臺灣高等法院臺南分院民事判決 106年度上字第7號上 訴 人 允勝營造有限公司法定代理人 陳勝道訴訟代理人 宋明政 律師被 上訴人 經濟部水利署南區水資源局法定代理人 黃世偉訴訟代理人 蔡建賢 律師上列當事人間請求返還押標金事件，上訴人對於中華民國105年10月7日臺灣臺南地方法院第一審判決（105年度訴字第587號）提起上訴，本院於106年3月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：被上訴人於民國102年10月18日公告辦理「102年度曾文水庫集水區主流大埔防砂壩上游河道清淤工程」（下稱系爭清淤工程）之公開招標（下稱系爭標案），預算金額新臺幣（下同）5,945萬元，押標金290萬元，系爭標案之招標文件即被上訴人投標須知第25點第5款雖記載：
「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，然為保障廠商申訴及異議之權利，解釋上應排除廠商依法異議、申訴而暫時無法簽約之情形，應限縮為「開標後應得標者『無故』不接受決標或拒不簽約」。系爭標案於102年10月31日開標，核定底價為5,500萬元，由上訴人以最低標3,800萬元得標（下稱系爭決標處分）。然上訴人業於102年11月14日發函表明上訴人錯估淤沙運輸費，致投標價格低於核定底價80％，且與次低標之報價相差近500萬元，有明顯偏低之情形，然被上訴人未依政府採購法第58條規定請上訴人提出說明即決標予上訴人違反政府採購法為由，就系爭決標處分向被上訴人提出異議，惟經被上訴人駁回異議，上訴人復向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱申訴審議委員會）提出申訴，經申訴審議委員會於103年3月7日駁回上訴人就系爭決標處分之申訴。上訴人接獲申訴審議判斷書後，即於103年3月28日發函向被上訴人表示接受申訴審議委員會之申訴判斷，願與被上訴人簽約，被上訴人則於103年4月16日函覆上訴人以上訴人逾4個月以上非汛期易清淤期間才函請訂約，礙難同意，且不予發還押標金。惟上訴人係循政府採購法第74條以下所定之爭議處理救濟程序提出異議、申訴，未經申訴審議委員會判斷前，系爭決標處分之爭議尚未解決，自不能認上訴人係「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」；而被上訴人雖於102年12月24日為無法決標之公告，然該行政處分之內容為已決標、無法決標、撤銷決標或解除契約並未明確，縱認係撤銷系爭決標處分之行政處分，亦因該處分未合法送達上訴人而對上訴人不生效力，故應認被上訴人尚未撤銷系爭決標處分。而兩造間之契約於102年10月31日被上訴人以系爭決標處分決標予上訴人時成立，被上訴人在尚未撤銷系爭決標處分前，逕於102年12月26日重行招標，於103年1月14日公告決標予第三人且由第三人履約完畢，則兩造間之契約乃係因可歸責於被上訴人之事由陷於給付不能，上訴人自得依民法第256條規定，以本件起訴狀之送達，作為解除兩造間就系爭標案所成立契約之意思表示，並得依民法第259條第1、2款規定，請求被上訴人返還押標金290萬元，並附加自被上訴人受領時即102年11月1日起計算之法定利息。原審駁回上訴人之請求，顯有違誤，為此提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人290萬元，及自102年11月1日起至清償日止，按年息5％計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：上訴人係以錯估單價、標價填寫錯誤無力完成履約程序等非正當理由，請求解除上訴人為得標廠商而拒不簽約，違反政府採購法及系爭標案投標須知第25點規定，被上訴人自得沒入押標金不予發還，其向被上訴人異議及向申訴審議委員會申訴，目的係在拒絕履約後，要求被上訴人返還押標金，並無接受決標之意思；被上訴人於102年11月21日發函通知上訴人將依法不予發還押標金，乃依政府採購法第31條第2項及系爭標案投標須知第25點規定所為之處分，不以撤銷決標行政處分為前提；而系爭標案之履約期限為200日，上訴人拒絕簽約，為免延宕系爭標案，被上訴人於102年12月24日撤銷系爭決標並公告，重新辦理招標，上訴人嗣後因未獲有利處分始要求再為簽約，勢必無法如期完工；上訴人於系爭決標處分後未依系爭標案之招標文件即被上訴人投標須知於期限內簽立書面契約，兩造間之契約因不符合雙方約定以書面契約之方式為之，尚未成立，上訴人無故於系爭決標處分後拒絕與被上訴人簽約，已違反投標須知，是被上訴人沒收押標金並無違法。上訴人於被上訴人決標爭議無理由後，另於102年3月表示欲就系爭採購再為簽約，亦因系爭採購已撤銷決標後予以廢標，無簽約之可能，其拒不簽約在前，於爭議100餘天未獲有利之處分後始要求再為簽約，不顧被上訴人辦理系爭採購之目的，難謂有何誠信。況被上訴人就本件系爭清淤工程另行招標之新案4,000萬元之決標價，與上訴人原決標價3,800萬元之價差亦僅15％，難謂上訴人因此無力履約，是上訴人主張解除契約、被上訴人應負債務不履行責任，均無理由等語，資為抗辯。並聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：（本院卷第93-95頁）㈠被上訴人於102年10月18日，公告辦理系爭標案，預算金額
59,450,000元，押標金2,900,000元，系爭標案於102年10月31日開標，核定底價55,000,000元，由上訴人以最低標38,000,000元得標。（原審卷第13-15頁）㈡被上訴人投標須知第25點第5款載明：「廠商有下列情形之
一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」。（原審卷第61-68頁）㈢被上訴人於102年11月14日，以水南曾字第10230048510號函
請上訴人於文到7日內至被上訴人處辦理簽約手續，上訴人於102年11月14日，以宗勝字第1021114005號函覆以，被上訴人於開標時，即已發現上訴人公司報價低於核定底價80％，且與次低標之報價相差近500萬元，有明顯偏低之情形，惟被上訴人未依政府採購法第58條規定函請上訴人提出說明即予以決標，顯有違反政府採購法等語，向被上訴人提出異議，經被上訴人於102年11月21日，以水南曾字第10253070720號函覆以，其業於11月14日再次函請文到7日內到局辦理簽約手續，並預為告知若未訂約，所繳納之押標金（290萬元）將不予發還，且依據採購法第101條規定辦理。又本工程開標時，雖已發現上訴人公司報價低於底價80％（69.09％），惟上訴人報價佔所有有效廠商投標價格84.14％，顯未偏離市場行情過多，遂依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序項次二，無須通知最低標提出說明及差額保證金，照價決標予上訴人，駁回上訴人就系爭決標處分之異議。（原審卷第16-18頁）㈣上訴人嗣向採購申訴審議委員會提出申訴，經該會於103年3
月7日，以訴字第0000000號採購申訴審議判斷書駁回上訴人上開決標爭議之申訴。（原審卷第19-29頁）㈤被上訴人於102年12月24日發佈系爭工程無法決標公告。（
原審卷第79頁）㈥上訴人於103年3月28日，以宗勝字第1030328001號函請被上
訴人儘速同意上訴人前往簽約，被上訴人於103年4月16日，以水南曾字第10330014480號函覆以，上訴人已逾4個月以上非汛期易清淤期間才函請訂約事項，被上訴人礙難同意，將依據政府採購法第31條及101條規定辦理，不予發還上訴人公司所繳納押標金290萬元。（原審卷第30-31頁）㈦被上訴人於申訴審議委員會做成申訴判斷前，於102年12月
26日，就系爭工程另行招標，並於103年1月14日公告決標，由訴外人新興營造有限公司以4,000萬元得標。（原審卷第32-35頁）㈧兩造對於附件之時程表所載均不爭執。
四、得心證之理由：上訴人主張被上訴人將系爭清淤工程重新招標予第三人施作，兩造間之契約因可歸責於被上訴人之事由致給付不能，其自得依民法第256條規定主張解除契約並請求返還押標金290萬元等情，為被上訴人所否認，辯稱：上訴人於決標後因自身估價錯誤而拒不簽約，其依投標須知第25點第5款規定沒收押標金並無違法等語。是本件兩造之爭點即在於：被上訴人沒收押標金290萬元，是否於法有據？茲論述如下：
㈠被上訴人於102年10月18日，公告辦理系爭標案，預算金額
59,450,000元，押標金2,900,000元，系爭標案於102年10月31日開標，核定底價55,000,000元，由上訴人以最低標38,000,000元得標等情，為兩造所不爭執。被上訴人於決標後以102年11月14日水南曾字第10230048510號函請上訴人於文到7日內辦理簽約手續（原審卷第16頁），然上訴人即於102年11月14日以宗勝字第1021114005號函主旨明載：「本公司因投標價格填寫錯誤致為該案報價最低之廠商，…，本公司無力以該標價完成履約程序，懇請貴局同意解除本公司為該案得標廠商」等語（原審卷第17頁），顯已明示其無法以其投標之價格完成系爭標案，要求被上訴人同意不與上訴人簽約之意，其說明二復載明「貴局未依政府採購法第58條規定函請本公司提出說明即予以決標，顯有違反政府採購法之規定」，顯有不接受系爭決標處分之意思，則上訴人有於系爭決標處分後不接受決標或拒絕簽約之情事，應堪認定。
㈡上訴人雖主張系爭標案投標須知第25點所載「廠商有下列情
形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，應限縮解釋為「無故不接受決標或拒不簽約」，排除廠商對決標提出異議、申訴等救濟程序之情形，否則政府採購法第74條所定之異議、申訴制度將形同具文，是上訴人向被上訴人提出異議，再向申訴審議委員會提出申訴，自不能認屬「開標後應得標者不接受決標或拒絕簽約」之情形云云。然政府採購法第74條固規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」，然觀之87年5月27日該條規定之立法理由為「參酌『政府採購協定』第20條之規定，創立異議及申訴制度，俾供廠商利用，以維其權益。政府採購行為一向被認定係私經濟行為，廠商與機關之間如有爭議，本應循民事程序解決，惟因廠商於招標、審標、決標階段，與機關並無契約關係，難有可供提起訴訟之訴因，故為增加廠商之救濟與保護，並兼顧政府採購之時效性需求，爰參酌『政府採購協定』第20條之規定，訂定異議及申訴程序。」，可知政府採購行為為私經濟行為，政府採購法所定之異議及申訴，僅提供廠商與機關間於招標、審標、決標階段之爭議處理程序而已，其異議、申訴、行政訴訟有無理由，僅生其不接受決標或拒絕簽約，在私法上債務不履行之法律關係，是否具備可歸責事由而已，並無法變更其有無「不接受決標或拒絕簽約」之事實，否則將使得標廠商於得標後可恣意選擇先不接受決標、拒絕簽約，於依行政爭訟程序救濟無效後，再表示願意接受決標與機關簽約，立於絕對之優勢，對機關顯失公平，並有損政府採購之時效性。本件上訴人當庭自承係因錯估單價致無力履約（本院卷第96頁），且其就系爭決標處分之異議、申訴已無理由而遭駁回確定，足認就其不接受決標或拒絕簽約，因此所生兩造間私法上債務不履行之法律關係，顯係可歸責於上訴人之事由所致。㈢按機關得於招標文件中規定，廠商於開標後應得標者不接受
決標或拒不簽約，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，觀諸政府採購法第31條第2項第5款規定甚明。又系爭標案之招標文件即被上訴人投標須知第25點第5款已載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。…㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」，為兩造所不爭，而上開投標須知第31條第1項亦規定「本須知為承攬契約基本條款之一，其效力視同契約」（原審卷第67頁），上訴人於詳閱招標文件後仍予投標，並經決標在案，則其自應受前開約款之拘束。
㈣而上訴人於系爭決標處分後未與被上訴人簽立書面契約，被
上訴人除於102年11月14日以水南曾字第10230048510號函請上訴人於文到7日內辦理簽約手續外，復於102年11月21日以水南曾字第10253070720號函知上訴人「貴公司已逾旨揭採購案決標日（102年10月31日）之次日十日（11月11日）仍未到局訂約。本局業於11月14日再次函請於文到7日內到局辦理簽約手續，並預為告知若未訂約，所繳納之押標金（290萬元）將不予發還，且依據採購法第101條規定辦理。」（原審卷第16、18頁），則被上訴人依據投標須知第25點第5款約定，不予發還押標金290萬元，自屬有據。
㈤至上訴人雖主張被上訴人未撤銷系爭決標處分，即再行招標
由第三人施作系爭清淤工程，兩造間契約之給付不能，乃可歸責於被上訴人所致云云。然查，上訴人於102年12月24日發佈系爭清淤工程無法決標公告後，始於102年12月26日就系爭清淤工程另行招標，而於103年1月14日公告決標由新興營造有限公司以4,000萬元得標（原審卷第79頁、第32-35頁），而前開無法決標公告已明載「無法決標事由：其他撤銷決標或解除契約」，附加說明欄第3項亦載明「依採購法施行細則第58條及採購法第50條辦理，本案另案重行辦理招標」（原審卷第79頁），而政府採購法第58條第2項乃明訂「於廠商得標後放棄得標、拒不簽約或履約、拒繳保證金或拒提供擔保等情形致撤銷決標、解除契約者，得準用第1項規定辦理」，是被上訴人因上訴人拒不簽約在先，而重行辦理招標，於法即屬有據，上訴人前開主張，尚難憑採。
㈥綜上可知，本件係上訴人於投標前錯估單價，因可歸責於己
之事由而於決標後拒不簽約，違反政府採購法第31條第1項第5款及系爭標案招標須知第25點第5款之規定，則被上訴人依前開約定，不予發還保證金290萬元，自屬有據。被上訴人為免系爭清淤工程延宕而重行招標決標予第三人並由該第三人履行完畢，難認有何可歸責之處，是上訴人主張依民法第256條規定，解除兩造契約，並請求被上訴人返還押標金290萬元，及附加自被上訴人受領時起計算之法定利息，為無理由，不應准許。
五、綜上所述，上訴人於決標後拒不簽約，被上訴人依系爭標案招標須知第25點第5款規定不予發還保證金，於法有據。上訴人主張被上訴人將系爭工程重新招標決標予第三人且由第三人履約完畢，兩造間之契約因可歸責於被上訴人之事由陷於給付不能，其得依民法第256條規定主張解除契約等情，為不可採。從而，上訴人依民法第259條第1、2款規定，請求被上訴人給付290萬元及自102年11月1日起至清償日止，按年息5％計算之利息，非屬正當，不應准許。原審駁回上訴人之請求，並無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
民事第三庭 審判長法 官 李素靖
法 官 吳森豐法 官 藍雅清上為正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
被上訴人不得上訴。
中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
書記官 易慧玲【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。