臺灣高等法院臺南分院民事判決 104年度上國字第7號上 訴 人 王秀秀訴訟代理人 王仁聰 律師
田崧甫 律師被 上訴 人 臺南市政府法定代理人 賴清德被 上訴 人 臺南市○○區公所法定代理人 張睿民共 同訴訟代理人 楊偉聖 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國104年7月3日臺灣臺南地方法院第一審判決（103年度國字第13號），提起上訴，本院於104年11月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項分別定有明文。本件上訴人於民國103年3月21日向被上訴人臺南市○○區公所（下稱新營區公所）請求國家賠償，經新營區公所於103年5月6日以所行字第0000000000號理由書拒絕賠償。上訴人嗣於103年6月20日向台灣台南地方法院（下稱臺南地院）以臺南市政府為被告起訴請求國家賠償，並於103年9月19日以民事準備狀向台灣臺南地方法院（下稱臺南地院）以新營區公所為備位被告起訴請求國家賠償，又於103年9月29日向臺南市政府提出國家賠償請求，經臺南市政府以103年10月13日府法制字第0000000000號函後附法賠字第5號理由書拒絕賠償，此為兩造所不爭執，並有起訴狀、臺南市○○區公所拒絕賠償理由書、準備狀、臺南市政府拒絕賠償理由書、國家賠償請求書（見原審卷第5-8頁、第15-17頁、第68-73頁、第112-114頁、第125-127頁）可稽，堪信為真實，則上訴人於起訴前，即以書面向新營區公所請求國家賠償遭拒絕，復於本件訴訟繫屬臺南地院中，以書面向臺南市政府請求國家賠償遭拒絕，本件應認已因補正其程序之欠缺，則上訴人向原審法院提起本訴，依前開規定，自無不合，先予敘明。
乙、實體方面：
一、上訴人起訴主張：改制前臺南縣新營市公所明知坐落於臺南縣○○市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之使用分區為「鄰里公園兼兒童遊樂場用地」（屬公共設施保留地），竟於99年7月7日核發都市計畫土地使用分區證明書上記載系爭土地使用分區為「住宅區」，致上訴人因信賴該等記載，誤認系爭土地為住宅區，而於99年11月間，貸與訴外人即系爭土地之所有權人李興華新台幣（下同）200萬元並完成最高限額抵押權登記（下稱系爭抵押設定）。嗣改制前臺南縣新營市公所於101年7月20日函告上訴人系爭土地使用分區證明核發有誤，致其設定之抵押權擔保債權可能無法受償，並建議其先行著手債務追償等法律途徑。至102年6月間，上訴人就他債權人陽信商業銀行股份有限公司（下稱陽信銀行）等與債務人李忠良即李興華之繼承人等間拍賣系爭土地強制執行事件聲明參與分配，惟經特別拍賣程序後之減價拍賣，仍無人應買，是上訴人之抵押權因系爭土地為公共設施保留地，其市場交易價值低落致無人應買，而受有200萬元之損害，爰依國家賠償法第2條第2項、第9條第1項之規定，提起本訴。先位請求被上訴人臺南市政府應給付上訴人200萬元及法定遲延利息；備位請求被上訴人新營區公所應給付上訴人200萬元及法定遲延利息。原審為上訴人敗訴之判決，容有不當，爰上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡先位聲明：被上訴人臺南市政府應給付上訴人200萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。備位聲明：被上訴人新營區公所應給付上訴人200萬元，及自103年9月19日民事準備狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
二、被上訴人方面：㈠被上訴人臺南市政府答辯略以：新營區公所為地方機關且獨
立之預算及組織編制，上訴人以被上訴人臺南市政府為國家賠償請求對象，顯非適法。且上訴人於101年5月25日發函新營區公所，表達其於99年7月7日就系爭土地使用分區證明書之使用分區記載錯誤，有損及其抵押債權，卻於103年9月29日始向臺南市政府提出國賠請求，已逾國家賠償法第8條第1項2年時效。並答辯聲明：上訴駁回。
㈡被上訴人新營區公所則以下列情詞置辯：上訴人不能證明其
損害存在，自無損害賠償請求權；且系爭土地之抵押權設定登記之時間為99年11月23日，早於上訴人所提出之借款合約簽訂及本票簽發時間，則系爭抵押權設定本屬無效；另上訴人與李興華設定抵押權時，有流抵約定，可合理推論上訴人業已實行流抵約款；再系爭土地經估價金額為616萬5,000元，扣除第一順位抵押債權410萬元後，仍在上訴人擔保債權範圍內，故擔保利益仍然存在；且同意借貸與否，影響因素多端，難認與新營區公所之使用分區證明記載錯誤有相當因果關係存在。並答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）原
為訴外人李興華（已歿）所有，嗣於102年8月13日以繼承為登記原因，登記為訴外人李忠良、李淳華公同共有（原審卷第106-107頁）。
㈡系爭土地之使用分區為「鄰里公園兼兒童遊樂場用地」，惟
新營區公所（改制前臺南縣新營市公所）核發99年7月7日所服字第595號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書將系爭土地之使用分區誤載為「住宅區」（原審卷第10頁）。
㈢李興華於99年9月14日以系爭土地為擔保，設定債權金額495
萬元之第一順位抵押權予陽信銀行；嗣李興華與上訴人於99年11月24日簽訂借款合約書，並載明簽約同時當場現金交付，李興華遂於99年11月23日，再設定債權金額為200萬元之第二順位抵押權予上訴人，並有流抵約定，約定債權屆期未清償，抵押物所有權移屬於抵押權人，有土地登記申請書、借款合約書、本票、他項權利證明書、土地登記謄本、帳戶歷史紀錄查詢資料可稽（原審卷第30-31頁反面、93-94、104-106、147頁）。
㈣新營區公所曾於101年7月20日以所工字第0000000000號函覆
上訴人101年5月25日函稱前開土地使用分區證明書核發有誤（原審卷第13頁）。
㈤李興華屆期未還款，陽信銀行向臺南地院聲請強制執行李興
華所有之系爭土地，經台南地院民事執行處以102年度司執字第34786號拍賣抵押物強制執行事件受理在案，上訴人聲請參與分配，嗣因經特別拍賣程序後之減價拍賣，仍無人應買，視為撤回結案（原審卷第14頁）。
㈥上訴人於103年3月20日（按收件日期為3月21日）向新營區
公所請求國家賠償，經臺南市○○區公所於103年5月6日以所行字第0000000000號理由書拒絕賠償。上訴人嗣於103年6月18日（收狀日期為20日）向原審法院以臺南市政府為被上訴人起訴請求國家賠償，並於103年9月19日以民事準備狀向原審法院以新營區公所為備位被告起訴請求國家賠償，又於103年9月29日向臺南市政府提出國家賠償請求，經臺南市政府以103年10月13日府法制字第0000000000號函後附法賠字第5號理由書拒絕賠償（原審卷第15-17頁）。
四、兩造爭執事項：㈠上訴人得否對被上訴人臺南市政府請求國家賠償？如是，則
上訴人對被上訴人臺南市政府之請求權是否罹於時效？㈡上訴人對李興華之抵押債權是否存在？該抵押債權與被上訴
人新營區公所土地使用分區證明書之誤發有無相當因果關係？如有，則上訴人得請求賠償之金額為何？
五、本院得心證之理由：㈠台南市政府關於本案，非國家賠償法第9條之賠償機關：
⒈按依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關
為賠償義務機關。前二項賠償義務機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關。無承受其業務之機關者，以其上級機關為賠償義務機關。國家賠償法第9條第1項、第3項分別定有明文。
⒉次按台南市政府係於100年6月間改制升格為直轄市，依其
改制後之臺南市政府組織自治條例第13條規定，台南市各區設區公所，區公所之組織規程另定之。對照同條例第6條規定台南市政府設秘書處、財政處、法制處、新聞及國際關係處、民族事務委員會、研究發展考核委員會，分別掌理市政府內部各項行政事務，未另設組織規程，而同條例第11條規定，台南市政府設民政局、教育局、農業局、經濟發展局、觀光旅遊局、工務局、水利局、社會局、勞工局、地政局、都市發展局、文化局、交通局、衛生局、環境保護局、稅務局、警察局、消防局等一級機關亦另定組織規程。足認新營區公所為臺南市政府內之獨立機關而非所屬單位，而新營區公所有獨立預算及組織編制，機關而非台南市政府所屬單位。而查本件上訴人係以被上訴人新營區公所改制前之臺南縣新營市公所於99年7月7日就系爭土地核發土地使用分區證明時，將系爭土地「鄰里公園兼兒童遊樂場」誤載為「住宅區」，致伊信賴該記載而貸與李興華200萬元，並以系爭土地為系爭抵押設定，嗣訴外人陽信銀行聲請拍賣系爭土地無人應買為由，主張受有200萬元之損害，依國家賠償法第2條第2項規定請求賠償，則依上訴人所指係誤信新營區公所改制前之臺南縣新營市公所所屬公務員核發之使用分區證明致生損害等情，其請求賠償對象，於新營區公所改制前應以該公務員所屬機關即臺南縣新營市公所，改制後則應以新營區公所為請求賠償義務機關，上訴人向台南市政府請求國家賠償，於法不合。
㈡上訴人主張其貸予李興華200萬元，並以系爭土地為擔保設
定抵押權登記等情，業據其提出他項權利證明書、土地抵押權設定契約書、借款合約書、本票、帳戶歷史紀錄查詢（見原審卷第11-12頁、第93-94頁、第147頁）為證，並經證人即代書事務所負責人林德良證述在卷，固堪信實。惟上訴人又主張其因新營區公所誤發之系爭土地使用分區證明書借貸200萬元予李興華，今系爭土地因使用分區為公共設施保留地，於拍賣程序中無人應買，致上訴人系爭債權不能於執行程序取償，致其受有損害等語，為被上訴人所否認。經查：
⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段著有明文。是依本條項規定請求國家賠償者，必須具備：行為人係公務員、須為執行職務行使公權力、須係不法行為、須行為人有故意過失、須人民之自由或權利受侵害、須不法行為與損害間有相當因果關係，始足當之。次按本條項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言。此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為（最高法院84年度台上字第2551號、89年度台上字第2528號判決可資參照）。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。查本件系爭土地之分區使用證明書，係訴外人李興華於99年7月7日，向被上訴人新營區公所申請，經新營區公所所屬公務員依法核發，此為兩造所不爭，並有新營區公所核發都市計劃土地使用分區證明書附卷可稽（見原審卷第10頁）。是新營區公所核發土地使用分區證明書之行為，係於提供資訊之公法上事實行為，具備行使公權力行為之性質。又新營區公所所屬公務員將系爭土地之使用分區證明錯誤記載，明顯過失，此為新營區公所所不否認，此部分新營區公所所屬公務員執行職務行使公權力有過失不法行為，堪以認定。
⒉再按國家賠償法第2條第2項規定之損害賠償請求權，與一
般損害賠償請求權相同，須以實際受有損害為成立要件（最高法院96年度台上字第2902號判決參照）；另按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。故上訴人所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字第481號判例參照）。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此一結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院76年台上字第192號判例參照）。
⒊查訴外人李興華提供系爭土地為擔保物向上訴人借款金額
高達200萬元，上訴人評估是否借貸，衡之交易常情，應參考不動產之他項權利情形、週圍及附近一帶情形及交通狀況、有無都市計劃之影響、地上建物種類（自用或出租）、地上有無建物（建物所有者）、及公告現值、增值稅、單位時價、最近週邊成交價等諸事項，予以逐項評估，其原因多種，並非僅憑乙紙土地使用分區證明書之記載即可決定，此由證人林德良於原審證稱：伊經營上群代書事務所，伊是負責人，伊本身沒有代書執照，但有僱請代書，李榮貴說臺南有一塊地，要借給私人的，要借200萬元，叫伊評估看看，伊、許能中、李興華及李榮貴一起去現場看，看完後，當場在現場就敲定借貸金額為200萬元；本件最主要是系爭土地上已經有銀行的一胎貸款，所以像這樣的土地就不會有問題，因為銀行內規只要是公共設施或是公園地或持分地，銀行都是不能借錢的，這件銀行都已經審核並同意借款，而且是剛貸款出來，所以本件就不會有問題等語（見原審卷第187頁背面），益足證明上訴人借貸金錢予李興華前，有偕專業代書至系爭土地現場評估，且因信任系爭土地上已設定第一順位之抵押權人陽信銀行之審核而同意貸款，則上訴人主張：因信任新營區公所核發之分區證明記載而借貸金錢予李興華等語，已有疑義。
⒋又抵押權係以確保債權之清償為目的，而設定之擔保物權
，系爭土地業經元貞不動產估價師事務所估鑑價格為616萬5,000元（參原審卷第96頁），嗣雖經拍賣無人應買，惟系爭土地無人應買之原因甚夥，或因整體經濟影響景氣、或因交易市場的觀望，並非以系爭土地之使用分區為影響買氣之唯一考量。更何況本件上訴人之系爭抵押權並未因拍賣不成立而塗銷，債權亦尚存在，不惟得就李興華其他財產取償，亦不排除日後再就系爭土地聲請拍賣。據此，亦足證明被上訴人新營區公所所屬公務員之上開過失行為，並不必然導致上訴人受有系爭債權不存在之損失，自難認新營區公所所屬公務員核發該土地使用分區證明，與上訴人借貸金錢予李興華間，有相當因果關係存在。
六、綜上，依上訴人主張其受有損害，惟被上訴人台南市政府非賠償義務機關，上訴人亦未舉證證明被上訴人新營區公所核發該土地使用分區證明，與上訴人借貸金錢予李興華間，有相當因果關係，復未能證明其已不能就系爭土地或債務人其他財產取償，是上訴人本件請求，均於法不合。從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，先位請求被上訴人台南市政府，備位請求被上訴人新營區公所賠償200萬元，及均自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，於法均非有據。是則原審為上訴人敗訴之判決，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，核與本件判決結果不生影響，不予一一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 10 日
民事第二庭 審判長法 官 高明發
法 官 王金龍法 官 李杭倫上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
書記官 王全龍【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。