臺灣高等法院臺南分院民事判決 104年度選上字第1號上 訴 人 黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統被上訴人 中央選舉委員會法定代理人 劉義周訴訟代理人 蔡金誥
王曉麟黃宗馥被上訴人 嘉義縣選舉委員會法定代理人 吳容輝訴訟代理人 黃保源
蕭金澤上列當事人間選舉無效事件，上訴人對於中華民國104年3月11日臺灣嘉義地方法院第一審判決（103年度選字第5號）提起上訴，本院於104年6月11日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：
（一）上訴人係103年嘉義縣第17屆縣長選舉登記為1號之縣長候選人，於103年9月1日完成登記，並依法繳交新台幣（下同）200,000元保證金後，即向被上訴人嘉義縣選委會（下稱嘉義縣選委會）提出選舉公報刊登上訴人設計之「偉大中華臺灣神聖民主共和國國旗請求書」（下稱系爭旗案）。詎料，嘉義縣選委會於103年9月4日以嘉縣選四字第0000000000號函，稱依被上訴人中央選舉委員會（下稱中選會）中選一字第0000000號函及中選務字第0000000000號函釋規定，不得刊登系爭旗案於選舉公報。然上訴人主張刊登系爭旗案，係因文字表達無法取代圖樣呈現，此乃憲法第11條所保障言論自由及第17條之參政權，均屬基本人權，而被上訴人2人以函釋規定，限制、剝奪、侵害上訴人所受憲法所保障之基本人權，自屬違憲而無效，為此請求判決103年第17屆嘉義縣縣長選舉無效。又因本件涉及基本人權請求鈞院停止訴訟，聲請大法官解釋，以止訟息爭。【原審判決上訴人敗訴，上訴人不服提起上訴】
（二）上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、請求判決103年第17屆嘉義縣縣長選舉無效。
二、被上訴人2人抗辯：
（一）中選會方面：
1、程序部分：嘉義縣第17屆縣長選舉之主辦機關，應為嘉義縣選委會，此為公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第118條第1項所明定。而本件嘉義縣長選舉之選舉公報係由嘉義縣選委會編印，決定內容是否刊登屬該會權責，中選會僅係協助下級機關及所屬公務員統一解釋選罷法第47條規定意旨，依職權所為必要之釋示，上訴人將僅具指揮、監督權限之本會併列為被上訴人，屬欠缺當事人適格要件，應予駁回。
2、實體部分：
(1)嘉義縣選委會未於選舉公報刊登上訴人所提系爭旗案並不違法：
按選罷法第47條第3項明定：「政見內容以六百字為限」，立法意旨即在使選舉公報所定之候選人政見內容之字數，有公平明確之標準，就其文義而言，其刊登之候選人政見內容自應為中文文字。又以選舉公報係屬政府公文書，其刊印之文字，除號次、年齡得以阿拉伯數字印製外，其他內容自當以本國文字為限，中選會90年12月17日中選一字第0000000號及99年9月29日中選務字第0000000000號函釋，即係本於上開條文之意旨所為釋示，自屬合法妥適。
(2)嘉義縣選委會未於選舉公報刊登上訴人所提系爭旗案不足以影響選舉結果：
上訴人提起本件訴訟，僅空言被上訴人之函釋違憲及嘉義縣長選舉公報有重大瑕疵，然未舉證證明選務違法已造成客觀上可具體判斷之得票數變動足以致使選舉結果動搖情事；況選舉公報並非選舉人暸解候選人之唯一管道，候選人尚得以旗幟、文宣、宣傳車、電視廣告、網路及政見發表等競選活動，供選民認知及了解其政見內容，上訴人僅以嘉義縣選委會未於選舉公報刊登其所提系爭旗案一事，實不足以影響該次嘉義縣縣長選舉結果。是以，嘉義縣選委會自無影響選舉結果之違法行為可言。
3、答辯聲明：請求駁回上訴。
（二）嘉義縣選委會方面：
1、上訴人於103年9月1日請求將系爭旗案刊登於「嘉義縣第17屆縣長選舉公報候選政見欄位」，惟依選罷法第47條第3項之規定，候選人刊登選舉公報之政見內容以600字為限，法規規定政見內容係以文字為限，上訴人所提系爭旗案圖樣並非文字，依法自不得刊登。又扣除系爭旗案圖樣外，嘉義縣選委會對於上訴人所提之個人資料及政見稿，均一字未改完整刊登於選舉公報，是上訴人所主張系爭旗案理念，業已於其政見稿欄位清楚表達。中選會為嘉義縣選委會之主管機關，故嘉義縣選委會辦理103年嘉義縣長選舉，自應受中選會指揮、監督，縣長選舉期間各項疑義，自應依主管機關之釋示辦理。因此，本會依據中選會上開函示辦理選務，依法並無不合。
2、再上訴人在103年嘉義縣長選舉得8,639票，得票率僅2.82%，足見刊登上訴人所提系爭旗案與否，均不足以影響選舉結果，依選罷法第118條第1項之規定，上訴人主張嘉義縣選委會違法而提起選舉無效之訴，依法不合。
3、答辯聲明：請求駁回上訴。
三、兩造爭執事項：
（一）上訴人以中選會為當事人，提起本件訴訟，當事人是否適格？
（二）嘉義縣選委會拒絕將上訴人所提系爭旗案圖樣刊登在選舉公報，是否合於選罷法第118條之規定？
四、得心證之理由：
（一）上訴人以中選會為當事人，提起本件訴訟，當事人是否適格？
1、按所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。當事人之適格為訴權存在要件之一，原告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟實施權，當事人即非適格，其訴權存在之要件亦即不能認為具備，法院自應認其訴為無理由予以駁回，此有最高法院27年上字第1964號判例意旨可資參照。
2、又按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，此選罷法第118條第1項定有明文。又按縣（市）長選舉由中央選舉委員會主管並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之；縣（市）議員、縣（市）長選舉由縣（市）選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮監督，此有選罷法第7條及同法施行細則第4條定有明文。由上可知，辦理103年年度嘉義縣第17屆縣長選舉之各該選舉委員會應為嘉義縣選委會自明。
3、本件上訴人主張103年度嘉義縣第17屆縣長選舉禁止上訴人刊登系爭旗案圖樣違法，依選罷法第118條第1項提起選舉無效之訴，揆諸上開說明，該次嘉義縣長選舉，係由嘉義縣選委會負責辦理，而中選會僅有行政上指揮、監督權限，中選會既非主辦機關，依選罷法第118條第1項之規定，應以主辦各該選舉委員會即嘉義縣選委會為被告始合於當事人適格要件，故此，上訴人以中選會為被告提起選舉無效之訴，與選罷法第118條第1項之規定未合，自屬欠缺當事人適格之要件，應予駁回。
（二）嘉義縣選委會拒絕將上訴人所提系爭旗案圖樣刊登在選舉公報，是否合於選罷法第118條之規定？
1、按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。由是可知，選舉無效之訴，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可，故即使選舉委員會辦理選舉有違法之處，但不足以影響選舉之結果者，法院仍不得判決選舉無效。
2、上訴人主張嘉義縣選委會拒絕將其設計系爭旗案圖樣刊登於選舉公報，屬於辦理選舉違法云云。惟按選罷法第47條第3項規定：選舉公報刊登政見內容以600字為限，同項第1款學歷、經歷合計以150字為限，同項第2款學歷、經歷合計以75字為限。立法理由明示：「為使選舉公報所定之候選人政見及個人資料等內容之字數，有公平明確之標準，爰將本法施行細則第52條第1項及第2項，提列為第3項，並酌作文字修正」等語，由是可知，立法者在選舉公報之政見欄位要求字數以600字為限，主要係考量降低選務運作爭議及各參選人之公平性，故對於選舉公報上政見表達要求以文字為之，並就字數予以限制，以避免爭議，嘉義縣選委會據此規定意旨，要求選舉公報上之政見欄位應以文字刊載，並拒絕上訴人刊登系爭旗案之請求，應認符合選罷法第47條第3項規定意旨，難認有何違法可言。上訴人雖抗辯所謂600字為限，應係指欄位大小，非指字數云云。惟選罷法第47條第3項條文及立法理由均明載選舉公報上政見有「字數」限制，應即指文字字數而言，並非僅限制欄位空間，故上訴人前開主張，即無足採。
3、又上訴人主張嘉義縣選委會一方面稱選舉公報不得以羅馬拼音刊印」；但另方面卻刊登上訴人所引Wallace D.Wattles外國文字，顯有違法云云（見原審卷第10頁）。惟查，嘉義縣選委會駁回上訴人刊登系爭旗案圖樣理由為：「選舉公報屬政府公文書，其刊登之文字，除號次、年齡得以阿拉伯數字印製外，其他內容應以本國文字為限，不得以羅馬拼音或日本文字刊印。復查，本會99年9月29日中選務字第0000000000號函釋規定，笑臉圖案不得刊登於選舉公報。依上開函釋規定，『偉大中華台灣神聖民主共和國國旗』彩色圖案，不得刊登於選舉公報」，此有函文1紙附卷可參（見原審卷第8頁）。顯見系爭旗案遭拒絕刊登理由，係因系爭旗案屬於彩色圖案，並非文字甚明。至於上訴人所引Wallace D.Wattles英文名稱部分，嘉義縣選委會對此抗辯因英文是國際通行文字，選舉公報要求政見內容規定主要以本國文字發表，如屬「外國人名」或大眾通用「特殊用語」等外國文字，始例外允許刊登，應係考量公職人員選舉是為國舉才之重要制度，除考量候選人之言論自由與參政權外，亦應一併考量選民之投票權保障與選賢舉能目的之達成，倘若任由候選人以外國文字表達政見，除可能造成選民無法瞭解候選人之政見外，亦可能損及為國舉才目的之達成，故原則上禁止之。惟英文屬國際通行文字，且若屬外國人名及大眾通用特殊用語，非以英文不足以表達時則例外得使用英文文字。本院審酌嘉義縣選委會上開對選罷法第47條第3項所定文字解釋，認定選舉公報上政見應以本國文字為主，例外於「外國人名」或大眾通用之「特殊用語」始允許外國文字，此一裁量解釋，並無明顯違法濫權之處，應屬行政部門之自由裁量空間，不得逕指為違法或不當，故上訴人以嘉義縣選委會於選舉公報內刊印上訴人所引Wallace D.Wattles等外國文字，主張嘉義縣選委會辦理選舉違法云云，不足採信。
4、再上訴人主張嘉義縣選委會將選罷法第47條3項解釋為限於使用文字表達政見，不能刊登系爭旗案，已限制上訴人之言論自由與參政權，已牴觸憲法第11條與第17條，請求法院裁定停止訴訟程序，聲請大法解釋憲云云。惟按憲法第11條規定之言論自由，屬表現自由之範疇，本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，人民更可透過憲法第17條規定之參政權，經由民主參與形成公意，影響政策或法律制定，因此，言論自由與參政權均屬實施民主政治重要之基本人權；惟人民各項基本權利之行使，必須兼顧他人之自由權利、社會秩序及公共利益，故憲法第23條亦明定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，並非不得對於關乎人民基本權利之事項予以限制。準此，本件選罷法第47條第3項固規定選舉公告上政見內容以600字為限，要求候選人於選舉公報中政見之表達，須以文字為之，雖屬對人民言論表達及參政權行使之限制，然公職人員選舉制度之目的既在於實現主權在民、為國舉才等國家政策，除了應確保選舉活動須公平、公正及公開之外，週邊選務辦理亦應儘可能明確及公平，以避免爭議，據此，立法者為避免選舉公報製作之爭議與困難，要求候選人在選舉公報所發表政見須以文字為之，且字數限於600字內，係為避免各候選人針對選舉公報刊登形式爭議不休，徒增選務爭議，並虛耗選務成本與時間，不利選舉之進行，故出於達成公平選舉及避免選務爭議之考量，適當限制候選人在選舉公報上發表政見之形式，核屬為增進公共利益所必要，尚與憲法第23條規定無違。況且，在民主政治發展已日漸成熟之台灣，候選人對於參政理念或政見之表達，並不限於選舉公報之單一形式，亦可利用傳單、旗幟或文宣品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達政見，故選舉公報限以文字發表政見，尚不致使參選人之言論自由或參政權受到過度限制或萎縮，難認已違反憲法第23條比例原則要求。何況除選舉公報外，選罷法第46條同時要求辦理各項公職人員選舉時，選務單位應另舉辦公辦政見發表會，讓各候選人有機會宣揚參政理念爭取選民認同，而嘉義縣選委會亦於103年嘉義縣長選舉前，依法舉辦2次公辦政見發表會，委請世新有線電視台轉播，且上訴人亦自承有參加該2場政見發表會，並將系爭旗案貼在嘴巴，以抗議其言論自由遭到侵害等語（見原審卷第109頁背面）。據此足認上訴人對於系爭旗案之外觀及設計理念，已透過公辦政見發表會傳達給選民，足證選舉公報並非上訴人傳達系爭旗案設計理念之唯一途徑，故上訴人主張嘉義縣選委會拒絕刊登系爭旗案，有違反憲法第11條及第17條之情事，並請求本院停止訴訟程序聲請大法官解釋云云，並無可採。
5、末承上述，構成選罷法第118條第1項，除辦理選舉行為違法外，尚須足以影響選舉結果之要件，缺一不可。故此，上訴人對於嘉義縣選委會拒絕刊登系爭旗案圖樣足以影響選舉結果應負舉證責任。惟查，上訴人在103年嘉義縣長選舉得8,639票，得票率僅2.82 %，雖泛稱嘉義縣選委會辦理選務有違法情事，但對於選舉公報未刊登系爭旗案，如何影響縣長選舉結果，均未舉證以實其說。揆諸前揭說明，上訴人請求確認或宣告103年嘉義縣長選舉無效，均無理由，應予駁回。
五、從而，上訴人依選罷法第118條第1項，主張被上訴人2人辦理選舉違法足以影響選舉結果，請求判決確認或宣告第17屆縣長選舉無效之訴為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，經核認事用法，並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於此判決結果不生影響，毋庸一一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
選舉法庭 審判長法 官 李素靖
法 官 藍雅清法 官 田玉芬上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 李良倩