臺灣高等法院臺南分院民事判決 106年度上國字第5號上 訴 人 李權桓訴訟代理人 謝銘恩被上訴人 財政部國有財產署法定代理人 曾國基訴訟代理人 陳秀禎複代理人 吳碧娟 律師被上訴人 財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處法定代理人 李玉敏訴訟代理人 吳碧娟 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年4月10日臺灣嘉義地方法院第一審判決（105年度國字第2號），提起上訴，並為訴之擴張，本院於108年6月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及擴張之訴均駁回。
第二審及擴張之訴訴訟費用均由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按中央行政機關組織基準法第3條規定：「本法用詞定義如下：一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令（以下簡稱組織法規）設立，行使公權力之組織。二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。三、機構：機關依組織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織。」財政部國有財產署（下稱國有財產署）各地區辦事處所設之分處，既係依據財政部國有財產署各地區辦事處組織通則第8條之規定，將各地區辦事處部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織，即應屬其附屬之機構，有無獨立之人事編制及會計制度，不在所問。而機構既有其隸屬機關之部分權限及職掌，在其業務範圍內，應承認其有當事人能力，自屬民事訴訟法第40條第4項所稱之中央機關（臺灣高等法院暨所屬法院100年法律座談會民事類提案第37號）。復依國有財產署南區分署辦事細則第15條第5款規定：臺南、嘉義、屏東及澎湖辦事處掌理轄區內事項如下：國有非公用不動產維護、管理業務及被占用案件之處理（見本院卷㈡第403頁）。復按分支機構，為謀訴訟上便利，認就其業務範圍內之事項涉訟，有當事人能力（最高法院83年度台上字第527號判決酌參）。核被上訴人國有財產署南區分署嘉義辦事處（下稱嘉義辦事處）既掌理其轄區內有關國有非公用不動產維護、管理業務及被占用案件之處理，是上訴人以嘉義辦事處因轄區內土地維護管理不善致受損害，而列為被告（被上訴人），該嘉義辦事處自有當事人能力。
二、按依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，且須賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查上訴人提起本件訴訟前，已依前開規定以書面向被上訴人機關請求國家賠償，惟為被上訴人等所拒，有上訴人提出之被上訴人國有財產署民國（下同）104年9月25日台財產署管字第10400282570號函、嘉義辦事處104年10月20日台財產南嘉三字第10431033180號函（即拒絕賠償理由書）可稽（見臺灣臺北地方法院104年度國字第73號卷《下稱臺北地院卷》第7、8頁），並為被上訴人等所不爭執，則上訴人提起本件訴訟，於法並無不合，合先敘明。
三、次按第二審訴之變更或追加，非經他造同意不得為之，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第3款定有明文。查上訴人於原審請求被上訴人應將「嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○○○號（下稱系爭二筆土地，各別稱系爭A地號土地、系爭B地號土地）堤道」全部回復原狀，使路面如地籍圖所示寬2.5～1 3.5公尺以上、與西側同段000地號防汛道路同高、紮實平坦、砂石大貨車與農業機具可安全通行、有可排水之水溝，移除約8平方公尺之廢棄磚造工寮、抽水機及貝殼。並自104年起算，至回復上開堤道原狀日止，每年附帶賠償上訴人新台幣（下同）71萬4千元，及按週年利率5%計算之利息。嗣上訴聲明則將回復原狀之方法具體陳明（詳如附表），另就請求被上訴人賠償之時間起算點，提前為自103年起算，核屬擴張應受判決事項之聲明，依上開規定，毋庸對造同意，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：系爭A地號土地原登錄為○○○段000地號、地目為「道」，系爭B地號土地原登錄為○○○段000地號、地目為「水」，於101年11月14日因地籍圖重測，變更登記為「○○段B、A地號」，為國有財產署管理之未放租國有地，系爭二筆土地同為一條堤道，B地號堤道之盡頭鄰接伊所有之同段000地號土地（原：○○○段000地號土地），為伊前揭土地之唯一對外聯絡堤道，亦為不特定公眾與車輛通行達30年以上之既成道路。系爭二筆土地之中間原為一可排水海溝，兩側為可供貨運、通行之海堤。72年時，其南側海堤遭毗鄰之「○○○段000地號國有魚塭」承租人吳棟材盜挖作魚塭。74年時，吳棟材又盜挖上開國有堤道靠近海灘處之另一部分，嗣該遭盜挖上開堤道及紅樹林海灘部分全部被核准登錄為○○○段000-0、000-0地號。國有財產署（當時為財政部國有財產局）便將000-0、000-0地號併同000地號出租予吳棟材作養殖魚塭。自91年6月起，上開「已登錄」之國有堤道即系爭二筆土地南側毗鄰訴外人吳棟材承租之國有魚塭處，多次遭挖土機盜採土石方及鬆動，吳棟材並於100年5月間施作截水牆，致該堤道無如原有海溝可排水，造成系爭二筆土地南側土石方及整排固土之海茄苳樹大量滅失、死水侵害伊之土地、並孳生病媒蚊蟲，以致入口處路寬僅存約4公尺、中段路寬僅存約1至2公尺、後段路寬最窄處僅存約30公分，造成不特定大眾於該系爭二筆土地上步行之危險，容易跌入兩側魚塭，而伊之機、汽、腳踏車及農業機具均無法通行於系爭二筆土地進出伊所有之上述000地號旱地，以致該旱地軟化、鹽化、蟲害及坍方，不能為通常使用。起因乃被上訴人「欠缺管理」上開國有堤道即系爭二筆土地，違反國有財產法第25條及第27條規定，致伊之財產權及生存權受損害如上所述。爰依國家賠償法第2條、第3條第1項、第7條第1項、第9條第2項之規定求為判命被上訴人應回復系爭二筆土地之原狀，及賠償伊無法種植及收益之損失，自104年起算至上開堤道全部回復原狀日止，每年71萬4千元，併按週年利率5%加給利息。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服提起上訴並擴張訴之聲明。）聲明：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人應將系爭二筆土地全部回復原狀如附表編號1、2所示。⒊被上訴人應自103年起至系爭二筆土地全部回復原狀日止，每年賠償上訴人71萬4,000元及法定遲延利息。
二、被上訴人國有財產署、嘉義辦事處則答辯略以：㈠嘉義辦事處：
伊為國有財產署之內部單位，並無獨立之預算及人事，無行為能力，則上訴人對伊請求國家賠償，當事人顯不適格。
㈡國有財產署：
按國有財產法第11條、第12條之規定，伊管理之系爭二筆土地為國有非公用不動產，系爭二筆土地既為國有非公用不動產，即非屬「公有公共設施」，上訴人主張系爭二筆土地上之土堤為「公有公共設施」，與事實有間，上訴人請求國家賠償即無理由。另伊只負責管理國有非公用不動產，並未編列預算興建土堤及其他交通道路，系爭二筆土地上之土堤並非伊所興築，伊並無設置土堤及管理該土堤之義務，且該土堤係在國有非公用不動產上，上訴人如要通行上開土堤，自應向伊申請，並依相關法令規定，就使用之土地支付償金。又系爭A地號部分土地現供作道路使用，被其他機關鋪設柏油，而B地號土地現為土堤，早期偶有行人及機車通行，目前兩邊魚塭之使用人，為省人力，飼料均由自己養殖之魚塭以竹筏載運飼料，並未通行系爭B地號土地，且無任何公有公共設施，該土堤屬「非公用財產」。是系爭○○段A、B地號土地為「非公用財產」，自無公用地役權存在。且上訴人所有之000號土地亦無水源，無法種植作物，故難認有何致上訴人受有任何損害，上訴人請求國家賠償為無理由等語置辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事實及爭執事項：㈠不爭執事實：
⒈系爭二筆土地為國有財產署管理之未放租國有地。
⒉系爭二筆土地之「南側海堤及靠近海灘處」經重測前「○○
○段000地號國有魚塭」之承租人吳棟材挖作魚塭，並經核准登錄為「○○○段000-0、000-0地號，地目養」，嗣國有財產署併同前揭000地號出租予吳棟材作養殖魚塭。
㈡爭執事項：
上訴人請求被上訴人等負國家賠償責任，於法是否有據？若是，則其得請求之金額應以若干為適當？即：
⒈系爭二筆土地是否屬公有公共設施？⒉若是，被上訴人等就系爭二筆土地之管理有無欠缺？若有，
則該欠缺與上訴人之損害間有無相當因果關係？
四、本院得心證之理由：㈠上訴人以嘉義辦事處為賠償義務機關，是否具當事人適格？
1.按國家賠償法第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關，同法第9條第2項定有明文。上訴人主張系爭二筆土地因除國有財產署外，嘉義辦事處亦有「欠缺管理」上之疏失，自應同負損害賠償責任，而將嘉義辦事處列為義務機關，然此為嘉義辦事處所爭執，辯稱其為內部單位，並無獨立之預算及人事，無行為能力，故當事人不適格。
2.然查，系爭二筆土地實際上管理單位究為何單位，事涉被上訴人機關間內部事務之分配，一般民眾難以得知，自不能以無獨立之預算及人事之「內部單位」一詞即脫免責任；況參以上訴人提起本件訴訟前以書面向國有財產署請求國家賠償時，該署即函覆本件應由「財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處」（即嘉義辦事處）查處，嗣嘉義辦事處並以【本案應向侵權行為人提出協議或訴請賠償，請求國家賠償依法無據歉難辦理】為由拒絕賠償，有上訴人提出之國有財產署104年9月25日台財產署管字第10400282570號函、嘉義辦事處104年10月20日台財產南嘉三字第10431033180號函可憑（見原審卷㈠第325、327頁）。既國有財產署依權責將本件交由嘉義辦事處查處，並經其作成拒絕賠償理由書，故嘉義辦事處亦應為系爭二筆土地之管理機關，乃國家賠償法第3條所定之賠償義務機關無疑，則上訴人將嘉義辦事處同列為賠償義務機關，於法並無不合。
㈡系爭二筆土地是否屬公有公共設施？
1.按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條第1項定有明文。又凡供公共使用或供公務使用之設施，事實上處於國家或地方自治團體管理狀態者，均有國家賠償法第3條之適用（最高法院94年台上字第2327號判決意旨參照），是依前開判決意旨，所謂公有公共設施自以國家設置設施之初，係具備供公共使用或公務使用之目的，始足當之。而所謂公共設施，係指以公共目的使用之有體物，或其他物之設備而言。諸凡道路、河川、橋樑、堤防、港埠、水溝、下水道、民用航空站、停車場所、機關辦公廳房舍、公立學校校舍、社教機關、市場、醫療衛生機構及此等設施之附屬物等是。
2.次按「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」國有財產法第11條及第12條分別定有明文。系爭二筆土地固登記為國有，並以被上訴人為管理機關，有卷附該土地登記公務用謄本可稽（見臺北地院卷第
18、19頁）。惟依卷附之現場照片（見原審卷㈡第357頁至第361頁、本院卷㈡第47至111頁）所示，雖系爭二筆土地中之系爭A地號部分土地現供作道路使用，上有鋪設柏油，然並非被上訴人編列預算鋪設一節，為兩造所不爭執。足見被上訴人雖負責管理系爭二筆土地，然迄至本院言詞辯論終結前，上訴人對於被上訴人有何義務設置土堤或鋪設柏油道路暨管理之等節，均未舉證以實其說，實難認被上訴人因何項法規規定而有設置土堤、柏油道路及管理該土堤、柏油道路之義務。且被上訴人主張其等亦未編列預算興建土堤及其他交通道路，堪認其等就系爭二筆土地並無供公用之計畫。另系爭B地號土地現為土堤，雜草叢生，堤面部分崩落傾斜不平，不僅車輛難以通行，供人行走亦有所困難，顯見並未有人以該土堤為通行之用。故從外觀可知，該系爭B地號土地雖由被上訴人管理，惟尚無供公眾使用之意思或設置公用設施之事實。
3.況且，系爭B地號土地土堤兩旁為魚塭，該魚塭之使用人為省人力，飼料均由自己養殖之魚塭以竹筏載運飼料，並未通行系爭B地號土地，系爭B地號土地並無供公眾使用情事，亦經被上訴人職員於105年10月28日至系爭A、B地號土地拍照時，經訪談B地號土地土堤兩旁魚塭之使用人吳嘉喜及使用人家屬吳梓楠，而確認上情；此二人並表示目前兩旁魚塭之使用人均未使用該土堤通行，而該土堤原僅能通行機車，從未有貨車通行，有卷附訪談記錄可佐（見原審卷㈡第363頁），足認系爭B地號土地確無供公眾使用情事。雖系爭二筆土地非禁止通行、進入之土地，仍不構成「供公共使用」之公有公共設施，自無公用地役權存在。是被上訴人所管理之系爭二筆土地上並無任何公有公共設施，亦顯見該土堤於國家設置設施之初，尚無以供公共使用或公務使用之目的，應屬「非公用財產」無疑。復經本院函詢嘉義縣東石鄉公所有關系爭二筆土地是否為既成巷道，據該公所於106年8月14日以嘉東鄉建字第1060008941號函謂：經該所派員勘查結果，其現況為塭堤，並非既成巷道。並檢送相片乙份（見本院卷㈠第253、255頁）。準此，系爭二筆土地既屬「非公用財產」，被上訴人並未禁止任何人通行，縱其上之土堤偶有人、車經過，被上訴人並無在其上設置公用設施之義務。
⒋再者，姑不論系爭二筆土地是否有遭毗鄰之「○○○段000
地號國有魚塭」承租人吳棟材等濫挖土石，使該土地軟化、鹽化、蟲害及坍方，致上訴人所有之000地號土地因此不能為通常使用及危險，並造成財產上損害等情。惟上訴人就該土地既不能主張有公用地役之存在，且系爭二筆土地原即未有設置任何之公有公共設施，僅自然之存在，並未有任何阻止通行之設施，如上訴人有通行之需求，以系爭B地號土地之現狀，稍作整理，當可通行機車無礙，如欲通行四輪之汽車或農用機具，應另行向被上訴人申請，以自己之費用拓寬或舖設級配，足認被上訴人確無就上訴人個人之通行編列經費設置之義務。故縱使系爭二筆土地屬被上訴人管理之國有土地，因其原並非供公務需要或公眾使用而設置之公有公共設施，是上訴人依國家賠償法第3條第1項之規定，請求國家賠償，即有未合。
⒌依上，系爭二筆土地既非屬公有公共設施，則被上訴人就系
爭二筆土地之管理有無欠缺？且與上訴人之損害間有無相當因果關係等情，均已無審酌之必要，併此敘明。
五、綜上所述，系爭二筆土地既非屬國家賠償法所稱之公有公共設施，即難謂上訴人之主張已合於同法第2條、第3條第1項之要件，自無國家賠償責任可言。從而，上訴人依國家賠償法第2條、第3條第1項、第7條第1項、第9條第2項之規定，而對被上訴人為回復原狀（如附表所示之方法），及自103年起至回復原狀日止，每年賠償71萬4千元及利息之請求，於法尚屬無據，不應准許。從而原審所為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，核無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。至上訴人於本院另擴張請求部分，亦屬無據，應併予駁回。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，認均不影響本院前揭審認結論，爰不逐一指駁，併此敘明。
七、至訴訟費用部分：按上訴人除請求被上訴人將系爭二筆土地全部回復原狀（方法如附表所示），並請求自103年起算至回復上開堤道原狀日止，每年附帶賠償上訴人71萬4千元及利息。核上開恢復原狀及損害賠償之請求，並非選擇或競合，係二請求權併存，上訴人主張該附帶賠償屬民事訴訟法第77條之2第2項之「以一訴附帶請求其孳息、損害賠償或費用者，不併算其價額」之規定，然「惟應受判決事項之聲明範圍，若僅就利息或其他孳息、損害賠償、違約金或費用部分為請求者，仍應依其價額，以定訴訟標的之價額。」（最高法院98年度台聲字第210號裁定參照）。是上訴人此部分主張洵非可採。而上訴人恢復原狀請求之利益，據上訴人狀稱：「土地產值無限，無法估計所得利益」（見本院卷㈡第484頁），故依民事訴訟法第77條之12規定之「訴訟標的價額不能核定者，以第466條所定不得上訴第三審之最高利益額數加10分之1定之。」，則應認其利益為165萬元【計算式：
1,500,000＋150,000】；另就其損害賠償部分核定，以至今已發生之時間5年（自103年起算）計算其訴訟標的價額為357萬元【計算式：714,000×5＝3,570,000】，合計訴訟標的價額為522萬元【計算式：1,650,000＋3,570,000＝5,220,000】，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴及擴張之訴均為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
民事第五庭 審判長法 官 吳森豐
法 官 孫玉文法 官 夏金郎上為正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
被上訴人不得上訴。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 謝麗首【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。