臺灣高等法院臺南分院民事判決 103年度重上字第35號上 訴 人 廖秋慧
陳榮松王信仁兼上列共同訴訟代理人 廖健華被上訴人
雲林縣政府法定代理人 蘇治芬訴訟代理人 康志遠 律師上列當事人間請求給付買賣價金等事件，上訴人對於中華民國102年11月28日臺灣雲林地方法院第一審判決（101年度重訴字第39號）提起上訴，本院於103年9月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按原告之訴，其訴訟事件不屬普通法院之權限，不能依第31條之2第2項規定移送者，法院應以裁定駁回之，固為民事訴訟法第249條第1項第1款定有明文。惟訴訟事件是否為民事訴訟事件，應依原告作為訴訟標的之事項加以判斷，若訴訟標的屬民事裁判事項，無論被告抗辯為公法抑或法院判決先決問題為公法，均不得以原告之訴非民事訴訟事件，而移送行政法院或裁定駁回之。本件上訴人以成立私法上買賣契約為由，請求被上訴人給付買賣價金而提起訴訟，其訴訟標的為私法上買賣契約請求權。揆諸上開說明，上訴人所提本件訴訟，普通法院應有審判權，此合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：伊為斗六市祥瑞大樓住戶（以下簡稱系爭大樓），因九二一地震，造成系爭大樓災損嚴重形同廢墟。
被上訴人遂以都市更新徵收補償方式改善再造，故於民國(下同)100年12月13日發文通知將召開「系爭大樓都市更新單元都市更新事業計畫案」（簡稱系爭大樓更新計畫）用地取得協議會（下稱系爭協議會），並於開會通知單（下稱系爭通知單）記載：「擬與所有權人以價購方式取得土地」（原審卷⑴第24-25）；附件協議會說明資料（下稱系爭說明資料）第4點第5款記載：「所有權人如同意協議價購，請當場或於101年1月9日前出具協議價購同意書予本府」（見原審卷⑴第27頁）。足見被上訴人已就系爭大樓所有權買賣契約提出要約，而上訴人於上開期限屆滿前均已出具同意書，而為承諾，兩造買賣契約業已成立生效。未料，被上訴人竟以土地徵收條例（簡稱土徵條例）於101年1月4日修正公布，徵收程序將依新法重新辦理，拒絕與上訴人簽訂書面契約書及給付買賣價金。為此，上訴人依買賣契約之法律關係，請求被上訴人給付買賣價金。原審為上訴人全部敗訴判決。上訴人對此不服，提起上訴。並聲明：（1）原判決廢棄。（2）被上訴人應給付上訴人廖健華新台幣（下同）2,056,826元、廖秋慧2,027,241元、陳榮松2,049,733元、王信仁2,027,241元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（3）上訴人願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人抗辯：系爭大樓更新計畫於99年11月26日公告，100年12月23日召開系爭協議會，系爭開會通知單目的僅在於徵詢土地所有權人對於協議價購之意見，並非要約之意思表示。故系爭說明資料除記載同意協議價購者，應於101年1月9日前出具同意書外，同時記載被上訴人將另行簽訂買賣契約書，顯示被上訴人並無以系爭開會通知書及附件作為買賣要約之意思，至多僅為要約之誘引，是上訴人向被上訴人出具協議價購同意書自非買賣之承諾，兩造間買賣契約尚未成立，上訴人請求被上訴人給付買賣價金，為無理由。並聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：
(一)被上訴人於100年12月13日發文通知上訴人於100年12月23日召開系爭協議會，系爭說明資料第4點第1款記載：「協議價購之土地價格以協議當時公告土地現值加4成計算，土地改良物協調價購之價格參照查估補償標準計算。」依上開標準計算做成之用地取得補償費清冊載明：
1.廖健華所有土地部分價值359,455.74元，建物部分1,697,
370.336元，合計2,056,826元（元以下四捨五入）。
2.廖秋慧所有土地部分價值353,573.73元，建物部分1,673,
667.002元，合計2,027,241元（元以下四捨五入）。
3.陳榮松所有土地部分價值359,455.74元，建物部分1,690,
276.826元，合計2,049,733元（元以下四捨五入）。
4.王信仁所有土地部分價值353,573.73元，建物部分1,673,
667.002元，合計2,027,241元（元以下四捨五入）。
(二)系爭說明資料第4點第5款記載：「所有權人應於101年1月9日前出具協議價購同意書予本府，並於本府另行通知簽訂契約書之期限內，與本府另行簽訂買賣契約書」。
(三)被上訴人於100年12月23日召開系爭協議會，會議結論記載：「經協商結果，部分所有權人同意以價購方式辦理，本府將另行通知簽訂買賣契約書，部分所有權人因價格未能合致等原因，致協議不成，或未出席協議會議者，視為協議不成立」。
四、兩造協議之爭點：
（一）系爭開會通知單及其附件是否為被上訴人就買賣契約為要約之意思表示？
（二）上訴人出具協議價購同意書是否為承諾之意思表示？
（三）被上訴人代表人副縣長於101年4月2日口頭允諾3個月可以拿到價金，使上訴人產生信賴，故有信賴保護原則之適用？
五、得心證之理由：
（壹）前言：
１、被上訴人於99年11月16日發布系爭大樓更新計畫，係適用修正前土徵條例第11條規定（新法於101年1月4日修正公布施行）。而該條規定：需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。立法目的為徵收土地強制剝奪土地所有權，對人民財產權侵害甚鉅，故應屬取得土地方法之最後手段，因此明定協議價購為需地機關辦理用地取得之先行程序，徵收為用地取得之最後手段。又同法第14條：徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。第15條：中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。該第15條之立法理由為：
徵收私有土地，關係人民財產權益甚鉅，為保障私有財產權，徵收之範圍是否為其事業所必須，是否就損失最少之地方為之？是否符合都市計畫？凡等事項允宜慎重，故規定內政部應設土地徵收審議委員會（以下簡稱審議委員會），審議土地徵收案件，以求審慎。故審議委員會若認未合以上理由，得駁回需用土地人徵收申請，此有立法院公報（見原審卷3第44-65頁）及系爭大樓都市更新事業計畫作業流程表（見本院卷第116頁）附卷可查。
２、由上可知，國家或縣市政府因公共事業需要有土地需求時，必須依土徵條例規定之程序，徵收私有土地。但為保障人民財產權及符合比例原則，需地機關如能與土地所有人達成協議，即不得以徵收方式為之，僅土地所有人拒絕協議或未達成協議者，始得為徵收。因此需地機關依土徵條例第11條對於進行協議價購程序之目的，乃在於先確定同意協議價購之人，需地機關無庸繼續踐行第12條以下規定實施調查、勘測等徵收程序。但依土徵條例第15條規定可知，徵收仍需經審議委員會之同意，若審議委員會駁回需地機關申請時，需地機關即不得以公共事業之需要為由，以協議價購及徵收方式取得人民私有土地，以避免行政機關濫權侵害人民財產權之弊端。
（貳）承上說明，茲將爭點一一說明如下：
（一）爭點（一）被上訴人系爭開會通知單（100年12月13日）及附件是否為被上訴人就買賣契約為要約之意思表示？爭點（二）上訴人出具協議價購同意書是否為承諾之意思表示？
１、上訴人主張被上訴人於100年12月13日寄發系爭開會通知書及附用地取得補償費清冊載明協議價購範圍、面積及價格（見原審卷⑴第12頁至第28頁）予上訴人應為買賣契約之要約云云。惟依前言說明，系爭開會通知係被上訴人為公共事業目的欲取得上訴人私有土地時，踐行土徵條例第11條所規定之行政程序，目的在於先確定系爭大樓有意願與被上訴人進行協議價購之對象及人數，同意協議價購之土地所有權人即無庸遂行第12條之徵收程序。此由所附協議會議說明資料第四條第（5）款記載：「所有權人如同意協議價購，請當場或101年1月9日前出具協議價購同意書予被上訴人」（原審卷⑴第27頁）以及第五條第（1）款記載：「所有權人如拒絕參與本次協議或經開會未能達成協議者，為公共建設之遂行，被上訴人將盡速依土地徵收條例規定程序辦理徵收自明（即土地徵收條例第11條）」（見原審卷⑴第28頁）。故被上訴人系爭開會通知僅在於調查確定上訴人對於協議價購之意願，區隔出免續行及須續行徵收程序之土地所有權人自明。（見原審卷⑴第25頁）。
２、又對照卷附系爭大樓更新計畫作業流程表（見本院卷第116頁）、被上訴人進行程序時程表（見本院卷第109-110頁）及土徵條例第15條之規定可知，被上訴人為公共事業目的存在之土地徵收程序，須擬定計畫、公開展覽及舉辦公聽會，進行內部都市更新審議會，公布更新事業計畫，進行協議價購，徵收土地及土地改良物勘估後，最後須經審議委員會之審議，審議委員會若駁回該申請，徵收計畫將歸終止。被上訴人身為行政機關，應遵守上開行政程序，在程序未全部完成前，不得以價購或徵收之取得人民私有土地，此由被上訴人寄發上訴人說明資料記載：「所有權人如同意協議價購，請當場或101年1月9日前出具協議價購同意書予被上訴人，並於被上訴人『另行通知簽訂契約書』之期限內，與被上訴人『另行簽訂買賣契約書』」明白可見（本院卷⑴第27頁）。故依土徵條例之規定，被上訴人對於私有土地必須經審議委員會同意後，被上訴人始得與同意協議價購之土地所有權人簽訂書面契約，程序始告完成。
３、從而，系爭通知書係被上訴人依土徵法條例規定踐行行政程序之一，與上訴人並無成立私法買賣契約要約之意思，在全部行政程序完成前，更無使買賣契約成立生效之可能。易言之，上訴人對於被上訴人無論公法上或私法上之對價請求權，均須經過審議委員會通過並簽訂書面契約等行政程序完成後始得成立生效。而系爭大樓更新計畫業經內政部於101年3月19日發函被上訴人，告知因土地徵收條例第11條已於101年1月4日修正公佈，應依「市價」與所有權人協議價購，被上訴人前以舊法規定議價，與新修正規定不合，命被上訴人應以市價與所有權人重新進行協議程序（見原審卷⑴40-42頁）。由上可知，被上訴人尚未完成土徵條例之程序，上訴人對於被上訴人之土地對價請求權並不成立生效。其主張系爭開會通知為契約之要約，以及協議價購同意書（見原審卷⑴第204頁）為契約之承諾等情，均無理由。
（二）被上訴人代表人副縣長於101年4月2日口頭允諾3個月可以拿到價金，使上訴人產生信賴，故有信賴保護原則之適用？
１、前述土徵條例之規定，係為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定該條例。故被上訴人為公共事業目的欲取得人民私有土地必須符合土徵條例所規定之程序，始為合法。
２、前已述及，系爭大樓更新計畫經內政部發函須依新修定之土徵條例第11條「以市價與所有權人協議價購」，被上訴人因此重新進行協議價購程序，故行政程序尚未完成，自無從給付價金。從而，無論被上訴人代表人副縣長是否於上開時地口頭承諾3個月可以拿到價金，上開承諾與土徵條例之強制規定程序未合，自無信賴保護原則之適用，故上訴人此部份主張並不可採。
六、綜上所述，上訴人主張兩造間成立買賣契約既不可採，則其依買賣契約之法律關係請求被上訴人給付買賣價金，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並駁回假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
民事第六庭 審判長法 官 李素靖
法 官 藍雅清法 官 田玉芬上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
書記官 李良倩【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。