臺灣高等法院臺南分院民事判決 108年度選上字第2號上 訴 人 黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統被 上訴人 嘉義市選舉委員會法定代理人 黃敏惠訴訟代理人 張育瑋律師複 代理人 張世明律師被 上訴人 中央選舉委員會法定代理人 李進勇訴訟代理人 唐效鈞上列當事人間選舉無效事件，上訴人對於中華民國108年4月3日臺灣嘉義地方法院107年度選字第1號第一審判決提起上訴，本院於108年6月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：被上訴人中央選舉委員會（下稱中選會）法定代理人原為陳朝建，於本院訴訟進行中已變更為李進勇，業據其承受訴訟（見本院卷第153至155頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、上訴人主張：伊係嘉義市第10屆市長選舉（下稱系爭市長選舉）候選人，被上訴人嘉義市選舉委員會（下稱嘉市選委會）及中選會於辦理選舉期間拒絕在選舉公報刊登伊之彩色照片及政見圖案，並於民國107年11月18日舉行公辦政見會現場，將伊以英語發表之內容以消音方式，限制、剝奪、侵害憲法保障之言論自由基本人權，有違憲法第7條平等權、第11條言論自由權、第129條平等選舉權之規定，系爭市長選舉自始無效，應重新辦理選舉。爰依憲法第1條、第7條、第11條、第129條、公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第118條第1項規定，請求宣告系爭市長選舉無效。原判決駁回伊之請求，尚有未洽，求予廢棄改判等語，並聲明：(一)原判決廢棄。(二)系爭市長選舉無效。
二、被上訴人嘉市選委會辯以：選舉公報原則以60磅模造紙或新聞紙印製，以菊8開或對開尺寸編印。前項選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷。為公職人員選舉選舉公報編製辦法（下稱選舉公報編製辦法）第3條第2項所明定。伊拒絕上訴人刊登彩色照片及圖案，乃依法為之，並無不當。又候選人發表政見時應使用本國語言，為公職人員選舉公辦政見發表會實施辦法（下稱公辦政見實施辦法）第10條所明定。系爭市長選舉政見發表會依順次輪至上訴人發言時，其剛開始使用國語、台語，直至發言時間剩9分多鐘時，開始全程使用英文發表政見，監察小組委員陳錦棟先提出異議不得使用英文發表政見，上訴人仍不予理會並持續用英文發表，主持人嚴庚辰隨即指示工作人員按鈴1聲，提醒上訴人不得使用外國語言發表政見，上訴人仍置之不理，工作人員再次按鈴2聲，並將講台麥克風收音關掉，惟仍可收到攝影棚政見發表之音量，且旁邊有同步手譯人員還有在比手語，直到上訴人又開始使用本國語言時，始將講台麥克風收音打開，於法自無不合。另選舉公報編製辦法及公辦政見實施辦法之規定都有授權依據，並無違憲之虞。況上訴人並未舉證證明伊拒絕將彩色照片及政見圖案刊印於選票、選舉公報，及在公辦政見時將講台麥克風收音關掉之行為，已影響系爭市長選舉結果。上訴人之主張不符選罷法第118條規定，為無理由。原審駁回上訴人之請求，並無不當等語。並聲明：上訴駁回。
三、被上訴人中選會辯以：選罷法第118條第1項所稱「各該選舉委員會」，應係「主辦之選舉委員會」。系爭市長選舉之主辦機關為嘉市選委會，伊僅具有指揮、監督權限。上訴人將伊列為當事人，欠缺當事人適格，應予駁回。系爭市長選舉之選舉公報，係由嘉市選委會編印，非伊所為，且選舉公報應以黑白兩色印刷，為選舉公報編製辦法所明定。嘉市選委會未刊登上訴人之彩色照片及政見圖案，自無不合。又候選人於政見發表會發表政見，以使用國語或本省地方語言為原則，不得使用外國語言。嘉市選委會辦理電視公辦政見發表會時，上訴人以英文發表政見，經主持人多次制止後，上訴人仍不予理會，嘉市選委會始將講台麥克風收音關閉，並不違法。另選舉公報編製辦法及公辦政見實施辦法之規定都有法律授權依據，並無違憲之虞。且所謂違憲是完全剝奪上訴人在政見發表會之權利，嘉市選委會只是限制上訴人需以本國語言發表政見，上訴人雖不能以英文發表，仍可以中文為之，自無限制言論自由。上訴人主張被上訴人違反選罷法第118條規定，為無理由。原審駁回上訴人之請求，並無不當等語，資為抗辯。並聲明：上訴駁回。
四、本件經依民事訴訟法第463條準用同法第270條之1第1項第3款規定，整理並協議簡化爭點如下（見本院卷第170頁，為說明方便，字句略作修正）：
(一)上訴人以被上訴人中選會為當事人，提起本件訴訟，當事人是否適格？
(二)被上訴人嘉市選委會依選舉公報編製辦法第3條第2項之規定，拒絕在選舉公報刊登上訴人彩色照片及政見圖案之行為，是否違反憲法第7條、第11條及第129條之規定，而有選罷法第118條第1項「足以影響選舉結果」之情事？
(三)嘉市選委會依公辦政見實施辦法第10條之規定，將上訴人於107年11月18日舉行公辦政見會現場以英語發表之內容消音之行為，是否違反憲法第7條、第11條及第129條之規定，而有選罷法第118條第1項「足以影響選舉結果」之情事？
五、本院之判斷
(一)上訴人以被上訴人中選會為當事人，提起本件訴訟，當事人是否適格？⒈按所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，
得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。當事人之適格為訴權存在要件之一，上訴人就為訴訟標的之法律關係如無訴訟實施權，當事人即非適格，其訴權存在之要件亦即不能認為具備，法院自應認其訴為無理由予以駁回（最高法院27年渝上字第1964號民事判決參照）。
⒉次按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免
結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。又按立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉由中央選舉委員會主管並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之，選罷法第7條定有明文。足認系爭市長選舉係由被上訴人嘉市選委會辦理。
⒊上訴人主張系爭市長選舉，中選會於辦理選舉期間拒絕在選
舉公報刊登其彩色照片及政見圖案，並於107年11月18日舉行公辦政見會現場，將其以英語發表之政見消音，違反選罷法第118條第1項規定，選舉應自始無效云云；然系爭市長選舉，係由嘉市選委會負責辦理，中選會僅有行政上指揮、監督權限，中選會既非主辦機關，依選罷法第118條第1項之規定，應以主辦系爭市長選舉之選舉委員會即嘉市選委會為被告，當事人始為適格，準此，上訴人以中選會為被告提起選舉無效之訴，自屬欠缺當事人適格之要件，應予駁回。
(二)被上訴人嘉市選委會依選舉公報編製辦法第3條第2項之規定，拒絕在選舉公報刊登上訴人彩色照片及政見圖案之行為，是否違反憲法第7條、第11條及第129條之規定，而有選罷法第118條第1項「足以影響選舉結果」之情事？⒈上訴人主張嘉市選委會拒絕在選舉公報刊登上訴人彩色照
片及政見圖案，違反憲法第7條平等保障權、第11條言論自由權、第129條平等選舉云云，為被上訴人所否認。按憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等（司法院大法官會議釋字第211號參照），是基於平等原則，相同之事物，應為相同之處理；不同之事物，則應依其特性，為不同之處理。選舉公報原則以60磅模造紙或新聞紙印製，以菊八開或對開尺寸編印。前項選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷。選舉公報編製辦法第3條第1項、第2項前段，分別定有明文。準此，選舉公報應以黑白兩色印刷，且所有參加選舉之候選人照片及政見，均未經圖案或色彩之設計，依選舉公報編製辦法之規定，全部以黑白方式印刷供選民辨識，符合法律規定。若嘉市選委會依各別單一候選人之請求，在選舉公報刊登彩色照片及政見圖案，其他參加選舉候選人之照片及政見，以黑白方式印刷，對其他參加選舉之候選人，亦難認公平。是嘉市選委會依選舉公報編製辦法，統一作法，全部以黑白兩色印刷，難謂違反憲法第7條規定之平等權。
⒉次按憲法第11條規定之言論自由，屬表現自由之範疇，本於
主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，人民更可透過憲法第17條規定之參政權，經由民主參與形成公意，影響政策或法律制定，因此，言論自由與參政權均屬實施民主政治重要之基本人權；惟人民各項基本權利之行使，必須兼顧他人之自由權利、社會秩序及公共利益，故憲法第23條亦明定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，並非不得對於關乎人民基本權利之事項予以限制。準此，選舉公報編製辦法第3條第1項、第2項前段明定選舉公報原則以60磅模造紙或新聞紙印製，以菊8開或對開尺寸編印，及前項選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷，僅係對選舉公報之編製有所限制，對於人民言論表達及參政權行使並無限制，自無違反憲法第11條規定之言論自由。又此限制，核與系爭市長選舉係採普通、平等、直接、無記名之選舉方法無涉，自無違反憲法第129條平等選舉之規定。
(三)嘉市選委會依公辦政見實施辦法第10條之規定，將上訴人於107年11月18日舉行公辦政見會現場以英語發表之內容消音之行為，是否違反憲法第7條、第11條及第129條之規定，而有選罷法第118條第1項「足以影響選舉結果」之情事？⒈上訴人主張於107年11月18日舉行公辦政見會現場，嘉市選
委會將上訴人以英語發表之內容消音，違反憲法第7條、第11條及第129條之規定云云。按本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之，憲法第129條定有明文。又憲法保障之言論自由等權利，於符合憲法第23條規定之情形下，非不得對於關乎人民基本權利之事項予以限制，已如上述。公職人員選舉制度之目的既在於實現主權在民、為國舉才等國家政策，除了應確保選舉活動須公平、公正及公開之外，週邊選務辦理亦應儘可能明確及公平，以避免爭議，因此公辦政見實施辦法第10條明定候選人發表政見時應使用本國語言。查，嘉市選委會於107年10月26日函知各候選人，依系爭市長選舉、市議會第10屆議員選舉公辦政見實施要點、系爭市長選舉公辦政見發表會注意事項及日程表，定於107年11月18日上午9時辦理系爭市長選舉公辦政見發表會，每一候選人發表政見之時間為24分鐘，並採非辯論方式，此有嘉市選委會107年10月26日嘉市選三字第1073350009號函及所附實施要點、注意事項及日程表在卷可參（見原審卷第249頁至第256頁）。又候選人發表政見時應使用本國語言，公辦政見實施辦法第10條定有明文。而嘉市選委會所定之系爭市長選舉、市議會第10屆議員選舉公辦政見實施要點第17點亦明定，政見發表會，候選人發表政見，以使用國語或本省地方語言為原則，不得使用外國語言。系爭市長選舉公辦政見發表會注意事項第4項亦明定候選人發表政見，以使用國語或本省地方語言為原則，不得使用外國語言。揆其目的在於使嘉義市之一般市民得以知悉市長候選人之市政願景、施政理念及訴求，作為投票之參考。英語縱為通用國際語言，尚難認定其為本國語言。嘉市選委會係依據上開公辦政見實施要點及公辦政見發表會注意事項，於107年11月18日舉行系爭市長選舉公辦政見，每一位市長候選人即應遵守其規定，而候選人政見發表訴求對象為嘉義市之一般市民，且每一位候選人政見發表均有一定之時間限制，嘉義市一般市民最通用之語言不外乎國語或本省地方語言，為避免各候選人政見發表時，使用語言之方式爭議不休，徒增選務爭議，並虛耗選務成本與時間，不利選舉之進行，出於達成公平選舉及避免選務爭議之考量，於法自無不合。而嘉市選委會於107年11月18日舉行系爭市長選舉公辦政見時，主持人開始已說明發表政見應使用國語或本省地方語言，不得使用外國語言，有嘉市選委會提出之系爭市長選舉候選人電視公辦政見發表會擷取譯文在卷可參（見原審卷第205頁）。堪信嘉市選委會已於政見發表會前事先告知候選人無誤。上訴人以外國語言發表政見時，經選務人員2次按鈴制止未果，嘉市選委會選監人員始將麥克風收音關掉，嘉市選委會係遵守上開公辦政見實施要點及公辦政見發表會注意事項辦理，核與憲法第7條、第11條及第129條之規定無違。
⒉至上訴人所稱第9屆立法委員選舉臺北市第2選舉區候選人王
銘宗以英文發表政見未被消音一節，固據提出105年1月10日自由時報剪報1份為證（見原審卷第49頁），但查，第9屆區域立法委員選舉臺北市公辦政見發表會，其中第2選舉區候選人即訴外人王銘宗全程固係以國語、英語、台語發表政見，但係以逐段翻譯方式，亦即以國語發言後，再翻成台語或英語，最後竟還要大家不要將票投給他，核與上訴人於後段發表政見時全部改以英文演說之情況不同（見上開報導），自無從比附援引。其所舉王銘宗以英文發表政見一事，並不足為上訴人有利之認定。
(四)按選罷法第118條第1項規定之「選舉無效之訴」，基於選舉行政須動員之人力、物力龐大，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可，故即使選舉委員會辦理選舉有違法之處，但不足以影響選舉之結果者，法院仍不得判決選舉無效。所謂「選舉委員會辦理選舉違法」，乃係指選務人員故意或重大過失致發生選舉舞弊之情形。所謂「足以影響選舉結果」，應指客觀上將致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選。亦即須其違法之情形已至足以影響選舉結果，始克相當。又當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。民事訴訟法第277條前段定有明文。上訴人所提本件選舉無效之訴，自應就被上訴人辦理選舉是否違法及違法是否足以影響選舉結果等二要件負舉證責任。查，上訴人提起本件訴訟，僅空言嘉市選委會未於選舉公報刊登上訴人彩色照片及政見圖案；另於舉行公辦政見會現場，將伊以英語發表之內容以消音方式，限制、剝奪、侵害憲法保障之平等權、言論自由權及平等選舉權，並未舉證證明嘉市選委員辦理選務有何違法，及違法情形客觀上已造成得票數之變動，而有導致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選的「足以影響選舉結果」之情事，已難採信；況選舉公報及公辦電視政見發表會並非選舉人暸解候選人之唯一管道，候選人尚得以旗幟、文宣、宣傳車、電視廣告、網路等競選活動，提供選民認知及了解其政見內容。上訴人主張嘉市選委會未於選舉公報刊登其彩色照片及政見圖案暨舉辦公辦電視政見發表會於其以英文發表政見時關閉麥克風收音等情，客觀上實不足以當然發生影響系爭市長選舉結果。況系爭市長選舉之得票數分別為蕭淑麗25,572票、黃敏惠58,558票、上訴人1,822票、涂醒哲56,256票，此有中選會公告之系爭市長選舉候選人得票數在卷可稽（見本院卷第63頁），上訴人之得票數僅為
1.28%，衡諸常情，前開嘉市選委會之舉動，並無可能造成上訴人得票數發生劇烈變動，而有導致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選的「足以影響選舉結果」之情事。
(五)綜上所述，上訴人主張嘉市選委會及中選會拒絕在系爭市長選舉選舉公報刊登其彩色照片及政見圖案，並於107年11月18日舉行公辦政見會現場，將其以英語發表之內容消音，依據選罷法第118條第1項規定，系爭市長選舉自始無效，應重新選舉云云，為無理由，應予駁回。
(六)原判決以上訴人之請求無理由，駁回上訴人之訴，核無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
(七)至上訴人主張被上訴人嘉市選委會拒絕在選舉公報刊登其彩色照片及政見圖案，並於107年11月18日舉行公辦政見會現場，將其以英語發表之內容消音，牴觸憲法第7條平等、第11條表現自由、第129條普通、平等、直接及無記名之方法選舉，故選罷法違憲，請求法院裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋憲法云云。惟查，選舉公報應以黑白兩色印刷，參加選舉之所有候選人之照片及政見，均未經圖案或色彩之設計，依選舉公報編製辦法之規定，全部以黑白方式印刷供選民辨識；候選人發表政見，以使用國語或本省地方語言為原則，不得使用外國語言，不僅避免各候選人針對選舉公報刊登形式爭議不休，徒增選務爭議，並虛耗選務成本與時間，不利選舉之進行，故出於達成公平選舉及避免選務爭議之考量，適當限制候選人在選舉公報上之形式，核屬為增進公共利益所必要，尚與憲法第23條規定無違。是上訴人請求本院停止訴訟程序聲請大法官解釋云云，並無可採，本院自無停止訴訟程序之必要，附此敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核與判決結果不生影響，爰不另一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依公職人員選舉罷免法第128條、民事訴訟法449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 24 日
選舉法庭審判長法 官 高榮宏
法 官 黃瑪玲法 官 陳春長上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 7 月 24 日
書記官 邱斈如