臺灣高等法院臺南分院民事判決 99年度重上國字第1號上 訴 人 乙○○
丙○○共 同訴訟代理人 林華生律師被上訴人 臺南市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 黃紹文律師上列當事人間請求履行協議事件，上訴人對於中華民國九十八年十一月二十日臺灣臺南地方法院第一審判決（九十八年度國字第一一號）提起上訴，本院於九十九年五月十八日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實 及 理 由
一、按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收，土地徵收條例第十一條定有明文。此項土地徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，需用土地人與土地所有權人因意思表示合致而成立之價購協議契約，性質上屬於私法契約；契約當事人因價購協議契約發生爭議事件，自應由普通法院行使審判權。查，本件上訴人係主張：「伊等共有坐落台南市○區○○段三之一０五、三之二二五及三之二二七等三筆地號土地（下稱系爭土地），位於台南市「南區B-9-9M」都市○○道路（下稱系爭計劃道路）用地內，系爭計劃道路之土地於三十餘年前，即由被上訴人舖設柏油路面，編為『南寧街』供公眾通行使用；惟被上訴人每以道路非其所開闢或財源有限為由，一再藉詞推托公告徵收。嗣伊依司法院大法官釋字第四００號及第四四０號解釋意旨，請求未徵收前使用之補償後，被上訴人始作成『編列預算專案分年處理徵收』之承諾，並自九十年度開始編列預算，迄至九十五年度已編列六年，逐年給付徵收補償費予伊，伊亦按被上訴人給付金額比例，移轉系爭土地之應有部分予被上訴人取得。詎被上訴人於辦理第六期用地價購協議後即停止辦理，顯然違背上開承諾。爰請求被上訴人自九十六年度起繼續按年辦理分期徵收（價購）系爭土地，至被上訴人取得系爭土地所有權全部為止」等語，此參「行政訴訟起訴狀」（參見高雄高等行政法院九十七年度訴字第八六一號卷第三頁至第一０頁）自明；核係主張土地徵收前之協議價購所生之私法上爭議事項，依上開說明，本件訴訟事件屬於普通法院受理權限。案經高雄高等行政法院（下稱高高行法院）裁定移送於有審判權之原審法院確定，原審法院依法行使審判權，並無不合。上訴人主張本件屬於行政訴訟事件，應由行政法院受理，普通法院應依行政訴訟法第十二條之二第三項規定，裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋者，核係誤會，先予敘明。
二、再按當事人、訴訟標的及應受判決事項之聲明，為訴之三要素，苟三者有一變更或增、減，始得謂原訴已有變更或追加。查，本件上訴人於原審主張本於履行契約法律關係，聲明求為判命：⑴被上訴人就系爭計劃道路用地，應依附表所示辦理第七期至第九期（即九十六年度至九十八年度）之按年分期徵收價購。⑵給付乙○○新台幣（下同）六百五十七萬六千一百十四元、丙○○二百十九萬二千零三十七元等語，此參「民事辯論要旨狀」自明（參見原審卷第一二二頁）；原審法院為伊等敗訴判決後，案經上訴人提起上訴到院，其上訴聲明則求為判命：⑴被上訴人就系爭計劃道路用地，應依附表所示與伊成立第七期至第九期（即九十六年度至九十八年度）徵收前之協議價購。⑵給付乙○○六百五十七萬六千一百十四元、丙○○二百十九萬二千零三十七元等語，此亦有「民事辯論要旨狀」在卷可參（參見本審卷第六四頁）。次查，本件訴訟當事人並未變更，上訴人於原審起訴時，係主張兩造間已於八十九年三月六日成立協議價購，而本於價購協議，請求被上訴人履行「辦理按年分期徵收價購手續」者，核其主張之訴訟標的法律關係，為請求履行八十九年三月六日價購協議契約之法律關係者自明。上訴人於第二審程序進行中雖提出「民事準備書㈠狀」，並補充陳述：「被上訴人既又對上訴人表示，已依其諭示於九十年度編列預算將發放第一期之徵收補償費用，並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償直到徵收補償完畢為止，則兩造間就系爭土地已成立按年分期辦理徵收補償之契約」等語（參見本審卷第五一頁），而主張兩造間係成立「按年分期辦理徵收補償之契約」云云；惟遍觀土地徵收條例並無訂立所謂「徵收補償契約」乙詞，該條例第十一條規定由需用土地人與所有權人於徵收前所訂立之契約，則名為「協議價購」契約；再對照上訴人之上訴聲明仍係求為判命「被上訴人就系爭計劃道路用地，應依附表所示與伊成立第七期至第九期徵收前之協議價購」等語以觀，堪認上訴人陳述：兩造間成立「按年分期辦理徵收補償之契約」之真意，係指被上訴人於八十九年三月六日作成「編列預算專案分年處理徵收」之承諾，兩造間成立協議價購契約，而本於該價購協議，請求被上訴人履行「辦理按年分期徵收價購手續」之謂；基上，上訴人主張之訴訟標的法律關係，仍係請求履行八十九年三月六日價購協議契約之法律關係，並未變更。末查，就上訴人於原審聲明中，求為判命「被上訴人就系爭計劃道路用地，應依附表所示『辦理』第七期至第九期之按年分期徵收價購」者，與上訴後聲明求為判命「被上訴人就系爭計劃道路用地，應依附表所示『與伊成立』第七期至第九期徵收前之協議價購」者，僅係用語略有不同而已，無非在闡述兩造既已達成價購協議，即應完成土地徵收條例第十一條規定，辦理各期協議價購手續之意；是上訴人之起訴聲明及上訴聲明中，就上揭部分之前後用語雖有不同，惟其聲明亦未變更，均先敘明。
三、上訴人主張：伊等共有系爭三筆土地，經台南市政府編入系爭計劃道路用地內；被上訴人自三十餘年前，未經徵收程序即將計劃道路之土地逕行舖設柏油路面，編為「南寧街」供公眾通行使用。伊等與其他土地所有人自六十年間起，申請被上訴人公告徵收、補償，均遭被上訴人以道路非其開闢，或財源有限為由一再藉詞推托。嗣伊依司法院大法官釋字第四００號及第四四０號解釋意旨，請求未徵收前使用之補償後，被上訴人於八十九年三月六日作成「編列預算專案分年處理徵收」之承諾，兩造間已成立土地價購協議契約；其後被上訴人並自九十年度開始編列預算，至九十五年度已編列六年，逐年給付價購金額予伊，伊亦按被上訴人給付金額比例，移轉系爭土地之應有部分予被上訴人。詎被上訴人於辦理第六期用地價購協議後即停止辦理，顯然違背上開承諾；被上訴人自應繼續辦理第七期至第九期（即九十六年度至九十八年度）之徵收前協議價購行為。為此，本於履行契約法律關係，求為命被上訴人就系爭計畫道路用地，應依附表所示與伊成立徵收前之協議價購，並給付乙○○六百五十七萬六千一百十四元、丙○○二百十九萬二千零三十七元之判決；原審為其敗訴判決，尚有未合；並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人就系爭計畫道路用地，應依附表所示與伊成立徵收前之協議價購，並給付乙○○六百五十七萬六千一百十四元、丙○○二百十九萬二千零三十七元。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
四、被上訴人則以：渠並未於八十九年三月六日向上訴人承諾就系爭土地辦理徵收前之價購協議；渠於系爭首長會見民眾處理表之答復函中，既未承諾與上訴人訂立系爭土地徵收補償之公法契約，上訴人自不得依該處理表逕認兩造間就系爭土地已有徵收補償之契約存在。渠對於系爭計畫道路用地之補償及作業費，雖曾於九十年度至九十五年度編列預算並予執行，惟補償對象係南寧街上之所有既成道路之私有土地所有權人；渠採行由東向西，逐年籌措財源之方式辦理，原係考量每年財源狀況而採行之行政措施，不得因此反面推論兩造間已成立行政和解契約，或渠已為承諾之意思表示。兩造間既無任何協議存在，上訴人請求渠履行契約，並以每年五百萬元為價購金額，請求渠交付九十六年至九十八年之三年度價購金，即屬無據等情詞，資為抗辯；並聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
五、兩造不爭執之事實：
（一）系爭三筆地號土地，原為上訴人之父蔡全況、上訴人之母蔡涂法、訴外人吳順來與上訴人乙○○等四人共有，嗣因繼承及吳順來出售其應有部分與上訴人，目前為上訴人二人所共有；乙○○、丙○○二人所有系爭土地之應有部分比例，詳如附表「價購範圍」欄所示，為被上訴人先前辦理協議價購，陸續取得系爭土地應有部分後之剩餘部分。
（二）被上訴人編定之系爭計畫道路為東西走向，東起西門路一段，西至國華街一段，自東向西依序包括鹽埕段三之一０
二、六六六、六六七、二二五、二二六、二二七、二二八、一０三、一０五、六四六及六六四等十一筆地號土地；其中三之六六六、二二五、二二七及一０五等筆地號屬於上訴人所有。又，三之三六六地號土地係分割自三之二二五地號土地；三之六六七地號土地係分割自三之二二六地號土地。上開土地均因被上訴人於九十一年間，合併辦理第一期及第二期之徵收價購時，為配合預算額，預為分割而來。
（三）系爭計畫道路之土地，被上訴人未經徵收程序即開闢為「南寧街」供公眾通行使用；上訴人及其前手不斷請求被上訴人徵收、補償，迄至八十九年三月六日始獲被上訴人之首長會見，並由被上訴人製作「八十九年三月六日南市服字第０九九三號臺南市政府首長會見民眾案件處理表」（下稱系爭「首長會見民眾案件處理表」），函送上訴人收執。
（四）被上訴人自九十年度開始編列預算，逐年辦理徵收並以協議價購方式辦理；迄至九十五年度止已辦理六期，其方式為：除第三期編列四百萬元外，其餘每期均編列五百萬元之預算，由東向西逐年辦理徵收。因上訴人所有系爭土地，接連橫亙系爭計畫道路之全線，是以每期徵收時，均價購到上訴人所有土地。
（五）上開事實，有上訴人提出而為被上訴人所不爭之系爭「首長會見民眾案件處理表」（參見上揭高高行法院訴字卷第二０頁）、土地登記謄本、地籍圖（參見原審卷第二一頁至第二七頁），及台南市政府於九十八年八月二十四日，以南市工木土字第０九八００八八一八六０號函，檢送系爭計劃道路用地取得第一期至第六期協議價購會議紀錄相關資料在卷（參見原審卷第五七頁至第九一頁）可按，復為兩造所不爭，均堪信實。
六、再按民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求。請求履行債務之訴，除被告自認原告所主張債權發生原因之事實外，應先由原告就其主張此項事實，負舉證之責任，必須證明其為真實後，被告於其抗辯事實，始應負證明之責任，此為舉證責任分擔之原則，最高法院分別著有十七年上字第九一七號、四十三年台上字第三七七號判例可資參照。查，本件上訴人主張：系爭土地經台南市政府編入系爭計劃道路用地內，被上訴人於八十九年三月六日就系爭土地，作成「編列預算專案分年處理徵收」之承諾，兩造間已成立土地徵收前之價購協議契約，被上訴人應履行契約，依附表所示與伊成立九十六年度起至九十八年度之徵收前協議價購，並給付乙○○六百五十七萬六千一百十四元、丙○○二百十九萬二千零三十七元等語，則為被上訴人否認，並以上情置辯；是兩造間就系爭土地是否已成立土地徵收前之價購協議契約？上訴人得否請求被上訴人履行價購協議契約？厥為本件訴訟首應審究之爭點；且此等事實之主張，係有利於上訴人之事項，依上揭舉證責任分配原則，自應由上訴人就其主張首先負舉證之責。
七、第按依民法第一百五十三條第一項規定，契約之成立，須有要約與承諾二者意思表示一致之事實始足當之，若無此事實，則契約尚未合法成立，自不發生契約應有效力。本件上訴人主張：兩造就伊等共有之系爭土地，已於八十九年三月六日達成土地徵收前之價購協議者，無非係以其提出系爭「首長會見民眾案件處理表」，及被上訴人於行政法院另案受理行政訴訟事件之答辯狀（參見上揭高高行法院訴字卷第二０頁、第二五頁）為其論據；惟查：
（一）系爭「首長會見民眾案件處理表」上載申請人為上訴人之父蔡全況，其「請求事項」欄則載：「建議或陳訴主旨：
因鹽埕段三之一０五、二二五、二二七地號之土地徵收土地補償乙案」；「承諾事項」欄記載：「處理意見：本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」；「處理事項」欄記載：「辦理情形：（主辦單位填）將列入九十年度預算先期作業審議」等情，此觀卷附之上揭處理表自明。是依上揭處理表所載內容觀之，核係被上訴人之首長指示所屬工務局，應為如何處理，以解決人民陳述問題之處理諭示，並未涉及其他事項者甚明；參以民選首長會見民眾時，為達便民及迅速回應人民請求目的，於人民到場陳述問題請求解決時，恆由列席之首長當面回復，以作雙向溝通，達到行政機關單方面迅速作為、解決問題之目的。衡情，除列席首長所為答復內容，屬於其權責範圍內，且向人民允諾之事項為具體、明確、可能，而可認為係具有法律效果之意思表示者外，無非係行政首長片面發動指示之行政作為而已，要難以之與「表意人將欲成立法律行為之意思，表示於外部行為」之意思表示效力等同視之。準此，依系爭「首長會見民眾案件處理表」所示，僅係被上訴人之首長對於所屬工務局，應為如何處理之原則性指示，難認係被上訴人所為具有一定法律效果之意思表示者至明。
（二）其次，系爭「首長會見民眾案件處理表」，係應申請人蔡全況請求而製作，其後並由台南市政府工務局於八十九年三月八日以南工局土字第０二三一一號發文，函送上訴人收執者，此參卷附之上揭處理表亦明，且為兩造不爭執之事實；對照處理表之上揭內容所示，僅在將承辦單位台南市政府工務局目前處理現況：「將列入九十年度預算先期作業審議」，通知予申請人蔡全況乙情觀之，核係被上訴人所屬工務局將一定事實通知予利害關係人知悉而已，至於審議結果如何？是否完全依申請人所請為辦理？無從自上揭處理表之內容獲悉；難認被上訴人所為上揭函覆意旨，係被上訴人依訴外人蔡全況之要約請求，而為承諾之意思表示。上訴人主張被上訴人已應其等請求徵收補償之要約，而作成「編列預算專案分年處理徵收」之承諾意思表示云云，自嫌速斷而無足採。
（三）再者，被上訴人於行政法院另案受理之行政訴訟事件中，雖提出「行政訴訟答辯狀」（上揭高高行法院訴字卷第二一頁至第二五頁），自陳：「上訴人於八十九年三月六日會見首長時，市長已親自答應編列預算，專案分年處理本案徵收，在本府（按即被上訴人）財源拮据情形下，本府於辦理九十年度預算時已確實依台灣省政府八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號台灣省政府訴願決定書之意旨，寬列一千四百萬元之預算送請議會審議，以供發放本案第一期將本案之徵收補償費用。並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。」等語（參見上揭高高行法院訴字卷第二五頁）；惟被上訴人自陳：「於來年度繼續籌措財源，辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。」乙詞，即係以「來年度繼續籌措財源」，作為「辦理本案之後續徵收補償」之前提條件，則被上訴人所為上揭附有前提條件之事實及法律上意見陳述，亦難遽認被上訴人對於上訴人主張：
「被上訴人已作成『編列預算專案分年處理徵收』之承諾」之事實，於訴訟上為自認。上訴人主張依被上訴人提出之答辯狀所示，足認被上訴人於八十九年三月六日即已與伊達成價購協議之意思表示合致云云，亦嫌速斷而不足採。
（四）此外，被上訴人就系爭計劃道路用地之取得，於九十一年七月二十四日、九十二年四月四日、九十三年三月十七日、九十四年二月四日、九十五年一月十六日先後召開第一期至第六期協議價購會議，並與相關土地所有權人就價購土地範圍、價金計算方式、總價，及價金給付日期，土地所有權人應配合提出相關資料等事項，明確約定而達成價購之協議等情，此參卷附之系爭計劃道路用地取得第一期至第六期協議價購會議紀錄相關資料甚明（參見原審卷第五七頁至第九一頁）。是被上訴人前此辦理系爭計劃道路用地之取得時，均先召開價購協議會議，而由相關土地所有權人列席，會議中並由出席人員就價購取得土地之範圍、價金計算方式、總價，及價金給付日期，土地所有權人應配合事項等充分討論後決定之；衡情，被上訴人所屬公務員為達依法行政目的，並避免遭人以私相授受利益之議論，於辦理後續第七期至第九期之價購協議時，信必尋此模式召開價購協議會議決定之。準此，堪認被上訴人所屬工局務函送系爭「首長會見民眾案件處理表」予上訴人收執，僅係被上訴人有意與包括上訴人在內之土地所有權人進行協議價購之意願表述而已，未經被上訴人依上述模式召開價購協議會議，就價購取得土地之範圍、價金計算方式、總價，及價金給付日期，土地所有權人應配合事項等充分討論而決定前，難認兩造間就買賣契約之要素－買賣標的物、價金等，已有互為意思表示之合致。至於被上訴人雖已陸續辦理六期價購協議會議，並取得所價購之土地者，僅足證明被上訴人確曾因首長之行政指示，因此召開六期價購協議會議，以遂行土地徵收前之價購協議程序之事實而已，要難據此逕認兩造間就系爭土地已達成如附表所示，第七期至第九期之價購協議契約。
（五）綜參上情，上訴人並未提出其他積極事證，以資證明兩造間已於八十九年三月六日，就系爭土地成立依附表所示之土地價購協議契約，上訴人僅以被上訴人之首長於系爭「首長會見民眾案件處理表」之行政指示，及行政法院另案受理行政訴訟事件之答辯狀中，自陳「於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止」等情，遽認兩造間已成立價購協議契約，被上訴人應負履行契約責任云云，即為無理由。
八、綜上所述，本件上訴人主張系爭土地經台南市政府編入系爭計劃道路用地內，被上訴人於八十九年三月六日，就系爭計劃道路用地作成「編列預算專案分年處理徵收」之承諾；兩造間已成立土地價購協議契約，被上訴人應依附表所示與伊成立九十六年度起至九十八年度徵收前協議價購，並給付乙○○六百五十七萬六千一百十四元，給付丙○○二百十九萬二千零三十七元者，尚無足採。從而，上訴人主張本於履行契約法律關係，求為命被上訴人就系爭計畫道路用地，應依附表所示與伊成立徵收前之協議價購，並給付上訴人乙○○六百五十七萬六千一百十四元、上訴人丙○○二百十九萬二千零三十七元之判決，即屬無據，不應准許。原審為其敗訴之判決，其認事用法均無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之陳述，與判決結果並無影響，爰不一一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 1 日
民事第二庭 審判長法 官 陳 光 秀
法 官 曾 平 杉法 官 李 文 賢上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，應於上訴後20日內，向本院提出理由書（須附繕本）。依法須繳納裁判費並應委任律師為訴訟代理人，始得上訴。
中 華 民 國 99 年 6 月 3 日
書記官 劉 清 洪【附記】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。