臺灣高等法院臺南分院民事判決 104年度重上國字第1號上 訴 人 吳惠珍訴訟代理人 許雅芬 律師被上訴人 臺南市歸仁區公所法定代理人 陳英裕被上訴人 臺南市政府法定代理人 賴清德上二人共同訴訟代理人 李季錦 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國103年12月31日臺灣臺南地方法院第一審判決（102年度重國字第2號），提起上訴，本院於104年11月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第11條第1項前段定有明文。本件上訴人因認被上訴人臺南市歸仁區公所（改制前為臺南縣歸仁鄉公所，下稱歸仁區公所）未函知地政機關註記列管系爭土地為垃圾場用地使其誤購而受有損害為由，併向被上訴人歸仁區公所及臺南市政府提出國家賠償請求，被上訴人臺南市政府於民國（下同）102年2月20日函轉歸仁區公所併案處理，經歸仁區公所於102年4月8日以102年所秘字第0000000000號拒絕賠償理由書拒絕賠償，有上訴人提出上開拒絕賠償理由書一份在卷可憑。揆諸首開說明，上訴人提起本訴，程序上並無不合，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：㈠緣坐落臺南市○○區○○段○○○○○號，面積為22,812平方
公尺之土地（下稱系爭土地），屬一般農業區農牧用地，原為訴外人王義梅所有，王義梅原本將系爭土地出租予被上訴人歸仁區公所作為該公所之垃圾掩埋場，租賃期間自82年9月1日起至87年8月31日止（下稱系爭租賃契約）。惟歸仁區公所無視系爭土地乃農牧用地卻未依法完成土地使用編定及使用分區變更，更未函知地政機關為註記列管，顯有故意、過失怠於執行職務，致上訴人在不知情下於99年2月22日以新臺幣（下同）787萬9,000元向訴外人蘇昊澤購買系爭土地應有部分22812分之22512，並於同年3月1日完成所有權移轉登記，而遭受損失。
㈡上訴人損害賠償請求權並未罹於時效，蓋上訴人係於100年
農曆春節過後（100年2月8日為休假後第1個上班日）經臺南市政府環保局人員通知系爭土地垃圾悶燒，才知誤買垃圾地，斯時才知受有損害，其請求權起算時間應自該時起算，並未時效完成。
㈢歸仁區公所係一般廢棄物清除、處理之法定執行機關，為因
應轄內垃圾處理需要，租用私有之系爭土地等設置垃圾衛生掩埋場。惟系爭土地屬非都市土地一般農業區農牧用地，應由歸仁區公所向改制前臺南縣政府提報垃圾衛生掩埋場興辦事業計畫及有關書件，再經臺南縣政府查核後，轉報前臺灣省政府環境保護處審核，經省環保處同省屬有關機關審核同意後，由臺南縣政府轉知申請單位檢附變更編定申請等資料，向該府地政單位申請土地使用編定變更，此乃82年之區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條、第10條、第11條、第12條及台灣省政府衛生處環境保護局於76年令頒之「台灣省非都市土地申請變更為廢棄物處理設施使用之事業計畫審查作業要點」第2點、第5點、第6點所規定之事項，故系爭土地申請變更編定及辦理列管註記乙事，係屬歸仁區公所之職務。
㈣系爭土地係歸仁區公所違規使用在先，復未依非都市土地使
用管制規則第5條規定在土地登記資料上為相關使用註記，造成上訴人因無法知悉地目為農牧用地之系爭土地曾為垃圾場使用而誤買，歸仁區公所自有怠於執行職務之情形。且歸仁區公所在當時若有報請直轄市或縣市政府處理，則臺南市政府無處理，亦有怠於執行職務之情形。
㈤歸仁區公所租用系爭土地長達5年，且用於全鄉轄內之垃圾
處理，而大規模且大量之常態使用，系爭土地之地下垃圾，確實為歸仁區公所所傾倒。
㈥上訴人得請求被上訴人等賠償824萬7,200元：
⒈上訴人因系爭土地未註記列管而誤買，並支付價金787萬
9,000元，然卻無法為通常使用，實際上確實受有同額數額之損害。
⒉上訴人因土地發生悶燒而僱工挖土整理，支出費用36萬8,20
0元，亦屬誤買而致損害，倘歸仁區公所有依法列管註記，上訴人當不致於誤買，亦不致衍生此筆費用。
⒊上訴人與前手蘇昊澤之訴訟，雖已由原審法院以102年度重
訴字第48號民事判決勝訴，然蘇昊澤名下並無任何資產或資力，迄今亦未返還分文價金予上訴人。
㈦為此起訴請求被上訴人等賠償，聲明：⒈被上訴人應給付上
訴人824萬7,200元，及自102年2月8日起至清償日止，按年息5%計算之利息。⒉願供擔保，請准宣告假執行。原審為上訴人敗訴之判決，爰提起上訴，聲明：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人應給付上訴人上開金額及利息。
二、被上訴人歸仁區公所則以下列等語，資為抗辯：㈠按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求權人知
有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。故若欲以同法第2條之公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，而為國家賠償之請求，則應須於知有損害時起算2年間行使，但若於損害發生時已超過5年者，則不論有否知悉，均已罹於請求權消滅期間（最高法院100年度台上字第293號判決意旨參照）。被上訴人與訴外人王義梅之租賃契約始於82年9月1日，縱被上訴人有上訴人所指情事，則損害發生時應自82年9月1日起算，縱自租約終止之88年2月起算，上訴人於102年2月7日始提出國家賠償請求，均早已超過5年請求權時效，依國家賠償法第8條第1項後段，不論上訴人知悉與否，均已罹於請求權時效。
㈡就系爭土地申請變更編定及辦理註記列管乙事，非屬被上訴人職務：
⒈被上訴人與原地主於83年9月8日簽訂土地租賃契約書，依行
為時即82年非都市土地使用管制規則第12條規定：「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」第21條之2規定：「非都市土地經核准提供政府設置垃圾衛生掩埋場或營建廢棄土場，其興辦事業計畫應包括再利用計畫，並應經各該目的事業主管機關會同有關機關審查核定；於填埋完成後，得依其再利用計畫申請變更編定為適當使用地。」。
⒉再上揭「土地租賃契約書」第16條約定：「出租人如欲就本
租賃土地，依台灣省鼓勵民間參與設置垃圾衛生掩埋場執行要點，申請變更編定，應提出興辦事業計畫書。承租人前項申請變更編定一事，應全力配合。」等語；又訴外人鈴麗環保科技股份有限公司（下稱鈴麗公司）於89年間就王義梅所有坐落臺南市○○區○○段36、39、40、48之12等4筆土地，已申請由一般農業區農木用地變更為同區特定目的事業用地，並於同年取得第1類乙級廢棄物處理廠興辦事業計畫核准函。
⒊綜上可知：
⑴非都市土地經核准後，亦得提供政府設置垃圾衛生掩埋場
使用，本件監察院調查報告中指出系爭土地經省環保處於82年10月15日勘查，認定被上訴人所勘選地點尚符合設置垃圾衛生掩埋場之規定，是租賃系爭土地作為垃圾掩埋場使用，尚符合非都市土地使用管制規則之規定。
⑵依非都市土地使用管制規則第12條及土地租賃契約書第16
條規定，應由原地主王義梅等人提出該興辦事業計畫書，申請變更編定，而王義梅等人既未提出事業計畫書申請變更編定，更何況審查核定及通知地政機關為註記列管亦非被上訴人之權限，被上訴人並無怠於執行職務。
㈢非都市土地使用管制規則係依區域計畫法授權而訂定，而從
區域計畫法第1條所定之立法目的，無論是區域計畫法或非都市土地使用管制規則，其規範目的僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，無保障特定人之自由或權利之意旨。依司法院大法官第469號解釋之意旨，被上訴人縱有違反區域計畫法、非都市土地使用管制規則，尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，自無成立國家賠償之餘地，自不負損害賠償之義務。
㈣上訴人並無權利受損，不得請求被上訴人賠償：
⒈上訴人並未舉證證明其受有824萬7,200元損害之情事。
⒉上訴人於99年3月1日購入系爭土地（持分22812分之22512）
後，上訴人認系爭土地形同廢地毫無利用價值，本於買賣瑕疵擔保請求權，向其前手蘇昊澤主張解除契約並請求返還買賣價金，業經原審法院以102年度重訴字第48號民事判決上訴人勝訴確定，蘇昊澤應回復原狀返還買賣價金787萬9,000元，及整理系爭土地之費用368,200元，故上訴人已無權利受損。
⒊上訴人主張受損項目為系爭土地之價金787萬9,000元、支出
稅費、規費等，惟此些項目及金額為上訴人取得系爭土地所有權之對價及應繳納之稅費，即上訴人本於買賣契約應負義務，係屬合法契約之履行，上訴人並無權利受損，此亦為人民間私法契約，與國家賠償法所規定公務員責任無涉。
⒋上訴人請求支出圍籬、雇工及挖土機等最少50萬元部分，依
上訴人所請該筆費用似為清除系爭土地廢棄物之支出。惟被上訴人於88年2月間因租約到期後，已覆土完畢離場，並於同年3月1日交還王義梅，王義梅並自同年5月1日起仍將系爭土地提供他人傾倒垃圾，是上訴人請求被上訴人清除回復原狀，應由上訴人舉證證明之。
㈤按國家賠償法第2條第2項前段所定之國家賠償責任，以有故
意或過失之不法行為及自由或權利損害之發生，二者間有相當因果關係為其成立要件。而該相當因果關係之審認，必以行為人之行為所造成之客觀存在事實為觀察基礎，並就此客觀存在事實，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，始足稱之(最高法院101年度台上字第624號判決意旨參照）。上訴人於簽訂買賣契約之前，考量因素除了系爭土地之性質外，尚有系爭土地所處位置等地理環境，及買受後之用途等，兩造於100年10月26日召開第1次協調會議，上訴人曾表示：「購地目的係開設資源回收廠，因該地目前無法使用，應由公部門將該地現有垃圾清除或價購」，顯見上訴人早已知悉系爭土地曾做為垃圾掩埋場使用，且上訴人於買受系爭土地之前，應有數次勘查系爭土地使用之現況，其誤信前手蘇昊澤或仲介之言而買受系爭土地，所受損害係本於買賣契約而來，與公務員行為並無因果關係。
㈥並對上訴答辯聲明：上訴駁回。
三、被上訴人臺南市政府則辯以：㈠上訴人起訴係依國家賠償法第2條第2項為其請求權基礎，而
以被上訴人為賠償義務機關，請上訴人就本件違法怠於執行職務者為被上訴人所屬公務員，及被上訴人執行職務行使公權力，有何故意、過失怠於執行職務，致使上訴人權利受損之事實，負舉證責任。
㈡依上訴人起訴狀所載，違法怠於執行職務者，非屬被上訴人
所屬之公務員，依國家賠償法第2條第2項、第9條第1項之規定，被上訴人非國家賠償義務機關，亦無國家賠償責任，上訴人之訴顯然於法無據。
㈢並對上訴答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事實及爭執事項：㈠不爭執部分：
⒈坐落臺南市○○區○○段○○○○○號土地（改制前為臺南縣
歸仁鄉○○村00○0地號土地）於47年3月1日因分割增加地號48之3至48之12地號土地。
⒉王義梅所有坐落臺南市○○區○○段36、39、40、48之12等
4筆土地，面積1.5637公頃，於89年間同意由訴外人鈴麗公司申請由一般農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地，並於同年取得第1類乙級廢棄物處理場興辦事業計畫核准函（臺南縣000000000000000村00000000號函），經臺南市政府審查後，以89年10月31日89府城村字第176952號函核准變更編定為特定目的事業用地。
⒊系爭土地屬一般農業區農牧用地，原為王義梅所有，其將系
爭土地出租予被上訴人歸仁區公所作為該公所之垃圾掩埋場，租賃期間為82年9月1日起至87年8月31日止，於88年2月28日因租約到期覆土完畢離場，並於同年3月1日交還王義梅。
王義梅竟自同年5月1日起開始在該處收取事業廢棄物牟利，且未作任何覆土措施，任憑垃圾露天堆置其上，嗣後夥同綽號「阿泰」之成年男子，自同年8月間起，至同年11月11日止，由王義梅提供上址土地經營垃圾場營運，而回填、堆置廢棄物，綽號「阿泰」之成年男子則負責招攬、連絡各家司機到該掩埋場傾倒垃圾。經本院以94年度重上更㈡字第466號刑事判決：「王義梅共同未經主管機關許可，提供土地回填，堆置廢棄物，處有期徒刑1年1月；緩刑4年。」確定在案。
⒋王義梅於系爭租賃契約終止後，仍陸續提供系爭土地供人傾
倒廢棄物，經歸仁區公所當場查獲，並於88年5月3日以88所民字第6069號處分書裁罰處分在案。另歸仁區公所並於88年4月15日上午10時30分在系爭私設垃圾場內發現文祥廢棄物清理股份有限公司（下稱文祥公司）所有車號00-000號大貨車進出，遂以文祥公司未申請廢棄物清除許可即從事廢棄物清除業務，依廢棄物清理法第20條及第27條規定裁處罰鍰5萬元（折合新台幣15萬元）。文祥公司不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院90年度判字第1717號判決駁回確定在案。
⒌坐落臺南市○○區○○段○○○○號及第48地號所有權全部、
第48之1地號應有部分22512/22812為原審法院97年度執字第86163號強制執行事件所拍賣之標的，地目均為「一般農業區農牧用地」，上開拍賣公告刊載之使用情形備註欄第9點載明「假扣押查封時，系爭土地部分為垃圾場、部分為漁塭、部分為溪埔地、部分空地，嗣債權人具狀陳報系爭土地目前長滿雜木、雜草，應買人請自行查證…」，並未具體指出垃圾場位於何處，且嗣後經債權人陳報土地上已長滿雜木、雜草。
⒍訴外人蘇昊澤於98年9月16日以總價325萬元標得上開土地
，於98年11月18日完成所有權移轉登記。其後因訴外人邱掬仲介，上訴人由其夫陳盈瑞代理，於99年2月22日以787萬9,000元之價金向蘇昊澤購買上開48之1地號應有部分22512/22812（即系爭土地），並於99年3月1日完成所有權移轉登記。
⒎臺南市環保局於100年2月間告知上訴人系爭土地垃圾悶燒，
遂於102年2月7日以被上訴人未函知地政機關註記列管系爭土地為垃圾場用地使其誤購而受有損害為由，向被上訴人等請求國家賠償10,000,000元，經被上訴人歸仁區公所於102年4月8日以102年所秘字第0000000000號拒絕賠償理由書拒絕賠償，上訴人續於102年8月2日提起本件訴訟請求被上訴人等賠償。
⒏上訴人為處理系爭土地上因垃圾發生悶燒，僱工挖土整理，支出整理費用36萬8,200元。
⒐上訴人以訴外人蘇昊澤出賣系爭土地，因地下堆置掩埋大量
垃圾，以致無法作為一般農業區農牧用地利用，已滅失其通常效用，瑕疵重大為由，依買賣瑕疵請求權主張解除契約，請求蘇昊澤回復原狀，返還已付之價金787萬9,000元；另依民法第227條第2項請求蘇昊澤給付整理系爭土地支出之費用36萬8,200元，共計為824萬7,200元，經原審以102年度重訴字第48號判決：蘇昊澤應給付上開金額及法定利息在案。⒑原審102年度重訴字第48號民事案件於102年11月6日會同兩
造至系爭土地現場勘驗測量結果：「系爭土地位○○區○○路南側200米處，土地外觀為空地，有覆土，中間有一低窪水塘，鄰地有雜木。」兩造前已就覆蓋黃土之土地範圍開挖確認地下均掩埋垃圾，原審並委由測量人員就系爭土地①黃土覆蓋部分、②水塘、③柏油路、④垃圾場入口等四部分之位置及面積繪製複丈成果圖。
㈡爭執事項：
⒈上訴人之損害賠償請求權是否已罹於時效而消滅？⒉就系爭土地申請變更編定及辦理註記列管，是否為被上訴人
歸仁區公所之職務？若是，則其是否有怠於執行職務之情形？⒊上訴人依國家賠償法第2條規定，向被上訴人等請求賠償其
所受之損害，於法是否有理由？若有，賠償之項目及金額應以若干為適當？
五、本院得心證之理由：㈠上訴人之損害賠償請求權是否罹於時效而消滅？⒈按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使
而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。又所稱「知有損害」，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1亦定有明文。而所謂「知有國家賠償責任之原因事實」，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第1350號判決意旨參照）。至所謂「自損害發生時起」，係指無論請求權人之知有損害及賠償義務人與否，均在所不問，純以客觀上發生損害之時為起算點。申言之，即自有損害時起，已逾5年者，無論請求權人對於損害已知、未知，均不得再請求（最高法院88年度台上字第368號判決意旨參照）。
⒉本件上訴人主張因被上訴人歸仁區公所故意、過失怠於執行
職務，未依法將系爭土地使用編定及使用分區變更，亦未函知地政機關為註記列管，致其不知情於99年2月22日買受系爭土地，並於同年3月1日辦理所有權移轉登記。嗣因系爭土地內掩埋之垃圾悶燒，上訴人於100年2月8日經環局人員通知，始知悉誤買垃圾用地，其請求權起算應自100年2月8日起算等語。經查：臺南市政府環境保護局分別於100年2月2日21時40分、同月3日19時50分、同月6日23時，受民眾陳情系爭土地發生露天燃燒，經查明上訴人為系爭土地之所有權人，乃於100年2月8日通知上訴人到場會勘稽查後，復於同月18日再度會同南區督察大隊、環保警察第三中隊及上訴人（由上訴人之配偶到場）至現場，經開挖採樣送驗，檢測出系爭土地掩埋有害事業廢棄物之事實，有臺南市政府環境保護局103年9月4日環稽字第0000000000號函在卷可參（見原審卷㈡第234頁）；準此上訴人主張其於100年2月8日始知悉系爭土地掩埋垃圾，自斯時起始知受有損害，核與臺南市政府環境保護局上開稽查過程相符，應堪採信。
⒊被上訴人歸仁區公所雖抗辯：上訴人對系爭土地之出賣人蘇
昊澤所提起返還價金民事訴訟（原審102年度重訴字第48號）中，出賣人蘇昊澤陳稱，承辦系爭土地買賣之代書邱掬有告知上訴人，系爭土地曾供垃圾場使用，上訴人表示買受系爭土地也是為供資源回收場之用，且兩造第一次協調會中上訴人亦表示購買系爭土地要供資源回收場使用，可見上訴人在99年2月間買受系爭土地時，已知系爭土地曾供垃圾掩埋場使用等語，並提出系爭土地設置垃圾衛生掩埋場第二次協調會會議記錄1份為證（見原審卷㈡第67頁）；惟為上訴人所堅決否認。且查，歸仁區公所所提出之第二次協調會案由說明欄雖引述記載上訴人在100年10月26日第一次協調會會議時，曾表示購買系爭土地目的係為開設資源回收廠等情，然經原審調取100年10月26日第一次協調會會議記錄，其上並無上訴人表示購買系爭土地之目的係為開設資源回收廠之相關記載，則上訴人是否曾於第一次協調會會議中，表示為開設資源回收廠而購買系爭土地乙事，已有可疑。又上訴人於本院審理中復陳明：「原來要種雞蛋花的，這是在買了之後發生悶燒去開會，因為上訴人本來就在做回收的，所以開會的時候有人提議上訴人乾脆就做資源回收，當時上訴人也說如果可以的話就做資源回收，以免血本無歸。結果後來卻被解讀為上訴人買的目的是要做資源回收場，這與事實不符。」等語在卷（見本院卷第215頁）。況縱認上訴人曾於協調會議中為上開表示，亦無從遽為推認其於購買時業已知悉系爭土地曾供垃圾掩埋場使用。至系爭土地之出賣人蘇昊澤於原審102年度重訴字第48號請求返還價金事件，與上訴人基於相對立之地位，其為免因系爭土地買賣契約解除，而負返還買賣價金之責，所為之陳述自非中肯，難以憑信。是被上訴人歸仁區公所以上訴人於99年間知悉系爭土地為垃圾掩埋場乙事，即屬已知有損害之事實，而主張已逾2年之時效抗辯，尚無足採。
⒋被上訴人歸仁區公所雖又抗辯：縱認上訴人之國家賠償請求
權成立，但其與系爭土地原所有權人王義梅間之租賃契約業於88年2月終止，因此不論上訴人知悉與否，均已罹於5年請求權時效等語。惟查，上訴人係於99年2月間向其前手蘇昊澤買受系爭土地，並於同年3月1日辦理所有權移轉登記，而支出土地買賣價金787萬9,000元，嗣於100年2月間系爭土地發生露天燃燒，為僱工整地而支出36萬8,200元，是以純客觀上發生損害時點，應為分別99年2月及100年2月間，依此計算，上訴人於102年8月2日提起本件訴訟，自無逾損害發生時起逾5年不行使之情事。是其所為上開時效抗辯，仍不能採為有利於其之認定。
㈡被上訴人臺南市府政部分：
⒈按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。民
事訴訟法第277條前段定有明文。又民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實，即令不能舉證，或其所舉證據尚有瑕累，亦應駁回原告之請求（最高法院17年上字第917號判例要旨參照）。
⒉本件上訴人主張歸仁區公所向訴外人王義梅承租系爭土地作
為公所之垃圾掩埋場，卻未依法完成土地使用編定變更，有故意、過失怠於執行職務，如歸仁區公所當時有報請直轄市或縣市政府處理，則臺南市政府亦有怠於執行職務等語。惟為被上訴人等所堅決否認，並以前揭情詞置辯。揆諸前開說明，自應由上訴人就被上訴人等有故意、過失怠於執行職務之行為，先負舉證之責。
⒊經查，上訴人就其主張被上訴人臺南市政府曾受理歸仁區公
所當時有報請系爭土地由編定為某種使用地變更編定為他種使用地時，卻怠於執行職務，未就報請審核變更編定乙節，經原審依上訴人之聲請調取臺灣省政府環境保護處函文及臺南市政府於100年5月2日以府環處字第0000000000號函文提出於監察院之相關資料（見原審卷㈡第74至77頁、82至137頁），均無上訴人主張之上開事實，此外上訴人復未能陳明並舉證證明臺南市政府有何故意或過失怠於執行職務之行為，則上訴人主張被上訴人臺南市政府應依國家賠償法第2條規定負損害賠償責任，自屬無據。
㈢被上訴人歸仁區公所部分：
⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文，是必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。該條第2項前段所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年度台上字第255號裁判意旨參照）；次按該條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，則係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害（最高法院72年台上字第704號判例參照）。又法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。是以，上訴人應先舉證證明歸仁區公所所屬公務員有因執行職務「行使公權力」之行為，而不法侵害上訴人權利，或其對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害之事實，負舉證責任，始與國家賠償法第2條第2項規定的要件該當。
⒉被上訴人歸仁區公所雖抗辯：依其與系爭土地原所有權人王
義梅於83年9月8日簽訂土地租賃契約書時，依該租賃契約書第16條約定，及簽訂契約時適用之82年非都市土地使用管制規則第12條規定，應由系爭土地所有權人王義梅提出興辦事業計畫書，申請變更編定，因此系爭土地申請變更編定，並非歸仁區公所職務云云。惟依82年修正之非都市土地使用管制規則第12條規定「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」並未規定申請人限於土地所有權人始得為之。再者，依86年4月16日修正之臺灣省非都市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫審查作業要點4規定「省轄市環保局或鄉（鎮、市）公所（以下簡稱申請機關）提出事業計畫時，應檢附左列書件一式16份，向土地所在地縣（市）政府申請：㈠事業計畫書。㈡一般廢棄物處理設施預定用地資料表。㈢興辦計畫土地使用清冊。㈣土地登記簿謄本。㈤地籍圖謄本。㈥變更編定同意書（應註明同意作為變更以後用途之使用，申請機關為所有權人時免附）。㈦土地使用計畫配置圖與位置圖。」，依此非都市土地變更為一般廢棄物處理設施使用之申請人，應為該廢棄物處理設施興辦事業主體，故依上開作業要點規定，申請人於提出事業計畫時，亦應同時提出使用土地之所有權人同意書，但如申請人即為土地所有權人，則例外免提出變更編定同意書。經查，歸仁區公所於83年9月間，除向訴外人王義梅承租系爭土地作為歸仁區公所垃圾掩埋場使用外，尚另承租其餘鄰近28筆合計9.9518公頃之土地，供歸仁區公所垃圾掩埋場之用，且依土地租賃契約書約定內容觀之，土地所有權人除提供土地供歸仁區公所作垃圾掩埋場之用以收取租金外，其餘關於垃圾掩埋場設置標準、掩埋方式、環境衛生維護、掩埋場封閉後續處理方式，均由歸仁區公所負責計畫、興辦及執行，有土地租賃契約書1份在卷可稽（見原審卷㈡第24-26頁）。是以，就系爭土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之申請人，應為系爭垃圾掩埋場興辦事業主體即歸仁區公所，而非系爭土地原所有權人王義梅。參酌王義梅其後於89年間另提供其所有坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地予訴外人鈴麗公司興辦廢棄物處理場時，亦由鈴麗公司為申請人，檢附土地所有權人王義梅簽立之變更編定同意書等資料，送請事業主管機關審查將上開土地由一般農業區農牧用地變更為特定目的事業用地之申請，而非由土地所有權人王義梅提出申請，亦有鈴麗公司申請資料、臺南縣政府同意備查函文、臺南縣歸仁地政事務所編定清冊函在卷可佐（見原審卷㈡第40至133頁），益證依斯時非都市土地使用管制規則規定，應由歸仁區公所為申請人，就系爭土地申請變更編定為一般廢棄物處理設施使用地。歸仁區公所雖抗辯：其與系爭土地出租人王義梅於土地租賃契約書第16條有約定：「出租人如欲就本租賃土地，依台灣省鼓勵民間參與設置垃圾衛生掩埋場執行要點，申請變更編定，應提出興辦事業計劃書。承租人就前項申請變更編定乙事，應全力配合。」等語，是依該約定應由王義梅申請變更編定云云；惟前開約定，僅係約定出租人即土地所有權人亦得就其出租之土地，申請辦理變更編定，並非使非都市土地使用管制規則第12條規定之申請人義務人轉變為土地所有權人。歸仁區公所此之抗辯亦無足採。
⒊歸仁區公所依上開規定，雖應申請系爭土地變更編定，然得
請求歸仁區公所申請變更編定者，應為系爭土地原所有權人即王義梅。換言之，王義梅始有對歸仁區公所請求其執行申請變更編定職務之請求權，是縱認歸仁區公所有上訴人主張之國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務之行為，然上訴人對歸仁區公所並無執行職務之公法上請求權，揆諸前開說明，自不得依國家賠償法第2條第2項後段，請求歸仁區公所賠償其損害。此外，上訴人既未能舉證證明歸仁區公所所屬公務員有何因執行職務「行使公權力」之行為，而不法侵害上訴人權利，或上訴人本身對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害之事實，則上訴人以歸仁區公所未將系爭土地變更編定註記列管，使其誤買該地，應賠償其支付之價金787萬9,000元，所為自屬無據。
⒋上訴人另主張歸仁區公所應賠償其誤買系爭土地後發生悶燒
，而支出之整地費用368,200元云云；仍據被上訴人歸仁區公所堅決否認，且抗辯：系爭土地供垃圾掩埋場使用於88年2月已租期屆滿，並經覆土完畢，上訴人於100年間雇工整地開挖發現之垃圾，係王義梅另提供他人傾倒之垃圾，與歸仁區公所無關等語。經查歸仁區公所與王義梅簽立之土地租賃契約第10條雖約定：「為避免發生第二次公害及造成土壤劣化起見，承租人應遵照環保主管機關所訂『一般廢棄物衛生掩埋場設置規範』設置掩埋場及行政院環保署對衛生掩埋之有關規定掩埋之，承租人每日傾倒之垃圾廢棄物，應於當日全部予覆土，其厚度平均至少15公分以上。並為確保掩埋後之地能正常耕作，掩埋壓實後之最上層面，必須覆蓋壤質土壤厚度至少6公尺以上，以防二次公害，覆土整平完畢之部分，承租人應通知出租人派員驗收到合格時為準。…」等語，然經證人吳進順即當時公所清潔隊隊長於原審具結證稱：系爭土地於88年3月租期屆滿將土地交還所有權人王義梅時，只有依每日傾倒垃圾作初步覆土，並未施作土地租賃契約約定之掩埋6公尺封場覆土，且當時尚未編列預算補助，因此未立即執行封場覆土，後來地主王義梅被查獲違反廢棄物清理條例等刑事案件，系爭土地上堆置其他廢棄物，所以未再施作後續覆土掩埋、封場、復育綠化等語（見原審卷第270-272頁）；再參酌歸仁區公所103年11月19日所民字第0000000000號函、臺南市政府103年11月26日府環廢字第0000000000號函，亦表示系爭土地迄今確無辦理後續覆土掩埋、復育綠化工程等情（見原審卷第275、276頁），足見歸仁區公所並未依上開約定，於租期屆滿後，將系爭土地掩埋壓實並覆蓋6公尺壤質土壤為復育綠化工程，而僅以初步覆土狀態下逕行交還系爭土地予原地主王義梅。是歸仁區公所辯稱：已依土地租賃契約覆土離場云云，顯屬不實。歸仁區公所復辯稱：臺南市政府環境保護局於100年2月18日會同上訴人開挖採樣，發現所有廢棄物均為事業廢棄物，因此系爭土地上廢棄物係王義梅於租賃契約終止後，提供第三人傾倒垃圾，與公所無關等語。經查：歸仁區公所向王義梅承租系爭土地供掩埋垃圾期間長達5年餘（82年9月1日至88年3月1日），其交還系爭土地時應已臨垃圾掩埋之飽和狀態，又王義梅及第三人遭查獲違法傾倒廢棄物僅有數次，惟上訴人於另件請求返還價金民事訴訟（原審102年度重訴字第48號）中，經承辦法官履勘現場，囑由臺南市歸仁地政事務所實地複丈結果，系爭土地覆土掩埋垃圾面積達9,344平方公尺，深度約2至8公尺（北側高低落差由西向東遞增，東側則7至8公尺深），此有該案勘驗筆錄暨臺南市歸仁地政事務所102年10月14日歸法土字66100號土地複丈成果圖（見102年度重訴字第48號卷第204-207、211頁）可參，依開挖垃圾掩埋占用面積及深度，系爭土地內巨量垃圾，應是提供歸仁區公所使用期間，經年累月大規模掩埋垃圾所致，非第三人數次非法傾倒可達，是歸仁區公所辯稱現場遺留廢棄物均為第三人非法傾倒，與其無關云云，洵無可採。雖歸仁區公所固應將系爭土地掩埋壓實並覆蓋6公尺壤質土壤為復育綠化整地工程，然上開整地之義務，為被上訴人歸仁區公所與訴外人王義梅間就系爭土地租賃之私法契約所應履行之義務，屬私經濟行為範疇，與行使公權力有間，且該請求權亦屬系爭土地原所有權人王義梅，上訴人對歸仁區公所並無何公法上之請求權存在，自不生國家賠償之問題。基此，上訴人主張歸仁區公所應賠償其誤買系爭土地後發生悶燒，而支出之整地費用368,200元云云，亦屬無據。
六、從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人等給付824萬7,200元，及自102年2月8日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 24 日
民事第五庭 審判長法 官 張世展
法 官 莊俊華法 官 夏金郎上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 11 月 24 日
書記官 蔡蘭櫻【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。