臺灣高等法院臺南分院民事判決 105年度選上字第4號上 訴 人 黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統被 上訴人 中央選舉委員會法定代理人 劉義周訴訟代理人 蔡金誥
王曉麟被 上訴人 嘉義市選舉委員會法定代理人 林建宏訴訟代理人 蔡碧仲 律師複 代理人 張育瑋 律師
陳明 律師上列當事人間請求選舉無效事件，上訴人對於中華民國105年3月23日臺灣嘉義地方法院第一審判決（105年度選字第1號）提起上訴，本院於105年9月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件被上訴人嘉義市選舉委員會（下稱嘉義市選委會）之法定代理人原為涂醒哲，嗣於本院訴訟進行中，變更主任委員為甲○○，有行政院民國（下同）105年7月14日院授人組字第10500467421號函1件在卷可按（本院卷第237頁），是被上訴人嘉義市選委會聲請由甲○○承受本件訴訟，自應准許。
二、上訴人起訴主張：上訴人係105年第9屆立法委員選舉嘉義市選區（下稱系爭立委選舉）之候選人，上訴人設計之「偉大中華臺灣神聖民主共和國國旗」彩色旗案（下稱系爭彩色旗案）及上訴人彩色照片上之龍袍圖案係上訴人意見表達之自由，然被上訴人中央選舉委員會（下稱中選會）及嘉義市選委會拒絕於選舉公報刊登系爭彩色旗案，並拒絕刊印上訴人彩色照片於選舉公報及選票，卻在政黨選票上，刊登政黨彩色旗案，此差別待遇，乃嚴重歧視，有違憲法第7條平等權、第11條言論自由權及第17條參政權，且105年4月13日修正公布之公職人員選舉罷免法（下稱修正後選罷法）第47條第4項已規定，政見內容得以文字、圖案為之，是依法律從新原則，系爭立委選舉乃自始無效，應重新選舉。原審駁回上訴人之請求，顯有違誤，為此提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡系爭立委選舉無效，重新選舉。
三、被上訴人中選會則以：選罷法第118條第1項所稱「各該選舉委員會」，應以「主辦之選舉委員會」為適格之被告，而系爭立委選舉之主辦機關為被上訴人嘉義市選委會，上訴人將被上訴人中選會併列為被告，乃欠缺當事人適格，應予駁回。又系爭立委選舉之選舉公報，係由被上訴人嘉義市選委會編印，系爭彩色旗案係經被上訴人嘉義市選委會函覆不予刊登選舉公報，故非被上訴人中選會所為之公權力行為，被上訴人依職權對於105年4月13日修正公布前之選罷法（下稱修正前選罷法）第47條所為必要之釋示，並無違法。而修正前選罷法第47條第3項明定：「政見內容以六百字為限」，是就文義而言，其刊登之候選人政見內容自應為中文文字。另為顧及讓民眾能一目瞭然，故政黨標章係以彩色印製，至其他候選人之選票及選舉公報上之文字全部以黑白刊印，並無違憲之情。至修正後選罷法第47條第4項雖規定「政見內容得以文字、圖案為之」，然修法原意係為便利原住民閱讀選舉公報，而增加羅馬拼音，嗣於立法院討論後始修正如上。選務機關於辦理系爭立委選舉時，並無前開規定，自無從適用新法重新辦理選舉。再者，上訴人並未舉證證明被上訴人嘉義市選委會拒絕將系爭彩色旗案刊登在選舉公報，及拒絕刊印上訴人彩色照片於選票、選舉公報，確已影響系爭立委選舉結果。是上訴人之主張不符選罷法第118條規定，為無理由。原審駁回上訴人之請求，並無不當等語，資為抗辯。並聲明：上訴駁回。
四、被上訴人嘉義市選委會則以：修正後選罷法第47條第4項雖規定「政見內容得以文字、圖案為之」，然係於系爭立委選舉結束後始修正，自無從溯及於行為時適用。而上訴人係以無黨籍身分登記參選系爭立委選舉，依修正前選罷法第47條規定，被上訴人僅需彙集上訴人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見等資料，並刊載於選舉公報之上，無庸刊載系爭彩色旗案及上訴人彩色照片，縱參選全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之參選人，亦僅限經中央主管機關備案之「政黨標章」始得刊登於選舉公報上，於解釋上自難及於上訴人所提之系爭彩色旗案，是上訴人主張應刊登於選舉公報之上開二項目並無法律根據，被上訴人嘉義市選委會依職權不予刊登，並無不法。另觀之修正前選罷法第47條第3項規定之「政見內容以六百字為限」文義，應認所謂政見內容應以「文字」為之，而不及於其他，故上訴人請求被上訴人刊登系爭彩色旗案云云，自屬無據。再者，上訴人亦未能提出相關證據說明選舉公報及選票上未刊登系爭彩色旗案及上訴人彩色照片，究竟有何影響嘉義市選區立法委員選舉結果之可能，是其提起本訴與選罷法第118條所規定之構成要件顯有不符。另上訴人亦未指摘本件有何具體法律條文違反憲法之情形，是其請求裁定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋，顯無理由。原審駁回上訴人之請求，並無不當等語，資為抗辯。並聲明：上訴駁回。
五、兩造不爭執之事實：（本院卷第195-196頁）㈠系爭立委選舉候選人登記日期自104年11月23日起至同年月
27日止，於嘉義市選委會受理登記。上訴人於104年11月25日親至該會完成登記，並經被上訴人中選會於105年1月5日，以中選務字第1053150004號公告登記號次為第4號，上訴人及訴外人李俊俋均為系爭立委選舉候選人。（原審卷第61-62頁、本院卷第63-64頁）㈡上訴人於完成登記手續後，於104年11月25日提出特別請求
書，請求將選舉公報之政見欄位所剩餘之空間，刊登系爭彩色旗案。經被上訴人嘉義市選委會依據被上訴人中選會103年9月3日中選務字第1030023804號函釋，以104年12月4日嘉市選一字第1043150153號函覆上訴人上開彩色圖案不得刊登選舉公報。（原審卷第63-66頁、本院卷第67、68頁）㈢上訴人復於104年12月24日，至嘉義市選委會遞交國家賠償
暨特別請求書，請求系爭立委選舉選舉公報刊登其彩色照片，案經該會於104年12月29日，以嘉市選四字第1043450085號函覆上訴人係依據被上訴人函頒選舉公報作業要點之規定並採雙色印製。（原審卷第67、68頁、本院卷第69、70頁）㈣上訴人於104年12月28日，請求選票刊登其彩色照片，嘉義
市選委會於105年1月6日，以嘉市選一字第1040001934號函覆上訴人應依被上訴人頒訂之區域、原住民立法委員選舉票式樣規定，選票相片欄以候選人半身黑白相片印製。（原審卷第69、70頁、本院卷第71、72頁）㈤訴外人李俊俋經被上訴人中選會於105年1月22日，以中選務
字第1053150027號函公告為當選人。（原審卷第255-263頁）
六、兩造之爭點：（本院卷第283-284頁）㈠上訴人以中選會為被告，提起本件訴訟，當事人是否適格？㈡上訴人主張被上訴人嘉義市選委會拒絕將上訴人所提系爭彩
色旗案刊登在選舉公報，及拒絕刊印上訴人彩色照片於選票、選舉公報，依據選罷法第118條規定，請求判決系爭立委選舉無效，有無理由？㈢上訴人主張修正後選罷法第47條第4項規定，政見內容得以
文字、圖案為之，依法律從新原則，請求判決系爭立委選舉無效，有無理由？㈣上訴人主張選務單位拒絕於選舉公報及選票刊登候選人彩色
照片，違反憲法第7條平等保護原則，有無理由？
七、得心證之理由：㈠上訴人以中選會為被告，提起本件訴訟，當事人是否適格？⒈按所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，
得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。當事人之適格為訴權存在要件之一，原告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟實施權，當事人即非適格，其訴權存在之要件亦即不能認為具備，法院自應認其訴為無理由予以駁回，此有最高法院27年上字第1964號判例意旨可資參照。
⒉又按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免
結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。又按立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉由中選會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之，選罷法第7條定有明文。由上可知，上訴人所參與之系爭立委選舉係由嘉義市選委會辦理自明。
⒊上訴人主張系爭立委選舉禁止上訴人刊登系爭彩色旗案及其
彩色照片違法，依選罷法第118條第1項提起選舉無效之訴，揆諸上開說明，該次嘉義市選區立法委員選舉，係由被上訴人嘉義市選委會負責辦理，而中選會僅有行政上指揮、監督權限，中選會既非主辦機關，依選罷法第118條第1項之規定，應以主辦各該選舉委員會即被上訴人嘉義市選委會為被告始合於當事人適格要件，故上訴人以中選會為被告提起選舉無效之訴，與選罷法第118條第1項之規定未合，自屬欠缺當事人適格之要件，應予駁回。
㈡上訴人主張修正後選罷法第47條第4項規定，政見內容得以
文字、圖案為之，依法律從新原則，請求判決系爭立委選舉無效，有無理由？按「法律不溯既往」，為一般法律適用之原則，除立法明文規定溯及既往外，均不得溯及既往，此項原則於法規性命令，亦有其適用（最高法院85年度台上字第3107號民事裁判參照）。所謂法律不溯及既往原則，係指法律自其生效時起，以後所發生之事項，始有其適用，至其生效前所發生之事項，則不適用此法律。是修正後選罷法第47條第4項雖規定：
「第一項政見內容，得以文字、圖案為之，並應使所有候選人公平使用選舉公報版面」，然係於系爭立委選舉結束並公告選舉結果後始修正，且選罷法亦無明文規定得溯及既往，揆諸前開說明，前開修正後之規定自無適用於系爭立委選舉之餘地，即系爭立委選舉應適用修正前選罷法第47條之規定。是上訴人主張修正後選罷法第47條第4項規定「政見內容得以文字、圖案為之」，依法律從新原則，系爭立委選舉應屬無效云云，顯不可採。
㈢上訴人主張選務單位拒絕於選舉公報及選票刊登候選人彩色
照片，違反憲法第7條平等保護原則，有無理由？上訴人雖主張被上訴人嘉義市選委會在選票上將政黨標章採取彩色印刷方式，而候選人之相片卻採取黑白印刷之方式，有違憲法第7條平等保障原則云云。惟按憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等（司法院大法官會議釋字第211號參照），是基於平等原則，相同之事物，應為相同之處理；不同之事物，則應依其特性，為不同之處理。經查，立法委員選舉，含區域立法委員及全國不分區立法委員。兩者當選之方式不同。前者以候選人個人所得之選票多寡決定當選與否，後者以所推薦之政黨得票比例之多寡，決定政黨推荐名單之當選人數。兩者當選之方式不同，其關於選票印製之方式即可採取不同之處理。候選人個人之照片，均未經圖案或色彩之設計，以黑白方式印刷即可使選民清楚區辨。而政黨通常會以圖案色彩設計政黨標章，故以彩色印刷方式將政黨標章印於選票上，可使選民容易區辨各政黨之不同，此乃不同事務所採取之不同處理。揆諸上開說明，尚難謂有違憲法第7條平等原則之保障。是上訴人主張選務單位拒絕於選舉公報及選票刊登候選人彩色照片，違反憲法第7條平等保護原則云云，尚難憑採。
㈣上訴人主張被上訴人嘉義市選委會拒絕將上訴人所提系爭彩
色旗案刊登在選舉公報，及拒絕刊印上訴人彩色照片於選票、選舉公報，依據選罷法第118條規定，請求判決系爭立委選舉無效，有無理由？⒈按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結
果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。由是可知，選舉無效之訴，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可，故即使選舉委員會辦理選舉有違法之處，但不足以影響選舉之結果者，法院仍不得判決選舉無效。
⒉上訴人主張嘉義市選委會拒絕將其所提系爭彩色旗案刊登在
選舉公報，及拒絕刊印上訴人彩色照片於選票、選舉公報，屬於辦理選舉違法云云。惟按修正前選罷法第47條第3項規定：選舉公報刊登政見內容以600字為限，同項第1款學歷、經歷合計以150字為限，同項第2款學歷、經歷合計以75字為限。立法理由明示：「為使選舉公報所定之候選人政見及個人資料等內容之字數，有公平明確之標準，爰將本法施行細則第52條第1項及第2項，提列為第3項，並酌作文字修正」等語，由是可知，立法者在選舉公報之政見欄位要求字數以600字為限，主要係考量降低選務運作爭議及各參選人之公平性，故對於選舉公報上政見表達要求以文字為之，並就字數予以限制，以避免爭議，嘉義市選委會據此規定意旨，要求選舉公報上之政見欄位應以文字刊載，並拒絕上訴人刊登系爭旗案之請求，應認符合修正前選罷法第47條第3項規定意旨，難認有何違法可言。上訴人雖抗辯所謂600字為限，應係指欄位大小，非指字數云云。惟修正前選罷法第47條第3項條文及立法理由均明載選舉公報上政見有「字數」限制，應即指文字字數而言，並非僅限制欄位空間，故上訴人前開主張，即無足採。
⒊再上訴人主張被上訴人嘉義市選委會將修正前選罷法第47條
第3項解釋為限於使用文字表達政見，不能刊登系爭彩色旗案，已限制上訴人之言論自由與參政權，牴觸憲法第11條與第17條，請求法院裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋憲法云云。惟按憲法第11條規定之言論自由，屬表現自由之範疇，本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，人民更可透過憲法第17條規定之參政權，經由民主參與形成公意，影響政策或法律制定，因此，言論自由與參政權均屬實施民主政治重要之基本人權；惟人民各項基本權利之行使，必須兼顧他人之自由權利、社會秩序及公共利益，故憲法第23條亦明定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，並非不得對於關乎人民基本權利之事項予以限制。準此，本件修正前選罷法第47條第3項固規定選舉公告上政見內容以600字為限，要求候選人於選舉公報中政見之表達，須以文字為之，雖屬對人民言論表達及參政權行使之限制，然公職人員選舉制度之目的既在於實現主權在民、為國舉才等國家政策，除了應確保選舉活動須公平、公正及公開之外，週邊選務辦理亦應儘可能明確及公平，以避免爭議，據此，立法者為避免選舉公報製作之爭議與困難，要求候選人在選舉公報所發表政見須以文字為之，且字數限於600字內，係為避免各候選人針對選舉公報刊登形式爭議不休，徒增選務爭議，並虛耗選務成本與時間，不利選舉之進行，故出於達成公平選舉及避免選務爭議之考量，適當限制候選人在選舉公報上發表政見之形式，核屬為增進公共利益所必要，尚與憲法第23條規定無違。況且，在民主政治發展已日漸成熟之台灣，候選人對於參政理念或政見之表達，並不限於選舉公報之單一形式，亦可利用傳單、旗幟或文宣品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達政見，故選舉公報限以文字發表政見，尚不致使參選人之言論自由或參政權受到過度限制或萎縮，難認已違反憲法第23條比例原則要求。何況除選舉公報外，選罷法第46條同時要求辦理各項公職人員選舉時，選務單位應另舉辦公辦政見發表會，讓各候選人有機會宣揚參政理念爭取選民認同，而嘉義市選委會亦於系爭立委選舉前，依法舉辦公辦政見發表會，上訴人亦有參加，則上訴人對於系爭彩色旗案之外觀及設計理念，亦得透過公辦政見發表會傳達給選民，選舉公報尚非上訴人傳達系爭旗案設計理念之唯一途徑，故上訴人主張被上訴人嘉義市選委會拒絕刊登系爭彩色旗案，有違反憲法第11條及第17條之情事，並請求本院停止訴訟程序聲請大法官解釋云云，並無可採。
⒋末承上述，構成選罷法第118條第1項，除辦理選舉行為違法
外，尚須足以影響選舉結果之要件，缺一不可。故此，上訴人對於嘉義市選委會拒絕刊登系爭彩色旗案圖樣及拒絕刊印上訴人彩色照片於選票、選舉公報，足以影響選舉結果乙節，應負舉證責任。上訴人雖泛稱被上訴人嘉義市選委會辦理選務有違法情事，但對於選舉公報、選票未刊登系爭彩色旗案、選票未刊登其彩色照片，如何影響嘉義市選區立法委員選舉結果，並未能舉證以實其說。揆諸前揭說明，上訴人請求宣告系爭立委選舉無效，為無理由，應予駁回。
八、從而，上訴人依選罷法第118條第1項，主張被上訴人辦理選舉違法足以影響選舉結果，請求判決確認系爭立委選舉無效，重新選舉，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，經核認事用法，並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，毋庸一一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
選舉法庭 審判長法 官 李素靖
法 官 吳森豐法 官 藍雅清上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
書記官 尤乃玉