使之對象係訴外人南華大學法定代理人星雲。縱使上訴人確因信賴該建照而依約開工嗣被勒令停工，其要非公權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言，自非國家賠償法第2條所稱之被害人。
⒉上訴人主張被上訴人撤銷違法之授予利益處分（即發給建築
執照許可建築之處分），命令停工，建造人信賴被上訴人之授予利益處分，應受信賴原則之保護，被上訴人應予賠償云云。按「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。…」；「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。…」，行政程序法第119及120條定有明文。亦即保護信賴原則之第一要件須受益人沒有詐欺、脅迫或賄賂行為，也限於受益人因信賴該處分所遭受財產上之損失。惟南華大學申請建造執照時，明知502-23地號土地在河川警戒區域線內，不得為建築用地，卻隱匿此事實，其詐欺申請建造執照甚明，依上開規定不值得信賴保護，且上訴人要非公權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言，應不必補償或賠償。
⒊再者，上訴人雖主張其為承攬人，依工程合約書第14條就被
上訴人之勒令停工依約除需繼續維護已完成之工程及在場之設備並應按實補償因停工而生之額外費用，況南華大學亦同意將其對被上訴人之國家賠償請求權讓與上訴人，上訴人確實權利或債權受有損害云云，並提出南華大學出具之同意書及96年11月15日南華大學南華總字第0961100040號函為證（見原審卷第250至251頁）。惟查，南華大學所出具之債權讓與同意書中載明「本工程停工期間已確認損失部分之債權，讓與矽欣公司」，並非概括讓與全部債權予上訴人，而南華大學於本院審理中於97年4月22日以南華總字第0970400078號函覆本院「本校「南華大學藝文館建築營造工程」，停工期間確認損失部分之債權，因無法確認損失，故解除讓與債權，特此告知。」（見本院卷第153頁），據此函以觀，南華大學與上訴人間原約定原則同意轉移債權後必須雙方確認債權金額（即損害金額），但經現場會同查核，均無法確認損失數額，也就不能將「停工期間已確認損失部分之債權」讓與，是南華大學與上訴人間所為之債權讓與契約已陷於給付不能，按因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害；債權人於有第226條之情形時，得解除其契約，民法第226條及第256條定有明文。是南華大學解除此債權讓與契約應合法有效。上訴人主張南華大學係概括讓與債權，且債權一經讓與即生效力不得解除云云亦無可取。⒋從而，南華大學申請建造執照時，已明知502-23地號土地在
河川警戒區域線內，不得為建築用地，卻隱匿此事實，其詐欺申請建造執照甚明，依行政程序法第119條規定不值得信賴保護，且上訴人並非被上訴人核發建築執照行使公權力之對象，即使上訴人與南華大學間有債權讓與行為，該債權讓與契約亦已因遲遲無法確定損害金額被南華大學依法解除契約，從而上訴人並無因本件核發建造執照之行為而直接受有損害，更無探討上訴人受有損害，與被上訴人核發建造執照有無因果關係之必要。
二、綜上所述，上訴人並非被上訴人機關公權力處分之對象，非國家賠償法所謂之被害人，且被上訴人核發系爭建造執照之行為亦無不法，上訴人亦無法證明其受有損害，則其依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人應給付上訴人矽欣公司或家華公司500萬元，及自95年10月26日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息為無理由，應予駁回。其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，核無不合，上訴人指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
伍、本件判決結果已明，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院斟酌後，認為均與判決之結果不生影響，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
陸、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 9 日
民事第四庭 審判長法 官 王惠一
法 官 王浦傑法 官 蘇重信上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，應於上訴後20日內，向本院提出理由書（須附繕本）。依法須繳納裁判費並應委任律師為訴訟代理人，始得上訴。
中 華 民 國 97 年 9 月 9 日
書記官 陳嘉琍【附記】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。